教育全面現代化繞不過的洼地：應對外來務工人員子女的教育問題

教育全面現代化繞不過的洼地：應對外來務工人員子女的教育問題

應對外來務工人員子女教育問題，是城市化進程中繞不過的坎兒，更是我國教育全面現代化繞不過的洼地。2013年7月，我策劃的《上海民工子女教育藍皮書》獲得了“上海市決策咨詢研究成果獎”，這是一個重量級的政府獎項，兩年一度。馬不停蹄，我領銜的團隊又完成了《中國都市外來務工人員子女教育發展研究報告》，分為學前教育階段、義務教育及后續發展階段兩個子報告。整整花了兩年時間，《中國都市外來務工人員子女學前教育發展研究報告》已正式發布并出版，有專家說，填補了這個研究領域學前教育的空白。

眼下有一些動向和信息使我的心情難以平靜。2014年10月至12月，“上學路上”公益組織對我國東部、中部、西北、西南的六個省市農村地區的留守兒童進行問卷調查，發布了《中國留守兒童心靈狀況白皮書(2015年)》，從親子溝通、學業學習、情緒狀態等方面，重點關注不同留守兒童之間的差異，系統分析地區、性別、學習、生活等因素對留守兒童心靈的影響。令人震驚的是：中國留守兒童竟然達到6100萬，而超過900萬留守兒童一年到頭都見不到父母！這份白皮書無疑反映出了留守兒童群體在精神層面的需求，撥開他們心靈的“迷霧”，有助于全社會更真實地了解這一特殊群體。

近來人們反復拷問“教育控人”真的有效嗎？北京大學中國教育財政科學研究所宋映泉博士主持的一項長達五年的跟蹤調研顯示：試圖以“關閉民工子弟學校”，或“迫使非京籍學童回老家就學”以控制北京人口的“教育控人”手段，非但難以奏效，還顯著影響流動學童的學業前景和上升渠道，并對其身心發展帶來長遠負面影響。2015年10月27日，北京大學召開了“弱勢群體兒童教育及公共財政投入政策研討會”，由北京大學中國教育財政科學研究所、中國科學院農業政策研究中心、香港大學和美國斯坦福大學等機構的學者組成的研究團隊，公布了他們的調研結果。該研究的長期跟蹤數據顯示：北京市關閉民工子弟學校后，對流動兒童的學業發展帶來了負面影響，卻無法真正迫使他們離開北京；而這些孩子的父母，也主要選擇繼續留在大城市生活和工作。根據調查，在學校被關停后，只有6.3%的流動兒童有機會接受高等教育。

我國教育規劃綱要規定，到2020年，學前三年毛入園率要達到70%。日前教育部公布的數據顯示，2014年學前三年毛入園率已達到70.5%，提前6年實現了教育規劃綱要確定的發展目標，這是一個驚人的提升幅度。然而，對于外來務工人員子女而言，他們的學前教育機會是否充分、質量是否有保證非常重要，不然教育“洼地”難以得到有效填補。

2015年11月11日國家衛生計生委發布的《中國流動人口發展報告(2015)》指出，我國流動人口呈現增速放緩、流動兒童和流動老人規模不斷增長、居留穩定性增強等特征。國家衛生計生委流動人口司司長王謙介紹，“2015年中國流動人口發展報告”基于最近幾年來全國流動人口動態監測調查的數據，重點分析了流動人口的總量、結構、分布特征、衛生計生服務情況及遷移趨勢等。“十二五”期間，我國流動人口年均增長約800萬人，到2014年末達到2.53億人，預計2020年我國流動人口將逐步增加到2.91億，年均增加600萬人左右。在人口結構中，流動兒童和流動老人規模不斷增長，勞動年齡人口比重不斷下降。調查表明，近90%的已婚新生代流動人口是夫妻雙方一起流動，與配偶、子女共同流動的約占60%。越來越多流動家庭開始攜帶老人流動。此外，流動人口的居留穩定性增強，融入城市的愿望強烈。2014年，流動人口在現居住地居住的平均時間超過3年以上的占55%，居住5年及以上的占37%。并且半數以上流動人口有在現居住地長期居留的意愿。

基于以上的新形勢、新趨勢，在調查研究過程中，筆者逐步形成并強化了以下一些看法：

首先，城市化與現代化如影隨形，而城鄉二元化的特殊國情必然催生龐大的流動兒童群體。發達國家無一例外也曾經歷過國內外的移民潮。如何解決城市化引發的移民問題及其移民子女的教育問題，實際上是在考量世界上每一座現代都市的觀念是否平等、法制是否健全、思慮是否成熟、愿景是否美好。因此，外來務工人員子女的教育問題具有鮮明的時代性和世界性，且沉重而急迫。上海在解決外來務工人員子女教育問題上的示范與引導作用不容小覷，“海納百川，有容乃大”的城市精神，在任何歷史拐點都會本能地彰顯無遺，為世人所稱頌。

