從貪腐案看國(guó)家所有權(quán)制度

郝靚　柳楊

[摘 要]近年來(lái)我國(guó)大力倡導(dǎo)黨風(fēng)廉政建設(shè)，加大貪腐打擊力度，一大批貪官紛紛落馬，這一方面令百姓欣喜，另一方面也促使學(xué)者反思貪腐問(wèn)題頻發(fā)的原因。本文旨在以貪腐問(wèn)題為切入點(diǎn)，對(duì)國(guó)家所有權(quán)制度進(jìn)行探討。筆者將主要從主體和監(jiān)督兩方面制度完善上入手，以期能對(duì)這一問(wèn)題的解決有所裨益。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家所有權(quán)； 權(quán)利主體； 權(quán)力監(jiān)督

[中圖分類號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）2 — 0062 — 02

一、問(wèn)題引出

自十八大以來(lái)，中央反腐力度進(jìn)一步提升，包括徐才厚在內(nèi)的多名省部級(jí)高官紛紛落馬。部分媒體在報(bào)道的過(guò)程中將矛頭指向了國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的控制秩序，認(rèn)為問(wèn)題的根源在于政府官員利用手中行政權(quán)力，鉆法律的漏洞或者無(wú)視法律的規(guī)定進(jìn)行錢權(quán)交易、權(quán)色交易。

貪腐問(wèn)題的大量存在與我國(guó)國(guó)家所有權(quán)制度的設(shè)立模式存在不可分割的聯(lián)系。國(guó)家所有權(quán)是我國(guó)所有權(quán)體系中的一環(huán)，在諸如財(cái)產(chǎn)的取得方式；行使方式；保護(hù)機(jī)制以及監(jiān)督模式等方面都與集體所有權(quán)或者個(gè)人所有權(quán)有著顯著的區(qū)別，理應(yīng)適用特別規(guī)定。但我國(guó)對(duì)國(guó)家所有權(quán)的規(guī)定并不完善，原則性、總括性的規(guī)定既不能從實(shí)務(wù)層面規(guī)范所有權(quán)的運(yùn)行模式，也經(jīng)不起學(xué)者們理論上的推敲。正是這種立法上的“空白”狀態(tài)，給了部分政治立場(chǎng)不堅(jiān)定的官員以可乘之機(jī)，最終導(dǎo)致貪腐問(wèn)題屢禁不止。為此，我們一方面要加大貪腐打擊力度，另一方面要從立法出發(fā)，逐步完善相關(guān)法律法規(guī)。在這里，本文僅僅從國(guó)家所有權(quán)的主體和監(jiān)督兩個(gè)角度進(jìn)行探討。

二、國(guó)家所有權(quán)

（一）國(guó)家所有權(quán)的主體

《物權(quán)法》第45條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有，國(guó)家財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依據(jù)其規(guī)定?！备鶕?jù)這一法條，我們可以分解出如下三層含義：（1）國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人是國(guó)家。全民可以作為一個(gè)整體概念擁有國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；（2）但無(wú)論國(guó)家亦或是全民都是抽象性的概念，其本身不能直接行使，故而，所有權(quán)常常交由國(guó)務(wù)院代為行使；（3）《物權(quán)法》在明確國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)實(shí)際享有處分權(quán)的同時(shí)，也認(rèn)識(shí)到這一范圍過(guò)于狹窄，不能完全發(fā)揮國(guó)有財(cái)產(chǎn)的效能。故而在條文的最后，事實(shí)上承認(rèn)了國(guó)有財(cái)產(chǎn)實(shí)際支配人的范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央政府這一范圍，也為地方政府支配國(guó)有財(cái)產(chǎn)提供了法律依據(jù)。

