關于廣州市白云區寮采村土地承包經營權確權問題的調查研究

李韻婷++石大立

摘 要：廣州市白云區寮采村在開展土地承包經營權確權登記頒證中創新使用“調利不調地”和土地分區域集中方法，在破解承包期“小調整”頻繁和承包“碎片化”等承包經營常見問題方面提供了經驗借鑒，通過對特殊群體合理賦權，在維護村莊平等安全方面取得良好成效。鑒于寮采村土地確權中遇到的問題在廣大城郊地區也有普遍性，本文將其具體做法和經驗進一步總結，供城郊村開展土地確權工作參考。

關鍵詞：土地承包經營權確權；白云區寮采村；城郊地區

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）06-0016-06

為貫徹落實中央、省、市有關農村土地承包經營權確權登記頒證（以下簡稱“確權登記頒證”）的工作部署，確保廣州市白云區確權登記頒證工作有序推進，2014年下半年，區政府根據《廣東省農村土地承包經營權確權登記頒證實施方案》、《廣州市白云區建設中央農辦農村改革試驗聯系點工作方案》和國家有關法律法規、政策文件規定，結合本區實際，選定鐘落潭鎮寮采村為區級確權工作試點村先行先試，為下一步在全區開展此項工作，探索積累工作經驗。

寮采村地處鐘落潭鎮流溪河畔，東北與龍崗村相連，南接雄偉村，西接米崗村，北靠流溪河，是鐘落潭鎮較偏僻的村。2014年10月，寮采村被認定為“2014年中國最美休閑鄉村——現代新村”，成為全省三個入選村落之一，也是廣州市唯一入選的村落。全村土地總面積8150畝，其中農用地面積約4700畝；下轄18個村民小組，戶籍戶數約1300戶，戶籍人口數約5900人。農業以種植水稻、蔬菜、荔枝、龍眼為主。寮采村是位于廣州市白云區北部較典型城郊村，作為白云區土地確權首個試點村，其土地確權工作從2014年下半年開始，現已接近收尾階段。本文談談其具體做法和經驗，供城郊村開展土地確權工作參考。

一、寮采村土地確權難點問題

通過多次村內各個經濟社的土地承包經營情況和農民群眾的真實想法的調查摸底，發現寮采村確權試點工作存在三個主要矛盾。

（一）土地承包關系長期穩定與人口增減之間的矛盾

穩定的土地承包關系，有利于保護農民財產權益，促進土地可持續規劃利用。自農村土地承包政策實施30多年以來，中國農村發展內外環境雖幾經變遷，但土地承包政策目標始終堅持集體所有、承包經營權歸屬家庭，政策的重點在于延長土地承包期，穩定土地承包格局和人地關系。1984年，《中共中央關于農村工作的通知》提出：“土地承包期一般應在15年以上，生產周期長的和開發性的項目如果樹、林木、荒山、荒地等，承包期應當更長一些”。上世紀90年代末，第一輪承包期結束，國家政策規定第二輪承包期為30年。十七屆三中全會進一步提出“長期不變”。然而，在實際工作中，農村土地承包關系的穩定性往往更容易受到人口變動的影響。部分干部群眾認為，農村土地集體所有制賦予社區內所有合法成員平等土地承包權才能體現公平的分配原則，因此當出現人口變動時，就需要頻繁調整土地承包關系，但這一調整會直接加劇了現有農村耕地使用的細碎化和分散化。

于寮采村而言，農村人口在近30年來已經發生很大變化，農村人口無論是在家庭數量還是在人口總量上都已發生了巨大變化。該村位于大都市的郊區，便利交通也加劇人口流動的頻率。長期以來，基于鄰里和諧的利益平衡角度考慮，寮采村農民群眾傾向于隨人口增減而定期調整承包地（即承包權“生增死減”）。調查發現，寮采村的18個經濟社均設有小調整年限，而且不同經濟社之間的調整年限也有差異，小調整年限一般為5年左右。

