新功能主義視角下的東亞區域合作

蔣利龍

[摘 要]新功能主義是學者在繼承和發展功能主義理論的基礎上，通過觀察和總結歐洲一體化經驗而形成的有關一體化的理論。該理論在歐洲一體化實踐中得到發展和完善，同時也指引了歐洲一體化的發展。在全球化和區域一體化快速發展的今天，東亞的區域合作在一些領域取得較快的發展，但還是困難重重。本文將通過分析指導歐洲一體化的新功能主義，探索東亞區域合作的發展方向。

[關鍵詞]新功能主義；歐洲一體化；東亞合作；外溢

[中圖分類號]D820 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）2 — 0057 — 03

二戰結束后，為了避免戰爭再次發生，恢復被戰爭摧毀的經濟，應對蘇聯的威脅，西歐六國從煤鋼聯營開始了一體化進程，并呈現出強大的生命力。為了解釋這一進程，以厄恩斯特·哈斯為代表的學者在批判繼承戴維·米特蘭尼功能主義理論的基礎上，提出了新功能主義理論。該理論在經過列昂·林德伯格、菲利普·施密特以及約瑟夫·奈等學者的不斷修正，成為一體化理論中的重要流派，指導了歐洲一體化進程。“他山之石，可以攻玉。”東亞地區既存在加強區域合作的現實需要，同時也面臨重重阻礙，在這樣的背景下，本文將通過新功能主義的理論視角，分析東亞區域合作的主要障礙，探索東亞區域合作的發展方向。

一、歐洲一體化過程中的新功能主義

新功能主義思想源于功能主義。早在1947年，功能主義先驅戴維·米特蘭尼在英國出版了《有效的和平制度》一書，該書提出以“擴展”為核心概念的理論?！?〕厄恩斯特·哈斯在米特蘭尼“擴展”原理的基礎上，通過考察以歐洲煤鋼聯營為起點的一體化進程，提出“外溢”這一核心概念，以解釋區域合作的發展?！巴庖纭笔侵敢粋€區域組織將隨著該組織從已經和正在執行的各種任務中獲得經驗，并依靠這些經驗不斷擴展合作范圍的過程?！?〕哈斯在考察歐洲一體化過程后發現，一體化的發展與政治經濟精英的推動密切相關，他們支持還是反對一體化，取決于對其收益或損失的預期，而不是依賴于“利他主義”的動機。由于這些集團從歐洲煤鋼聯營中獲得了實惠，所以他們開始努力推動一體化向更廣泛，更深層次擴張。正如哈斯所言：“最初在一個領域進行一體化的決策外溢到新的功能領域中，一體化涉及的人越來越多，官僚機構之間的接觸和磋商也就越來越多，以便解決那些由一體化初期達成的妥協而帶來的新問題?！薄?〕同時，在合作中受益的團體也會推動合作的擴展，在一個領域中的合作同樣會刺激其他領域的合作。這樣，一個領域的合作會“外溢”到其他領域，其他領域的合作同樣也會再次“外溢”，從而使得合作范圍不斷擴大。哈斯指出，區域合作多起源于爭議性較小的技術性領域，逐漸向其他功能性領域和政治性領域擴展。但同時哈斯也指出“建立在實用主義利益基礎上并以此為出發點的進程是脆弱的，容易出現反復”，〔4〕長期的一體化進程必須要有其他的推動力，包括對區域認同和哲學信念的支持，只有具有共同的意識，形成對區域合作的認同，才能為一體化的發展提供持久的動力。

隨著西歐一體化的發展，一體化并沒按照“外溢”理論指引的道路發展，70年代西歐一體化出現了長時間的停滯。西歐一體化出現的新情況促使學者開始對“外溢”這一概念進行修正。菲利普·施密特根據合作中行為體可能做出的戰略選擇，對“外溢”進行了劃分了四種類型。包括：環溢：即區域合作組織并沒有隨著其職能范圍的擴展而增強；起建：即雖然一體化組織的權威和決策都得以增長，但并沒有向新領域延伸；權威削弱：即組織聯合仲裁水平提高了，而組織的權威卻削弱了；回縮：一體化組織的權威和范圍都縮回到了外溢前的狀態?！?〕

施密特認為類似于歐盟這樣的國際組織可能經歷了這樣一個發展過程，即在已經開始一體化的領域，比如貿易政策領域，加強合作，以此為基礎推進一體化的發展。與此同時，在一體化向其他領域“外溢”的過程中，如在貨幣政策一體化之前和實現統一貨幣的過程中，貿易領域在重新獲得前進的動力之前可能會遭遇到暫時的挫折，歐盟在發展過程中就曾經歷過這種情況。

