從貪腐案看國家所有權制度

郝靚　柳楊

[摘 要]近年來我國大力倡導黨風廉政建設，加大貪腐打擊力度，一大批貪官紛紛落馬，這一方面令百姓欣喜，另一方面也促使學者反思貪腐問題頻發的原因。本文旨在以貪腐問題為切入點，對國家所有權制度進行探討。筆者將主要從主體和監督兩方面制度完善上入手，以期能對這一問題的解決有所裨益。

[關鍵詞]國家所有權； 權利主體； 權力監督

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）2 — 0062 — 02

一、問題引出

自十八大以來，中央反腐力度進一步提升，包括徐才厚在內的多名省部級高官紛紛落馬。部分媒體在報道的過程中將矛頭指向了國有資產所有權的控制秩序，認為問題的根源在于政府官員利用手中行政權力，鉆法律的漏洞或者無視法律的規定進行錢權交易、權色交易。

貪腐問題的大量存在與我國國家所有權制度的設立模式存在不可分割的聯系。國家所有權是我國所有權體系中的一環，在諸如財產的取得方式；行使方式；保護機制以及監督模式等方面都與集體所有權或者個人所有權有著顯著的區別，理應適用特別規定。但我國對國家所有權的規定并不完善，原則性、總括性的規定既不能從實務層面規范所有權的運行模式，也經不起學者們理論上的推敲。正是這種立法上的“空白”狀態，給了部分政治立場不堅定的官員以可乘之機，最終導致貪腐問題屢禁不止。為此，我們一方面要加大貪腐打擊力度，另一方面要從立法出發，逐步完善相關法律法規。在這里，本文僅僅從國家所有權的主體和監督兩個角度進行探討。

二、國家所有權

（一）國家所有權的主體

《物權法》第45條規定：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有，國家財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依據其規定。”根據這一法條，我們可以分解出如下三層含義：（1）國有財產的所有權人是國家。全民可以作為一個整體概念擁有國有財產所有權；（2）但無論國家亦或是全民都是抽象性的概念，其本身不能直接行使，故而，所有權常常交由國務院代為行使；（3）《物權法》在明確國務院對國有財產實際享有處分權的同時，也認識到這一范圍過于狹窄，不能完全發揮國有財產的效能。故而在條文的最后，事實上承認了國有財產實際支配人的范圍要遠遠大于中央政府這一范圍，也為地方政府支配國有財產提供了法律依據。

這一條文是目前我國法律法規在國家所有權主體方面最為權威、最為全面的規定。但是，這一規定并沒有解決以下兩個問題，也正是由于這兩個問題沒有得到合理的解釋，導致政府官員在履行其行政職權時，常常會出現以權謀私的行為，給我國的國民經濟造成巨大損失。

1.國有財產的處分權和收益權是分離的。

全民所有不僅意味著人民是國有財產的最終受益者，同時也表明任何一個公民對任何一項國有財產都不享有完整的所有權。原捷克民法學家凱普納就認為：“全民所有是直接的社會所有，所有者雖為全體人民，但在法律上并不是一個所有者。”①但這一權利也并非是一句空話，以公共設施為例，人民可以在不違背其設立目的的基礎上，享受其所帶來的便利，如在公園鍛煉等。

國有財產的處分權掌握在以國務院為代表的政府手中，就某一部分國有財產而言，這種處分權又可以具體到某個人或者某幾個人手上。正是這種收益權和處分權的分離，導致國家工作人員在行使權力的過程中，不僅享有其作為人民中一員所享有的便利，更是通過“權錢交易”為自己謀取額外的不正當利益。

2.國家作為管理者的行政權力與作為所有者的財產權利是統一的。

當國家機關以謀利為目的從事工商業活動時，其本身相當于一個民事主體，從事的活動具有私法屬性。但當國家機關為了公共利益而對國有財產進行管理和處分時，這一權力具有公權屬性。也就是說我國現階段依然采取的是行政權與財產權混合的財產管理辦法。如果不采取有效的措施避免國家雙重法律人格之間發生混同或者置換，貪腐問題將無法得到徹底的解決。

故而，為了更好的發揮國家所有權的效能，完善我國國家所有權主體制度，筆者認為可以從如下三個層次進行。

1.國家雙重法律人格的區分。由于在理論上未對國家作為政治權力主體的公法人格與作為財產權利主體的私法人格加以厘清，故而在實踐中常常出現政資不分，政企不分的現象，也為一些人運用公權力侵害國有財產提供了便利。因此，要對國家所有權制度進行改革與完善，就必須從區分國家公法人格與私法人格方面入手，避免私法人格與公法人格混同甚至被其吸收。唯有實現兩者的分離，才能使國有財產真正投入到市場經濟的運行中，實現各種所有權類型均等保護的目標。

2.國家所有權的行使方式上去等級化。我國國有企業并未實現完全的獨立，在經營過程中時常會受到政府行政命令的干預。這與市場經濟規律不相吻合，也與民法等價有償的規律相悖。如果仍允許行政力量肆意干預市場經濟的運行，也許短期內有利于國有財產的增加，使國有企業擁有超然的地位，但就長遠而言，不利于國有企真正的融入市場，運用市場規律進行經濟生產，也不利于國有財產的保值增值。