（二）規模化經營與承包地細碎化之間的矛盾

和鐘落潭鎮的其它村情況相似，寮采村內土地承包地僅有少部分機動地和集體留用地，其余大部分都進行了流轉，流轉地中大部分是由集體統籌經營的承包地。根據流轉后使用主體不同，可以進一步把寮采村的集體統籌流轉分成兩種：一種是流轉給種糧大戶、家庭農場或農業企業，如升威地塊；另外一種就是把土地流轉為村集體經濟組織自用，如世外桃源地塊。升威地塊的土地流轉為農業龍頭企業提供了基地。寮采村內升威地塊約有1500畝（約占全村農用地32%），土地承包地流轉后用于建設升威實業有限公司的花卉培育基地。廣東升威實業有限公司，成立于2002年，占地面積2800畝，是廣東省擁有較大規模和較有影響力的園藝綜合型企業，是廣州市農業龍頭企業，也是廣州市白云現代化農業示范基地，以生產花卉及組培種苗為重點，主營鮮切花類品種，兼種有萌生植物及綠化苗木。世外桃源地塊是把土地流轉為村集體經濟組織自用。世外桃源地塊約有1000畝（約占全村農用地21%），用于世外桃源景區項目建設。2010年初，寮采村采取村社集體參股、村民志愿籌資入股、以企業法人形式開展世外桃源休閑度假村項目。據統計，2011年開園時，世外桃源景區接待游客11萬人次，2014年已增至90萬人次。2010年，寮采村集體收入16萬元，2014年增至125萬元，年均增長98.4%。

如何保持現在集體經濟的良好運行，平衡家庭經營和集體統籌經營之間的矛盾，成為了寮采村這次確權工作的關鍵。一方面，土地承包經營權的連片流轉有利于克服因為農戶拋荒、土地分散使用而導致的經營規模狹小、資源配置效益低等問題，有利于經濟、社會、生態效益的全面提高。然而流轉區域連片經營，內部界限不明顯，把具體地塊確地到戶較難實現。另一方面，盡管寮采村內有相當部分的承包地被集體統籌經營，部分農戶依然表示出強烈的自給性小規模土地經營需求，特別是生活在村中的農民，常希望得到一些田地用于自耕，種植蔬菜、水果，發展家庭經濟。如果把土地劃分多個等級，打亂抓鬮確權，會造成嚴重的承包地分割插花現象，對農田公共治理不力，也會抑制土地規模流轉，影響農地增值。但一味強調土地流轉規模，將整村整組農戶承包地采用確面積到戶的形式確權，以少數服從多數的名義，強迫不愿意確面積的農民確面積，會造成這部分農民的合法利益受到侵犯。我國有關法律明確規定：在堅持農村土地集體所有制和家庭承包制的前提下，土地的流轉必須尊重農民的意愿，承包農戶有權從土地流轉中獲得合法權益；而且流轉不能改變農村土地家庭承包經營制度，不能改變承包土地的農業用途。

（三）村規民約與法規政策之間的矛盾

確權登記頒證工作中，成員資格界定不能回避，誰有份誰無份都必需制定一個本社群眾能接受的原則。調研發現，寮采村農民群眾對外嫁女、農轉非等特殊群體能否享受土地確權權利以及權利有多少存在較大分歧。

以出嫁女為例，根據寮采村原來的村規民約，外嫁女無論戶口是否遷出，集體都要收回股份，不再享受土地收益。但關于出嫁女（不論戶口是否遷出）不再享受土地收益的村規民約并不符合有關法律。《中華人民共和國婦女權益保障法》規定：“結婚后戶口和居住地仍在原村的農村婦女及其按計劃生育的子女，其居住、戶籍、生產勞動和計劃生育等權利受法律保護。在責任田和宅基地劃分、股權分配等方面與當地其他村民享有同等權利。”《廣州市婦女權益保障若干規定》也有相關規定：“農村婦女與非農業人口結婚，其戶口未能遷到男方落戶，仍在本村生活、勞動的，當地有關單位不得收回責任田、口糧田、宅基地，不得取消其股份、福利分配等權益。其子女與當地村民的子女享有同等的權利。”這兩項法規都明確了“外嫁女”權益保護原則及其資格條件。

隨著農業生產經營老齡化和婦女化現象日益嚴重，婦女在農業生產經營中擔當越來越重要的角色。近年來，婦女維權意識增強，外嫁女依照法律法規上訪爭取自己合法權益的事件屢見不鮮，如果又一次忽略特殊人群的合法權益，只怕會再起紛爭，給農村社會和諧穩定帶來不良影響。