為了改進新功能主義，以增強該理論的解釋力和適用范圍，許多學者在前人的基礎上進行了有益的探索，約瑟夫·奈就是其中杰出的一位。奈關注的視角從歐洲擴展到非西方國家，建立一個分析一體化條件的理論框架，并對新功能主義核心概念進行改進，創立了一個以“過程機制”和“一體化潛力”為基礎的新功能主義。奈提出一體化進程受到三個感性認識條件的影響：（1）初始階段的低代價，即使人們感受到初始階段進行一體化是不需要付出或很少付出代價，這對于推動一體化發展具有重要意義；（2）決策者對與本國相關的外部問題的感性認知；（3）對合作中利益的公平分配。奈通過對較大范圍的合作組織與小范圍的合作組織進行分析，得出了若干初步結論。相對于大范圍地區合作而言，小范圍地區經濟組織不大可能發展成為侵蝕或取代民族國家的新單位，但小范圍和大范圍的地區經濟合作都有利于世界的和平。把這些組織因爭端而給世界帶來的損失與它們解決沖突帶來的好處相比，好處大于損失。鑒于此，今后將會有越來越多的多國機構出現，成為國際組織發展中的重要趨勢。

二、新功能主義的理論意義

新功能主義是在歐洲一體化過程中產生的，它既是對歐洲一體化的理論歸納，同時也成為推動歐洲一體化的行動指南。有學者分析指出：“新功能主義理論雖不完善，但作為一體化理論的重要組成部分，……不管對新功能主義態度如何，如果不對其進行研究，我們將很難理解歐洲一體化的發展?！薄?〕

按照新功能主義理論指導的一體化過程可歸納如下：首先，一體化進程起步于爭議性較少的“低級政治”領域，經濟領域無疑是區域合作的突破口。其次，在特定經濟領域的合作也將通過“功能性外溢”擴展到其他經濟部門，一個部門的合作也將導致其他部門的合作，從而不斷擴大合作的范圍。再次，一體化合作離不開高級機構的支持，如果在合作過程中建立起推動和監督一體化的高級機構，這樣將為一體化提供持續的動力和執行能力。最后，一體化合作需要由經濟部門向政治領域外溢。同時在意識和信仰方面，利益集團和民眾對國家的忠誠也會擴展到對超國家性的高級機構的忠誠上來，這樣才能為一體化提供持久的動力。

新功能主義為人們理解歐洲區域合作過程進行了系統分析，同時其“外溢”和“超國家性”等核心思想也在歐洲一體化過程中得到體現。歐洲的一體化起源于具有戰略意義的經濟部門——煤炭和鋼鐵領域，因為各國政府在這一領域更容易達成一致，這樣超國家的“歐洲煤鋼共同體高級管理局”就成立了。管理局很快就意識到這些被整合的領域與其他經濟部門之間也存在著密切的聯系，因此得出結論，必須把一體化擴展到相關行業。這樣就使歐洲一體化向運輸、農業、漁業以及其他相關行業擴展，這種連續性的“功能性外溢”使得一體化得到發展。經濟一體化又推動了“政治性外溢”，1986年《單一歐洲法令》正式提出政治合作，政治合作經《馬斯特里赫特條約》進一步提升，于1993年開始向共同外交和安全政策機制合作發展?！?〕

三、新功能主義對東亞區域合作的啟示

在全球化迅速發展的今天，區域經濟合作迅速發展，歐洲共同體經過長期發展形成歐盟已經成為全球經濟合作水平最高的地區。東亞作為全球經濟發展最具活力的地區，但東亞區域合作卻步履維艱，發展緩慢。通過分析指引歐洲一體化發展的新功能主義理論，也將對東亞的區域合作有所啟示。

（一）東亞區域合作的進程

東亞地區各國地理位置相連，歷史上長期保持著經濟貿易和人員往來，但現在意義上的東亞區域合作的時間并不長。一般認為，東亞區域合作真正起步于1997年東亞經濟危機。1997年12月15日，東盟和中日韓三國領導人在吉隆坡舉行第一次領導人非正式會議，緊接著又于1998年12月16日在河內召開第二次會議。1999年11月28日，在馬尼拉召開的第三次會議是重要轉折點，會議首次發表了《東亞合作聯合宣言》，把一年一度的“東盟+3”領導人會議制度固定下來，并確定東亞合作目標，建立多種合作機制。2001年“東亞展望小組”提交的報告明確提出東亞合作的最終目標是建立“東亞共同體”，該報告還從三個方面描繪了東亞合作的前景：一是在經濟合作層面建立東亞自貿區；二是在政治層面，建立制度化的東亞峰會機制；三是文化和民間交流方面，加強各國公民之間的交流以增進區域認同?！?〕

但此后的東亞區域合作并沒有按照報告建議的方向發展。在經濟方面，自2001年中國宣布與東盟建立中國—東盟自由貿易區后，韓國和日本不甘落后，先后與東盟開展自貿談判。目前，東盟與中日韓三個自貿區已經建立，但向東亞自貿區的推動卻困難重重。原因在于分別簽署三個自貿協定在開放標準、降稅的范圍以及時間步調都不一致，這就很難將三個協議進行整合。其次東盟及中日韓都在實施自己的自貿戰略，紛紛與域外國家簽訂了自貿協定。如何進一步推動東亞貿易合作，由于各國利益出發點不同，所以主張合作的方式也不同。在政治方面，因為東盟和日本都不愿在“東盟+3”基礎上形成東亞峰會，所以政治合作機制并沒有按照“東盟+3”的形式發展。從東盟的角度看，東亞合作起源于“10+X”模式，在這種模式下開展與其他國家的合作時，東盟可以處于主導地位，但由于擔心受制于大國，所以東盟主張引入域外大國以平衡各方力量。在日本看來，在“10+3”基礎上形成東亞峰會的機制將不利于日本，因為隨著中國國力的增強，日本可能會在這種體制中被逐步邊緣化。所以，經過各方反復協商，印度、澳大利亞和新西蘭加入，東盟峰會演變為“10+6”模式，但“10+3”還同時存在。后來隨著美國和俄羅斯的加入，形成了目前“10+8”的會議機制。東亞區域政治合作機制逐步形成跨區域的開放、透明、非排他性的松散機制。

