法制化與責任：農民最低生活保障權“脫困”的現實選擇

方針

[摘 要]農民享有最低生活保障權利是對其生存尊嚴的維護，也是對憲法所賦予其的基本公民權的保護，有著道德和法律層面的正當性。但從我國目前農村最低生活保障制度的實踐困境看，“有差別”和“不規范”的運行模式影響了制度的穩定性和持續性，制約了農民最低生活保障權的實現。提升立法層次，加強制度的法制化建設；確立最低生活保障權理念，強化各級政府在制度建設中的責任，保障農民平等、真實的享有最低生活保障權。

[關鍵詞]農村最低生活保障權；立法保障；法制化；政府責任

[中圖分類號]D922.504 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）2 — 0104 — 03

一、引言

作為經濟改革和社會轉型的“風險減震器”，我國社會保障制度幾經變遷，最終構建了面向城鎮企業職工為主，以社會救助、社會保險和社會福利三個層次為支撐，以最低生活保障、養老保險和醫療保險等為重點的社會保障體系，在保障人民基本生活、促進社會公平以及維護社會穩定方面發揮了不可替代的作用。“二元”經濟社會發展偏好之下，農村社會保障制度建設始終被置于社會保障事業的邊緣狀態。直到2007年，國務院下發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，才標志著中國農民在不能維持最低生活水平時，享有請求國家提供物質幫助以滿足其生存需要的權利。由于中央統一的立法并未出臺，用政策來驅動制度建設，彈性供給也使得制度再次走向了帶有地方特色的碎片化常態，制度化水平參差不齊，影響了制度的實施效果。現階段中國收入分配差距不斷拉大，大量無固定收入農民面臨著嚴峻的生存困境，在農村社會保障制度建設滯后的情形下，農民的最低生活保障權這一命題便顯得尤為迫切和需要。本文首先引入了農民最低生活保障權的正當性解釋，多角度分析農村最低生活保障制度的實踐困境，提出了以責任為突破口，以法制化為手段，切實保障農民的最低生活保障權。

二、農民享有最低生活保障權的正當性

（一）最低生活保障權的道德基礎

導源于人的生命本身，人之尊嚴在現代社會倫理觀上被賦予了至高無上的地位。承認尊嚴的價值，首先要保證每個人能夠“體面”生存，即主體不以被其他人貶低或受屈辱的方式換取生存資料，而其所擁有的物質生活資料能夠保證以社會最低認可的方式存活。〔1〕最低生活保障權作為生存權利的有效實現形式，其道德基礎在于保證人應當有尊嚴的生存。

（二）最低生活保障權的法律基礎

人權是權利的高級形態，包括生存和發展兩個根本內容。社會保障權以人權為法律基礎，在減輕貧困、化解社會風險和提高人類福祉等方面為公民提供了有益的權利支撐，并由此被多國憲法確認為一項基本權利。〔2〕我國《憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、喪失勞動力或疾病的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”可見，社會保障權作為憲法規定的一項基本公民權，既保障了公民的依法請求的權利，又規定了國家在保障權利供給上應承擔的義務。最低生活保障制度作為社會救助的核心，從屬于社會保障制度體系。作為具體權利的最低生活保障權也具備了其母權社會保障權的一般法律屬性。