這一條文是目前我國(guó)法律法規(guī)在國(guó)家所有權(quán)主體方面最為權(quán)威、最為全面的規(guī)定。但是，這一規(guī)定并沒(méi)有解決以下兩個(gè)問(wèn)題，也正是由于這兩個(gè)問(wèn)題沒(méi)有得到合理的解釋，導(dǎo)致政府官員在履行其行政職權(quán)時(shí)，常常會(huì)出現(xiàn)以權(quán)謀私的行為，給我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成巨大損失。

1.國(guó)有財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)和收益權(quán)是分離的。

全民所有不僅意味著人民是國(guó)有財(cái)產(chǎn)的最終受益者，同時(shí)也表明任何一個(gè)公民對(duì)任何一項(xiàng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)都不享有完整的所有權(quán)。原捷克民法學(xué)家凱普納就認(rèn)為：“全民所有是直接的社會(huì)所有，所有者雖為全體人民，但在法律上并不是一個(gè)所有者?！雹俚@一權(quán)利也并非是一句空話，以公共設(shè)施為例，人民可以在不違背其設(shè)立目的的基礎(chǔ)上，享受其所帶來(lái)的便利，如在公園鍛煉等。

國(guó)有財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)掌握在以國(guó)務(wù)院為代表的政府手中，就某一部分國(guó)有財(cái)產(chǎn)而言，這種處分權(quán)又可以具體到某個(gè)人或者某幾個(gè)人手上。正是這種收益權(quán)和處分權(quán)的分離，導(dǎo)致國(guó)家工作人員在行使權(quán)力的過(guò)程中，不僅享有其作為人民中一員所享有的便利，更是通過(guò)“權(quán)錢交易”為自己謀取額外的不正當(dāng)利益。

2.國(guó)家作為管理者的行政權(quán)力與作為所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是統(tǒng)一的。

當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)以謀利為目的從事工商業(yè)活動(dòng)時(shí)，其本身相當(dāng)于一個(gè)民事主體，從事的活動(dòng)具有私法屬性。但當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)為了公共利益而對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理和處分時(shí)，這一權(quán)力具有公權(quán)屬性。也就是說(shuō)我國(guó)現(xiàn)階段依然采取的是行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)混合的財(cái)產(chǎn)管理辦法。如果不采取有效的措施避免國(guó)家雙重法律人格之間發(fā)生混同或者置換，貪腐問(wèn)題將無(wú)法得到徹底的解決。

故而，為了更好的發(fā)揮國(guó)家所有權(quán)的效能，完善我國(guó)國(guó)家所有權(quán)主體制度，筆者認(rèn)為可以從如下三個(gè)層次進(jìn)行。

1.國(guó)家雙重法律人格的區(qū)分。由于在理論上未對(duì)國(guó)家作為政治權(quán)力主體的公法人格與作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體的私法人格加以厘清，故而在實(shí)踐中常常出現(xiàn)政資不分，政企不分的現(xiàn)象，也為一些人運(yùn)用公權(quán)力侵害國(guó)有財(cái)產(chǎn)提供了便利。因此，要對(duì)國(guó)家所有權(quán)制度進(jìn)行改革與完善，就必須從區(qū)分國(guó)家公法人格與私法人格方面入手，避免私法人格與公法人格混同甚至被其吸收。唯有實(shí)現(xiàn)兩者的分離，才能使國(guó)有財(cái)產(chǎn)真正投入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中，實(shí)現(xiàn)各種所有權(quán)類型均等保護(hù)的目標(biāo)。

2.國(guó)家所有權(quán)的行使方式上去等級(jí)化。我國(guó)國(guó)有企業(yè)并未實(shí)現(xiàn)完全的獨(dú)立，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中時(shí)常會(huì)受到政府行政命令的干預(yù)。這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律不相吻合，也與民法等價(jià)有償?shù)囊?guī)律相悖。如果仍允許行政力量肆意干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，也許短期內(nèi)有利于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的增加，使國(guó)有企業(yè)擁有超然的地位，但就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，不利于國(guó)有企真正的融入市場(chǎng)，運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，也不利于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的保值增值。