二、寮采村土地確權做法

在開展土地承包經營權確權登記頒證過程中，寮采村確權領導小組經過多次開會討論、民主議事、民主協商，在遵守中央與省、市確定的確權方針前提下，以充分尊重農民意愿為原則，實事求是化解矛盾，其主要經驗做法如下：

（一）“調利不調地”實現土地固化

為推動土地承包關系長期不變，又滿足農民群眾在一定周期內追求公平分配的意愿，寮采村采用了“調利不調地”方式引導農民以利換權。“調利不調地”有利于實現土地固化，平衡人口增減帶來的利益變化，破解承包地頻繁調整困局。寮采村的18個經濟社都堅持了調“利”不動“地”原則，通過綜合平衡土地收益分配，較好解決了承包地頻繁調整的難題。具體辦法是：

1.生不增、死不減。經戶主會議決議，土地按人口分配，穩定至2029年12月31日，期間增人不增地、減人不減地。確權后，無論增人戶或減人戶，確權登記證書的內容在承包期內不再變動。

2.減人戶減利，增人戶加利。在小調整期限內，增人戶和減人戶所對應的土地承包收益不變；達到小調整年限，參照當期土地租金調整土地收益。減人戶減少人口變化對應的土地收益，增人戶增加人口變化對應的土地收益。

3.人口數按約定年限小調整。以2015年的人口數為基數，各社一般約定5年調整各戶人口數一次，并相應調整利益關系。

4.集體統籌增減。土地權益人口的增減情況在集體收益分配中統籌調配增減金額。

（二）土地“集中管理、分類經營”

寮采村通過“土地集中管理、分類經營”，妥善處理家庭經營和集體統籌經營的關系，推進土地流轉與農業規模發展。其具體做法如下：

1.自耕地和流轉地分區域集中。仍需自耕的農戶可登記不參與集中流轉，在不影響連片流轉的前提下，安排自耕區域，并且把自耕地集中起來；不需要自耕的農戶的承包地由集體統一流轉，農戶享受土地流轉收益。

2.“確地”和“確面積”相結合。各經濟社根據自身實際情況，采取確地和確面積相結合方式進行確權登記頒證。對于土地地貌有利于滿足將“四至”測繪、劃分到戶的農業土地，采取確權確地到戶的確權形式，實現承包地面積、承包合同、經營權登記簿、經營權證書“四相符”，承包地面積、承包地塊四至邊界測繪登記、承包合同簽訂、承包經營權證書發放“四到戶”。對于因地形地貌條件、承包經營現狀難以實現確地到戶的農村土地，可以采取確權確地確面積的確權形式，即以該片土地總面積和確權對象為基礎，明確該片土地四至邊界，民主表決通過各戶所占面積，確保“四至到社、面積到戶”，再頒發承包經營權證書。

3.集體統籌土地流轉，解決地塊細碎化問題。依據本次實測面積，劃分土地登記，分別設定租金，由集體經濟組織統一成片流轉，杜絕打亂零散分包，引導適度規模經營。

4.規范收益分配，保證集體經濟組織收入。按照合作社章程，優先滿足集體經濟運作和公益事業支出，即每年總收益分配時，提取一定比例作為公積金公益金，主要用于農田基本建設和公益事業開支，另外提取一定比例作為社管理費開支，主要用于解決農村基層公益管理問題，然后再按股分配。

以寮采村五社為例：全社農村土地面積約270畝，分布在7個土名區域。鑒于2016年到期進行5年一次的小調整，戶主會議需要對有必要進行調整的地塊進行抽簽、確定地塊，2016年起開始正式按調整的地塊實施。然后，戶主會決議不同地塊確權方式。“元塘”、“土地廟”、“過海”、“橫嶺”共106畝土地，以原有承包關系為基礎確地到戶；“升威大田”（130畝）由于已長期流轉，采取確面積到戶形式確權；“大塘”（25畝）現狀為魚塘，流轉收益一直為集體統籌使用，“大圳頭”（9畝）土地零散，現有和擬建道路貫穿，一直以來作為機動地使用，這兩處地塊納入確權測繪范圍但不確權到戶，其收益由集體統籌使用，主要用于保障公益事業支出、集體事務日常支出和調配集體收益分配等用途。

（三）“特殊群體、合理賦權”