其次，億萬農民工在中國城市化和現代化進程中的不朽貢獻，足以敦促我們以感恩的姿態，深入地研究和有效地破解這一世界難題。社會的公平是主張和實現正義的前提，而教育的公平則是社會公平的基礎，“有教無類”自古就是中華民族信奉的教育信條。社會的和諧與安全，與當下全體青少年的生存和學習狀況緊緊相連；未來城市的品級和公民的素養，與人口高比例的外來務工人員子女的受教育程度絲絲相扣。古今中外，概莫能外。

第三，研究和解決外來務工人員子女教育問題不能僅僅局限于教育的視角，而應基于多重視域，致力于協同解決。移民及移民子女的教育問題從來不僅是教育領域的事，而應從社會學、心理學、管理學和文化學等多個側面，還原真相、把握規律、因勢利導、逐步化解。外來務工人員子女教育問題千頭萬緒、錯綜復雜，涉及教育和公共政策、社會經濟、人口結構、文化生態和社會資源利用等領域的聯動與共振，如戶籍制度的改革、特大城市的人口調控、生育政策的調整、數字革命對兒童教育及成長的影響、繪本閱讀的功效、文化融入的狀況、社會偏見的程度、城鄉差別與貧富差距、家園互動教育、學校社區融合教育、環境及食品安全指數、兒童權益的保護規約、代際命運的變革、全球化對教育的影響等。因此，需各方協作，綜合治理，長期努力，方可漸顯成效。

最后，政府須加大投入，并鼓勵多元渠道投資教育事業，奮力填補教育“洼地”。各都市集中反映的最大問題就是優質教育資源配置不均衡，尤其是學前教育資源。入園難、入園貴，已成普遍現象。如廣州市，64.38%的作為家長的外來務工人員認為所在地區公辦幼兒園數量不足，入園難；48.13%的家長認為民辦幼兒園收費太高、入園貴；重慶市有32.5%的家長認為公辦幼兒園數量不足，入園難；且26.7%的家長認為民辦幼兒園收費太高，入園貴。

作為世界上首屈一指的人口大國，我國0～6歲的兒童多達1.3億，占全球該年齡段兒童總數的1/5，但長期以來學前教育經費僅占全國教育經費總投入的1.2%～1.3%，占GDP比例不足0.06%，且十年來徘徊不前。2010年占全國教育經費比例略升至1.7%。而美國政府學前教育公共投入占GDP比例基本維持在0.35%，占公共教育支出比例在6%左右。與其他國家相比，我國學前教育投入占公共教育支出比例，低于經濟合作與發展組織國家2010年平均值(8.2%)6.5個百分點，低于轉型國家平均值(12%)10.3個百分點。因此，要補齊這一短板，可借鑒美國增加學前教育投入逐步推進的原則，先將學前一年納入義務教育范疇，同時將貧困家庭兒童、殘疾兒童等弱勢兒童的學前三年(甚至更早)的教育，納入財政重點補貼范疇。我國在2020年實現7千萬人脫貧的攻堅戰中，也應考慮如何破解這一難題。脫貧先治愚，再窮不能窮孩子，再窮不能窮教育。

地方政府應改革教育財政的撥款方式，為外來務工人員子女接受教育提供更多的機會與質量保證。例如可以實行“生均撥款制度”，不分公立園校還是私立園校，按照其接納外來務工人員子女的數量撥付相應的財政經費。也可以實行教育券制度，“錢隨人走”。此外，在擴大教育資源方面，政府可推進民辦園校認定制度，由第三方評估，遴選出遵紀守法、質量尚可、有發展潛力的民辦園校，加大扶持力度，使其成為公共資源的有機補充部分。通過購買服務、減免稅費租金、以獎代補、公辦與民辦對口幫扶等方式，扶持民辦園校發展，引導走公益、行普惠之路，從而提高政府針對外來務工人員子女的公共服務能力。絕不可良莠不分，全面封堵。

隨著“二孩政策”的實施，教育供需矛盾越發突出，政府還應從長計議，通過公辦民助、民辦公助、國有民辦、公辦學校轉制、中外合作辦學等多元辦學形式，動員和吸引更多社會資本投入外來務工人員子女教育事業，逐步有效地化解這一矛盾。

上海師范大學外國語學院教授

上海市歐美同學會常務副會長

上海市政府面向未來30年上海發展戰略公共咨詢委員會專家委員 陸建非

2016年12月25日