3.國(guó)家所有權(quán)行使的專門化。為了更好的分離國(guó)家公法人格與私法人格，國(guó)家可以設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。這一機(jī)構(gòu)的設(shè)立，可以參考借鑒意大利早年的國(guó)家參與部，現(xiàn)在的國(guó)庫(kù)部的運(yùn)行辦法，由法律對(duì)該機(jī)構(gòu)的名稱、組織形式、職能范圍、義務(wù)以及權(quán)利行使方式等加以明文規(guī)定。由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使國(guó)家所有權(quán)，能夠有效的避免現(xiàn)行制度中多方行政機(jī)構(gòu)互相哄搶或者推諉現(xiàn)象的發(fā)生，保證國(guó)有資產(chǎn)能夠得到統(tǒng)一的調(diào)度，最大限度的發(fā)揮效能。專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立，既可以有效的實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)利的分離，切斷‘權(quán)-錢之間的自由轉(zhuǎn)換，從源頭上減少貪腐問(wèn)題發(fā)生的可能性；同時(shí)也能集中國(guó)家財(cái)力發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目，創(chuàng)建科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，提高國(guó)有財(cái)產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）國(guó)家所有權(quán)的監(jiān)督

腐敗案件大量發(fā)生，既有所有權(quán)行使方面的問(wèn)題，更多的還在于監(jiān)督機(jī)制的不健全。以2004年官方公布的數(shù)據(jù)為例，這一年中央共清查出各類資產(chǎn)損失3521.2億元。實(shí)際上，這僅僅只是清產(chǎn)核資過(guò)程中已經(jīng)確認(rèn)的損失，專家估計(jì)尚待確認(rèn)的國(guó)有資產(chǎn)損失將達(dá)數(shù)萬(wàn)億元。然而根據(jù)往年的經(jīng)驗(yàn)，專家預(yù)計(jì)這些損失中只有25%左右可以被追回。

包括《憲法》、《物權(quán)法》在內(nèi)的法律法規(guī)并沒(méi)有賦予任何一個(gè)機(jī)關(guān)或個(gè)人以國(guó)家所有權(quán)主體的身份提起排除侵犯訴訟的權(quán)力。一些有識(shí)之士試圖通過(guò)提起公益訴訟的方式來(lái)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)不被隨意浪費(fèi)。但可惜的是，目前這一嘗試不僅在理論上尚未圓滿，在實(shí)踐中也無(wú)一成功的實(shí)例。至此，我們必須承認(rèn)這樣一個(gè)事實(shí)，即如果將國(guó)有資產(chǎn)等同于一般性財(cái)產(chǎn)，以同樣的方式提起財(cái)產(chǎn)損害訴訟的話，其實(shí)是不可訴的。

這種監(jiān)督上的空白導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)使用情況，僅能通過(guò)檢察院起訴公職人員或者中央政府大力查處貪腐案件時(shí)予以順帶監(jiān)督。這種監(jiān)督機(jī)制必然是非常態(tài)的，也是不完善的，僅能在一定程度上起到事后追責(zé)的作用，不能起到預(yù)防的作用。針對(duì)這種情況，適宜完善相關(guān)立法，改革我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制，增加監(jiān)督渠道。

1.完善各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行使國(guó)家所有權(quán)情況的監(jiān)督。就監(jiān)督的性質(zhì)而言，這部分監(jiān)督屬于法律監(jiān)督，監(jiān)督的內(nèi)容主要在于考察各級(jí)人民政府在處分國(guó)有財(cái)產(chǎn)時(shí)有無(wú)違反法律的情況。

筆者認(rèn)為要想使人民代表大會(huì)的監(jiān)督真正發(fā)揮作用，應(yīng)從立法入手，以法律法規(guī)的形式對(duì)了解權(quán)、處置權(quán)、制裁權(quán)加以解釋，對(duì)如何將其落實(shí)到國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督上作出進(jìn)一步的規(guī)定，確保這一部分的法規(guī)不再僅僅流于形式。