（三）農民享有最低生活保障權的正當性

正如我國《憲法》第33條之規定，只要具有中國國籍就是中國公民，享有法律規定的基本權利并承擔相應的義務，權利的享有和義務的履行平等的適用于每一個公民。農民作為從事農業生產和經營的中國公民，依法平等享有憲法和法律規定的各項基本權利。然而從現實來看，在“二元”經濟社會發展形態下，我國農民權利享有的缺位儼然已經成為了一種常態，表面上看是政府對于農民這個中國社會最大弱勢群體的保護和關注不足，實質上卻是農民作為權利享有的主體地位沒有得到應有的尊重和保障，是對農民公民屬性的剝離。〔2〕最低生活保障權本是憲法賦予每一個公民平等享有的生存保障權，實際運行中卻出現了城鎮居民和農村居民兩種制度安排，且城鎮居民在最低生活保障給付條件和標準上遠遠優于農村居民。就現行農村經濟發展水平來說，農民生存權益的受損無疑放大了農村貧困風險，影響了農村經濟社會發展的穩定。農民作為中國社會主義建設和改革的利益受損者，為國家的發展和穩定做出了巨大貢獻。保障農民平等享有最低生活保障權，既是社會公平正義的應有之義，也是憲法權利之所在。

三、農村最低生活保障制度的實踐困境

農村最低生活保障制度的運行績效直接決定了農民的最低生活保障權的實現程度。因此對于現階段制度實踐困境的分析有助于為農民的最低生活保障權“脫困”尋找優化路徑。

（一）有差別的制度實踐

從制度化進程視角分析。作為國有企業改革配套，我國社會保障制度不可避免的帶有城鎮特色，甚至是地方特色，最低生活保障制度亦如是。20世紀90年代初，伴隨著經濟轉型和國企改制帶來的隱性失業顯性化、職工收入下降、物價上漲等因素，城市出現了新型貧困群體。由于傳統救助的局限，新的城鎮貧困群體陷入了生活困境。各地方政府出于社會穩定的需要，紛紛自行探索建立城鎮最低生活保障制度。直到1999年9月，《城市居民最低生活保障條例》的頒布，標志著中國城市最低生活保障制度正式在全國范圍內確立。而反觀農村，經濟發展城市重心偏好的樊籠之下，農村低保建設缺乏經驗、資金支持不足、政策配套跟不上，最終呈現低效的碎片化形態。1999年《城鎮居民最低生活保障條例》頒布后，由于政策的城鎮偏向，許多地區的農村低保甚至出現停頓和倒退現象。2007年7月國務院下發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，標著農村最低生活保障制度在全國范圍內確立，農民的生存權益才不斷得到切實的保障。由城鄉最低生活保障制度的變遷可以看出，其動因、政策導向、法制化進程是有差別的，而制度變遷的路徑也必將慣于依賴這些差別而走向鎖定。

從覆蓋對象視角分析。《城市居民最低生活保障條例》規定：“城市居民最低生活保障制度的保障對象是家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的持有非農業戶口的城市居民。”《條例》頒布后，覆蓋對象大幅增長，直到2003年開始進入穩定期，城鎮最低生活保障制度已基本實現了制度覆蓋目標，更好的保障了城市居民的生存權益。《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》因承襲了城鎮的表述，規定“農村最低生活保障對象是家庭人均年收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，包括因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民”。〔3〕《通知》頒布之前，尤其是以2003年為節點，前期由于各級政府集中全力推動城鎮最低生活保障制度建設，農村低保建設處于邊緣狀態，2003年農村低保參保數甚至比2002年下降了10%，后期略有進展，但直到2007年《通知》下發，農村最低生活保障參保人數才實現突破進展，增幅達123.9%。〔4〕

從保障水平視角分析。“二元”形態的最低生活保障制度必定造成城鄉保障標準的差別，這種差別也直接決定了貧困群體的規模大小。“二元”機制源自于城鄉經濟發展水平的差異，同時考慮到地區經濟發展水平的差別，最低生活保障制度呈現出城鄉和地域的非均衡形態。在最低生活保障標準制定時，宏觀層面的差異決定了微觀的參考要素不同，甚至加入了地方財政的考量，最終導致城鄉低保標準差距不斷拉大，致使農民群體的“脫貧”速度依舊緩慢。隨著中央農村經濟工作會議的部署，各級財政也在不斷加大對農村的支持力度，農村低保“提標”的步伐不斷加快，城鄉低保標準差距也在不斷改善，更多的政策也在向農村傾斜，農村發展也會成為今后中國經濟發展的重中之重。