寮采村堅持“特殊群體、合理賦權”，維護特殊群體的合法權益，保證農村和諧穩定。經由戶主會決議，通過成員資格界定的村民都應享有合法的土地承包權。其具體做法是：

1.外嫁女。擁有農業戶口且從未遷出的外嫁女，提倡給予一定比例的承包經營權；對于遷出過戶口，無論戶口是否遷回的外嫁女不再享受承包權。

2.居民戶籍的村民。1983年后轉為居民戶籍且現時戶籍仍在本村的村民，提倡給予一定比例的承包經營權；1983年前轉為居民戶籍的村民不再享受承包權。

三、寮采村土地確權基本經驗

（一）重視宣傳，統一認識

鐘落潭鎮有關領導和寮采村確權工作領導小組重視宣傳，通過村社干部和老人協會等多方面渠道宣傳確權登記頒證的目的與意義，統一干部群眾認識，使干部群眾認識到：農村土地是農民最基本的生產資料和生活保障，農村土地確權登記頒證已經成為現階段促進農民增收、農業發展與農村進步的基礎性工作。寮采村村長說：“我們這次確權活動做到每家每戶都要知道。‘致農民朋友的一封信是派到每家每戶。開會前進行會議通知就要讓農民簽名或短信回復，確保每一位應該出席的農民知道會議時間和地點，沒有借口說不知道要開會而借故缺席會議。”村長還提出：“確權工作的公示很重要，做好一個環節就馬上公示，不做好的話又要重做了。”

1.寮采村重視強化物權保護，保護農民利益

受歷史原因和客觀條件制約，農戶承包地塊面積不準、四至不清、登記薄不全等問題普遍存在，加上歷史跨度長、期間經歷多次政策調整等因素影響，土地承包內外部條件發生了較大變化。做好承包地確權登記頒證工作，就是要進一步強化對農民土地承包經營權的物權保護，真正讓農民吃上“定心丸”。短期而言，開展承包地確權登記頒證，就是要盤活農村土地資源，讓農民更加充分地享有承包地的占有、使用、收益等權益，為農民獲得穩定的經營性收入和合法的財產性收入提供根本保障。確權登記頒證后，農民還能以相關權證進行抵押貸款。寮采村農民說：“土地確權了，萬一以后有資金上的困難，還可以拿著‘紅本本去抵押貸款。”長期而言，確權登記頒證工作有效幫助農民避免因為沒有法律憑證而導致的經濟損失。寮采村支部書記動情地把這些好處解釋為：“有證后就不會再因為‘沒拿證而吃虧了。”“以前，我們寮采村有370多畝耕地及水面因為沒有任何合法地權屬證明，在征地時沒有獲得相應補償，找了政府部門也沒有用。村內不少村民也曾為了節省5元/平方的經費不去辦理宅基地證，最后征地時，有證就有賠款，沒證就什么都沒有了。現在到土地承包經營權確權，我們要吸收教訓，不能再走老路，老吃虧了。”

2.解決涉地矛盾糾紛，促進農村社會穩定和諧

在大都市郊區，土地價值日益顯現，農民對土地的關注度不斷增強，因土地問題引發的矛盾與糾紛也日益增多，如農戶間土地流轉大多依靠口頭協議，缺乏有效的合同約束；也有部分農民認為自己占有經營著的土地，那么自然也享有該塊耕地的承包權。土地問題已成為影響農村乃至整個社會穩定的重要因素。通過對承包地確權登記頒證，明晰土地權屬關系，可以為解決各種涉地矛盾糾紛提供定紛止爭的法定依據，從根本上化解引發涉地矛盾的不穩定因素，維護農村社會和諧穩定。

總體而言，寮采村確權頒證登記工作進展順利，有效化解了確權主要矛盾，但試點工作存在若干難點，進度落后于原試點工作進度安排表所要求的時限。其主要原因在于：首先，處理土地紛爭耗時長。土地確權登記頒證過程包括權屬調查、地籍測量、土地登記、地籍檔案管理、地籍信息系統建設等工作內容，涉及到登記信息技術程序問題，而在現實中部分信息往往缺失，或者出現地界界限不清、歷史遺留問題較多、邊界權屬爭議比較普遍；其次，工作程序多，耗時長。確權工作要求實行“三公開”（政策公開、程序公開、結果公開），嚴把“五關”（測量關、權屬關、程序關、審核關、發證關），確保每個環節的工作都要公開透明，取信于民。