2.賦予檢察院對(duì)政府及其工作人員侵害國(guó)家所有權(quán)的行為提起公訴的權(quán)力。其原因在于：

（1）檢察機(jī)關(guān)本就負(fù)有監(jiān)察職能，而往往浪費(fèi)、亂用國(guó)有資產(chǎn)的行為都與國(guó)家公職人員濫用職權(quán)，收受賄賂相關(guān)。但若僅僅通過(guò)對(duì)貪腐官員進(jìn)行調(diào)查的方法監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的使用情況，程序繁瑣、時(shí)間冗長(zhǎng)，而且?guī)в泻艽蟮牟淮_定性，很容易造成國(guó)有資產(chǎn)的永久性流失。因而，可以在檢察院內(nèi)部下設(shè)專門的辦公室用于接受群眾的舉報(bào)，在對(duì)檢舉情況予以核實(shí)之后，進(jìn)行偵查，對(duì)于其中查證屬實(shí)，確實(shí)存在國(guó)有資產(chǎn)貪腐、浪費(fèi)現(xiàn)象的，及時(shí)通過(guò)提起公訴追求相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。

（2）檢察院具有查證相關(guān)事實(shí)的能力。人民群眾可能會(huì)得知政府存在亂用國(guó)有財(cái)產(chǎn)的情況，但卻沒(méi)有足夠的能力予以舉證。由檢察院統(tǒng)一進(jìn)行偵查，既可以保障案件調(diào)查的質(zhì)量，也能夠保障政府機(jī)關(guān)的工作不會(huì)受到民眾隨意調(diào)查的打擾，保證正常的工作秩序。

3.設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)國(guó)家所有權(quán)的行使情況進(jìn)行監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)在于：

（1）專職專人能夠保障監(jiān)督的有效性。無(wú)論是人大代表還是檢察院工作人員，都不一定具備專業(yè)的審查知識(shí)。在履行監(jiān)督職能過(guò)程中，即使態(tài)度認(rèn)真也難免無(wú)法準(zhǔn)確的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題所在。若是成立專門機(jī)關(guān)專職負(fù)責(zé)監(jiān)察工作，可以保障監(jiān)察的質(zhì)量，使監(jiān)督能夠真正的發(fā)揮效能。

（2）設(shè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督能夠保證監(jiān)督的及時(shí)性和持續(xù)性，使監(jiān)察成為常態(tài)，避免在發(fā)生重大問(wèn)題后再啟動(dòng)補(bǔ)救式的追查。損失已然造成后，即便國(guó)家投入大精力，也有大量國(guó)家財(cái)產(chǎn)難以追回，造成不可挽救的損失。

（3）對(duì)現(xiàn)有國(guó)家機(jī)制變動(dòng)最小。在完善監(jiān)督機(jī)制的過(guò)程中，不可避免的是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有體制的修改和完善，但體制的變動(dòng)必然會(huì)帶來(lái)一系列的問(wèn)題。因此，選擇一種影響最小的改革方案有助于保障改革進(jìn)程能夠順利的得以推進(jìn)。

三、小結(jié)

國(guó)家的反腐工作正在如火如荼的加以推進(jìn)，隨著一大批官員的落馬，改革的呼聲也日漸高漲。但與其把希望寄托在官員自律上，把資源保護(hù)放在日后追查上，不如將重點(diǎn)放在體制改革上來(lái)。通過(guò)完善我國(guó)的國(guó)家所有權(quán)機(jī)制，減少法律漏洞，加大違法制裁力度，降低國(guó)家工作人員將公權(quán)轉(zhuǎn)化為私利的可能性，更有效的約束政府及其工作人員的行政行為。

在國(guó)家所有權(quán)問(wèn)題上現(xiàn)有理論存在的空白，正是學(xué)者們研究的方向，筆者也將在這一方面進(jìn)行繼續(xù)研究，以期有所裨益。

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