從公共財政投入視角分析。圍繞著資金分擔比例問題，城鎮最低生活保障制度的籌資模式處于不斷變化之中，在創制初期形成了由地方財政和保障對象所在單位共同分擔的模式，逐步過渡到以地方財政負擔為主、社會資助為輔，并最終形成了“地方負責、中央補貼、社會資助”的三方籌資模式，但中央財政補助占全部資金的70%以上，實際承擔了城鎮最低生活保障的財政責任。〔5〕由于長期的農村發展邊緣化，農村最低生活保障呈現出制度建設滯后、財政責任不明確、籌資水平低等特征。在探索初期，有條件的地區形成了“地方財政責任為主、村集體為輔”的共同負擔模式。2007年《通知》頒發之后，制度的推廣要求各地方政府加大投入，明確地方政府在農村低保資金籌措中的主體責任。然而考慮到地方財政收支的限制，為了保證農村最低生活保障制度在全國范圍推廣，中央財政不斷加大補貼力度，最終也承擔了農村低保事業的主要財政責任。然而實際中農村人口多于城鎮人口，在財政低保資金投入比例卻少于城鎮，這不僅反映了政府政策價值觀的偏頗和責任的缺位，也是對農民平等享有低保權的剝奪。

（二）不規范的制度實踐

從制度保障規范視角分析。首先，農村最低生活保障制度在中央層面缺乏統一的法律法規，僅依靠國務院和相關部門的通知文件等行政性規范；地方政府作為實施主體，更多的是制定了“實施辦法”或“細則”等形式的規定。其次，地方政府基于自身財力，在農村低保制度的規范性文件中更多的采用定性設置而非定量，保障目標不明確，保障對象和標準確定環節流于形式，最終勢必影響制度發揮應有的效力。沒有相應的法律法規來支撐，以空洞乏力的規范性文件來確定各相關主體的權利和義務，農村最低生活保障制度在彈性路徑中其穩定性和有效性將大大折扣。

從保障標準視角分析。在最低生活保障標準的制定方面，并未形成科學統一的測算標準，各地計算辦法差別較大，標準參差不齊；不少地方標準制定參考因素單一，未將物價、家庭規模、人均消費水平等考慮在內，最終的標準線大都低于實際貧困線，甚至有些地區只有實際貧困線的50%；〔6〕保障標準的差別不僅體現在農村內部，也體現在城鄉、區域上，這種差別也必定隨著經濟發展和消費剛性，成為貧富差距和社會穩定的隱患；保障標準缺乏科學規范的增長機制，調整機制依靠主觀判斷，隨意性較大，不能夠切實有效的實現農村脫貧的制度建設目標。

從籌資機制視角分析。首先表現在，城鎮發展偏好的宏觀導向下，中央財政對于農村最低生活保障的投入比例與農村現有的低保覆蓋人口不匹配，這不僅難以保障農民的生存權益的實現，客觀上再次拉大了城鄉收入分配的差距。其次，在農村最低生活保障制度的財政責任構成中，中央政府只擔任調劑余缺的宏觀調控者角色，地方政府扮演制度實施的主體角色，僅僅是對困難地區給予適當補助，不直接參與具體的資金分擔，實際的財政責任由市縣鄉共同分擔。在我國現行的財政體制下，基層政府財政能力有限，這種分擔機制使得農村最低生活保障制度的財務可持續性受到巨大挑戰，對農民低保權的實現形成了內在的制約。

四、農民最低生活保障權“脫困”的現實選擇

農村最低生活保障制度作為農民在無法維持自身最低生活水平時的一種“底線公平”保障機制，在農村社會保障體系尚未健全、保障能力不足的條件下，對減輕農村貧困，穩定農村經濟社會發展，起到了基礎性的“兜底”作用。尤其是2007年《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》下發后，制度在覆蓋面、保障標準、籌資能力等方面不斷完善，一定程度上縮減了農村貧困人口規模，較好的維護了農民的生存權益。然而在經過幾年的運行后，農民的最低生活保障權始終未能實現平等化，制度的穩定性和持續性也面臨著嚴峻的挑戰。通過上文對農村低保制度的實踐困境進行分析，提出應該提升立法層次，用法律保障制度運行的規范性；強化責任意識，實現制度的良性運轉。