（二）東亞區域合作的制約

東亞區域合作在曲折中緩慢發展，雖然取得一定進展，但由于區域內部矛盾和外部干涉的影響，東亞區域合作發展受到諸多制約。

一是東亞經濟、制度、文化的多樣性和差異性阻礙了區域合作進程。美國著名的東亞問題專家斯卡拉皮諾曾說：“東亞地區像一塊絢麗多彩又令人迷惑的馬賽克，世界上很少有別的地區能比這一地區更鮮明地說明在千差萬別之中求得一致所會遇到的各種問題?！薄?〕東亞各國經濟發展階段不同，政治制度不盡相同，文化復雜多元，這一切阻礙著東亞一體化進程。

二是東亞區域合作主導力量不足，領導權爭奪激烈。透過歐洲一體化進程，我們不難發現一體化的發展離不開地區大國強有力地推動。目前，東亞區域合作進程主要是以東盟為主導，圍繞“10+X”機制來展開的，東盟在區域合作過程中發揮著主導作用。在大國競爭激烈的東亞，東盟的主導作用雖然可以在一定程度上避開大國為爭奪主導權而產生的各種矛盾，但是東盟整體力量的薄弱也造成東亞區域合作的動力不足，制約了合作的進一步發展。

三是周邊國家領土爭端引發“安全困境”，導致各國信任缺失。東亞地區存在錯綜復雜的領土爭端，單從東亞領土爭端引發的各種安全困境來看，東亞一體化的難度遠大于歐洲，甚至超過非洲和拉美。東亞存在冷戰遺留的最沉重的遺產，朝鮮半島尖銳的南北對立以及大陸與臺灣的僵持狀態，中日之間存在的關于東海劃界以及釣魚島的歸屬問題，日本與韓國關于獨島（日本稱竹島）的領土爭端，中國與越南、菲律賓等國在的南海地區的爭端。復雜的領土爭端涉及東亞多數國家，長期困擾著地區合作的進展。

（三）新功能主義對東亞區域合作的啟示

首先，東亞區域合作應在“功能性領域”開展務實合作。東亞區域合作起源于金融領域，這一領域也是目前最有可能進行合作的領域。全球化的突出表現就是資本的跨國流動，資本的流動也加強了各國的金融合作。金融業比較脆弱，受經濟波動影響大，一旦發生危機容易整個地區乃至全球的金融危機。1997年東亞金融危機，導致整個地區經濟危機，而單靠一國之力很難應對，這就為地區金融合作提供了契機。2000年，東盟與中日韓簽訂了“清邁協定”，確定了500億美元的貨幣互換協議，開始了貨幣金融合作。隨后互換的規模不斷擴大并于2006年，提出建立地區外匯儲備基金，經過幾年的協商最終達成一致。金融領域的合作也會逐漸“外溢”到其他經濟部門，從而進一步推動區域經濟合作。目前，東盟內部的一體化以及中日韓三國的自貿區都取得一定進展，這將推動東亞自貿區的實現。

其次，通過經濟合作推動“政治性外溢”。在區域經濟合作的推動下，東亞各國已形成“10+X”的政治合作框架。雖然這一模式存在包括“10+3”、東亞峰會、中日韓首腦會議等多個層次的合作機制，但目前這些合作機制但對參與國來說還是有利的，各國還是積極參與這一機制中。這種合作機制的建立就為開展地區合作提供了對話的平臺和制度保障。比如在“10+3”推動下，各國在能源、氣候、環境以及旅游、文化交流等各功能性領域開展了深入合作，在包括反恐在內的安全合作與軍事演習等方面的合作不斷擴大。

最后，加強政治互信和認同。缺乏政治互信已經成為阻礙區域合作的主要障礙，能否取得政治互信和認同成為能否推進區域進一步發展的關鍵。東亞各國由于歷史問題、領土爭端以及經濟競爭，造成相互之間長期缺乏互信。所以，造成盡管區域合作可以為各國提供參與上的利益，但是，各國自己的利益和戰略設計還是占主導地位，在很長時間內難以形成強有力的區域合力?！?0〕政治互信在短期內很難形成，這需要各國在經濟和政治合作的多次博弈中建立，同時各國在經濟和政治合作中也會找到利益的契合點，為推動政治互信提供動力。政治互信的建立也將消除區域合作的障礙，為區域合作提供長久的動力。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：孫玉婷〕