（二）領導統籌，三級聯動

寮采村的土地確權登記頒證試點工作是在白云區政府確權登記頒證試點工作領導小組領導下開展的，區領導高度重視，建立了“區統籌、鎮組織、村落實”的三級聯動機制。

白云區政府成立了確權登記頒證試點工作領導小組，并成立專職工作小組，專職工作小組由區農林局、區委政法委、區委宣傳部、區監察局、區財政局、區國土房管分局、區法制辦、區信訪局、區檔案局、各鎮政府等單位共同組成，專職協調統籌工作開展。各鎮政府和試點村同時成立專項工作領導小組，按照任務分工開展具體工作。

“區統籌”方面，具體由白云區農林局負責業務指導和督促檢查，協調解決確權登記頒證工作中的重大問題尤其是政策性問題；區國土房管分局負責協助向市國土房管局辦理第二次土地調查成果和1：2000正射影像圖的申請使用，負責指導與數字白云地理信息平臺的對接，負責提供經省級驗收合格的農村集體土地所有權確權成果，指導處理有關土地權屬的矛盾糾紛；區財政局負責落實專項工作經費；區法制辦要根據我區實際，研究制定或修訂有關規范性文件；區檔案局負責指導做好確權登記頒證檔案工作；區委宣傳部負責確權登記頒證工作的宣傳發動；區監察局對工作中涉及的招投標活動進行監督，查處違法違規行為；區綜治信訪維穩部門做好農村涉地經營糾紛的調處工作，全力把矛盾糾紛化解在萌芽狀態，化解在基層；其他有關部門也要在各自職責范圍內協助做好相關工作。

“鎮組織”方面，具體由鐘落潭鎮政府負責指導、支持寮采村開展具體實施工作。

“村落實”方面，寮采村成立以村書記為組長、分管農業村委為副組長的確權工作領導小組，村兩委、各經濟社社長和各群眾組織代表均納入領導小組成員、匯集村社工作力量，全面調動村社兩級干部工作積極性，全力參與、落實確權工作。村領導小組主要職責包括：制定切實可行的確權方案、提出確權意見，統籌經濟支持、開展宣傳工作等。為了確保確權工作的順利開展，寮采村還在村委專設確權辦公室。

四、結論

寮采村的土地確權試點工作的經驗對于解決城市郊區同類問題具有積極意義。回顧寮采村土地確權的整個工作過程，堅持了三點基本原則，這也是所有確權工作的順利開展的根本保障。

一是最大程度尊重農民群眾的意愿。農村土地確權登記頒證就是按照《物權法》、《農村土地承包法》和《土地管理法》等國家法規，對農民的土地承包經營權予以賦權的過程。寮采村土地確權工作始終堅持把發動農民群眾參與擺在重要位置。通過充分依靠廣大農民群眾，最大程度尊重農民群眾的意愿，充分調動廣大農戶自發參與的積極性和主動性，積極尋求破解確權工作中矛盾的方法，領導小組的努力和創新嘗試也更容易得到村民的認可、接受。確權登記頒證工作依靠群眾支持有序順利推進。

二是探索基層治理機制，直面土地矛盾糾紛。農村土地承包糾紛是復雜的，確權登記頒證工作的順利進展有賴于基層治理機構及時解決、化解各種糾紛。寮采村確權登記頒證工作順利開展、集體經濟穩定發展，是因為有一套既符合村治傳統、又體現現代理念的基層治理機制在發揮重要作用，使村集體組織有勇氣直面群眾，化解矛盾糾紛。

三是從綜合解決“三農”問題高度對確權登記頒證方案進行頂層設計。寮采村是白云區推進農村綜合改革的三大試點之一，在農村土地承包經營權確權、現代農業發展、水土環境保持、土地用途管治、新農村建設等多個關鍵領域承擔先行先試任務。該村從一開始就跳出了“就土地承包關系談土地確權”的狹隘思路，將確權登記頒證工作放在了城鄉一體化發展的大局中，綜合考慮到經濟、社會效益。通過土地確權登記頒證，實現土地整治，提升村莊規劃水平，發展農業適度規模經營，實現了農業發展、農民增收，農村變美目標。

（責任編輯：陳 勇）