3.國家所有權行使的專門化。為了更好的分離國家公法人格與私法人格，國家可以設立專門機構統一行使國有財產的所有權。這一機構的設立，可以參考借鑒意大利早年的國家參與部，現在的國庫部的運行辦法，由法律對該機構的名稱、組織形式、職能范圍、義務以及權利行使方式等加以明文規定。由專門機構統一行使國家所有權，能夠有效的避免現行制度中多方行政機構互相哄搶或者推諉現象的發生，保證國有資產能夠得到統一的調度，最大限度的發揮效能。專門機構的設立，既可以有效的實現行政權與財產權利的分離，切斷‘權-錢之間的自由轉換，從源頭上減少貪腐問題發生的可能性；同時也能集中國家財力發展重點項目，創建科學合理的產業結構布局，提高國有財產運營的經濟效益。

（二）國家所有權的監督

腐敗案件大量發生，既有所有權行使方面的問題，更多的還在于監督機制的不健全。以2004年官方公布的數據為例，這一年中央共清查出各類資產損失3521.2億元。實際上，這僅僅只是清產核資過程中已經確認的損失，專家估計尚待確認的國有資產損失將達數萬億元。然而根據往年的經驗，專家預計這些損失中只有25%左右可以被追回。

包括《憲法》、《物權法》在內的法律法規并沒有賦予任何一個機關或個人以國家所有權主體的身份提起排除侵犯訴訟的權力。一些有識之士試圖通過提起公益訴訟的方式來保護國有資產不被隨意浪費。但可惜的是，目前這一嘗試不僅在理論上尚未圓滿，在實踐中也無一成功的實例。至此，我們必須承認這樣一個事實，即如果將國有資產等同于一般性財產，以同樣的方式提起財產損害訴訟的話，其實是不可訴的。

這種監督上的空白導致國有資產使用情況，僅能通過檢察院起訴公職人員或者中央政府大力查處貪腐案件時予以順帶監督。這種監督機制必然是非常態的，也是不完善的，僅能在一定程度上起到事后追責的作用，不能起到預防的作用。針對這種情況，適宜完善相關立法，改革我國現有監督機制，增加監督渠道。

1.完善各級人民代表大會及其常委會對國家機關行使國家所有權情況的監督。就監督的性質而言，這部分監督屬于法律監督，監督的內容主要在于考察各級人民政府在處分國有財產時有無違反法律的情況。

筆者認為要想使人民代表大會的監督真正發揮作用，應從立法入手，以法律法規的形式對了解權、處置權、制裁權加以解釋，對如何將其落實到國有資產監督上作出進一步的規定，確保這一部分的法規不再僅僅流于形式。

2.賦予檢察院對政府及其工作人員侵害國家所有權的行為提起公訴的權力。其原因在于：

（1）檢察機關本就負有監察職能，而往往浪費、亂用國有資產的行為都與國家公職人員濫用職權，收受賄賂相關。但若僅僅通過對貪腐官員進行調查的方法監督國有資產的使用情況，程序繁瑣、時間冗長，而且帶有很大的不確定性，很容易造成國有資產的永久性流失。因而，可以在檢察院內部下設專門的辦公室用于接受群眾的舉報，在對檢舉情況予以核實之后，進行偵查，對于其中查證屬實，確實存在國有資產貪腐、浪費現象的，及時通過提起公訴追求相關責任人的法律責任。

（2）檢察院具有查證相關事實的能力。人民群眾可能會得知政府存在亂用國有財產的情況，但卻沒有足夠的能力予以舉證。由檢察院統一進行偵查，既可以保障案件調查的質量，也能夠保障政府機關的工作不會受到民眾隨意調查的打擾，保證正常的工作秩序。

3.設立專門的機構統一對國家所有權的行使情況進行監督的優勢在于：

（1）專職專人能夠保障監督的有效性。無論是人大代表還是檢察院工作人員，都不一定具備專業的審查知識。在履行監督職能過程中，即使態度認真也難免無法準確的發現問題所在。若是成立專門機關專職負責監察工作，可以保障監察的質量，使監督能夠真正的發揮效能。

（2）設專門機構負責監督能夠保證監督的及時性和持續性，使監察成為常態，避免在發生重大問題后再啟動補救式的追查。損失已然造成后，即便國家投入大精力，也有大量國家財產難以追回，造成不可挽救的損失。

（3）對現有國家機制變動最小。在完善監督機制的過程中，不可避免的是對我國現有體制的修改和完善，但體制的變動必然會帶來一系列的問題。因此，選擇一種影響最小的改革方案有助于保障改革進程能夠順利的得以推進。

三、小結

國家的反腐工作正在如火如荼的加以推進，隨著一大批官員的落馬，改革的呼聲也日漸高漲。但與其把希望寄托在官員自律上，把資源保護放在日后追查上，不如將重點放在體制改革上來。通過完善我國的國家所有權機制，減少法律漏洞，加大違法制裁力度，降低國家工作人員將公權轉化為私利的可能性，更有效的約束政府及其工作人員的行政行為。

在國家所有權問題上現有理論存在的空白，正是學者們研究的方向，筆者也將在這一方面進行繼續研究，以期有所裨益。

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〔責任編輯：陳玉榮〕