（一）提升立法層次，加強制度的法制化建設

首先，當前農民最低生活保障權的平等化未能充分實現主要原因在于立法滯后導致制度在實施中缺乏權威性而影響了最終效果。人大應加快制定適合我國國情的《社會救助法》，或是國務院在近階段先行頒布《農村居民最低生活保障條例》，用國家層面的法律或者行政法規統領全局，對農村最低生活保障制度的覆蓋范圍、保障對象、保障標準（測算和動態調整機制）、籌資機制、管理機構、給付條件和程序、相關主體權利和義務以及對違反規定的行為的處罰等做出具體而權威性的規定。

其次，科學地確立立法理念和法律原則。立法理念和法律原則體現了法律制度的靈魂和精髓，為具體的法律行為提供了理論指導。只有科學地確立了立法理念和法律原則，才能正確地界定法律的本質，并有效地指導法律活動。保障生存權、保障人的尊嚴以及國家求助義務法定化是農村最低生活保障制度建設的核心理念，也理應成為農村低保立法的根本出發點；應保盡保、保障底線公平、與經濟社會發展水平相適應以及“三公”（公平、公正和公開）等構成農村最低生活保障制度的法律原則和內在主線。〔4〕

再次，明確法律責任，增強制度的強制力和執行力。明確法律責任的目的在于促進人們遵守法律規則，也是實現法律現實效力的前提。法律責任表現為法律關系當事人違反法律規定義務時應承擔的否定性評價和不利后果。〔7〕通過在農村最低生活保障制度的法制化建設中清晰地責任認定，強化各級政府的主體責任、明確職能部門的具體職責、規范基層低保管理機關及其工作人員的工作程序、健全監管機制和法律責任追究機制，維護法律權威，實現制度的穩定和可持續，讓農民最低生活保障權不在是“紙上”權利。

（二）確立最低生活保障權理念，強化各級政府在制度建設中的責任。

其一，現代最低生活保障法律制度建立的直接目的就是為了保障公民享有真實、平等的最低生活保障權。農民享有最低生活保障，并非源自國家實行仁政或者恩惠施舍，這是農民作為“人”的基本權利。國家提供物質資料是履行法定義務，無須居高臨下；農民接受救助是法定權利，亦無須面帶愧色。〔8〕肇始于生存權的最低生活保障權作為和諧社會的底線機制，對國民提供普遍的、無差別的、具有穩定預期的足夠的生存資料，為維系社會穩定發揮了巨大的社會價值。農民的最低生活保障權不僅具有法律正當性，更具有不可低估的現實意義。

其二，政府責任的到位對農村最低生活保障制度良性運轉至關重要。一方面，基于我國農村經濟發展落后和農村社會保障體系建設的滯后，由政府來主導建立和統一管理農村低保制度，有助于提升農民之于國家的認同和歸屬感，實現穩定和發展的同步效應；另一方面，政府責任缺位一直是導致農村最低生活保障制度運行績效低的主要誘因，同時客觀上也加劇了城鄉間收入分配的失衡局面，政府理應對農民最低生活保障權的“脫困”負有不可推卸的責任。〔9〕根據我國農村最低生活保障制度的現實困境，各級政府應該承擔：制度供給的責任，著重于科學合理的制度設計和完善；承擔立法責任，推動農村最低生活保障法律制度建設；承擔財政責任，確保資金來源的穩定和持續，滿足農村脫貧的需要；承擔監督管理責任，完善管理制度，健全監督機制，實現制度的良性運行。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：孫玉婷〕