構建“經濟帶”：區域經濟協調發展的新格局

■黃志鋼

構建“經濟帶”：區域經濟協調發展的新格局

■黃志鋼

“經濟帶”這一新概念是對先前“城市群”、“區域板塊”發展戰略由點到面、由靜而動升級躍進式的揚棄，是我國區域經濟發展歷程及其模式變遷所內在的必然選擇。“經濟帶”推進的重點、難點，在于區域協調機制與一體化；其次，整合優化產業體系尤其是重點突破口；“一帶一路”是新常態下深化開放的大戰略，要注意防范和化解對外開放帶來的政治風險。

“十三五”規劃；經濟帶；區域板塊；“一帶一路”

黃志鋼，中國社會科學院經濟研究所經濟增長理論研究室助理研究員。（北京 100836）

“十三五”規劃中，在區域協調發展部分，制定了以新空間與新動力之互動來拓展發展新空間的區域發展總體戰略，推出了“經濟帶”這一新概念，“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設將成為沿海沿江沿線經濟帶形成的引領。顯然，這是與新常態相適應，著眼于國際、國內區域協同發展謀篇布局，為培育區域增長新動力，充分利用廣闊內陸腹地、全國統一大市場乃至打造全方位開放戰略平臺，打開我國與周邊各國互利共贏發展通途，推動我國區域經濟進入到一個優化發展空間新格局的區域發展戰略。這其中，“經濟帶”的構建將是盤活整個區域棋局的關鍵。本文首先從我國區域經濟發展模式的歷史演變，深入分析構建“經濟帶”的創新意義。并在概述各經濟帶構建的主要內容基礎上，分別對各自推進的重點、難點及其政策支持予以剖析。

一、我國區域經濟發展歷程及其模式的歷史變遷

“經濟帶”，這一富有創新意義的新概念，是我國區域經濟發展歷程及其模式所內在決定的一個必然選擇。對于區域發展，從根本上即有平衡與不平衡兩種模式。當前我國區域經濟發展的新格局，對全國東中西“一盤棋”貫通發展和南中北共同發展之強調，正鮮明體現了平衡發展模式的特質。縱觀我國區域經濟發展歷程，當前的平衡發展模式，正是否定之否定、螺旋上升客觀發展規律的一個必然體現。

（一）從“三線建設”到“城市群”

1949—1978年，為扭轉之前工業分布“東重西輕”及各區域內輕重工業發展不均衡的二元性，我國選擇了區域經濟平衡發展模式。此期間，國家實施“三線建設”模式，將重點項目傾斜于內地，將半數以上的基建資金投入內地，試圖拉平沿海和內地的經濟技術差距，追求區域經濟的平衡發展。雖然此階段經歷了從新中國成立初到大躍進結束以及之后恢復期到“文革”結束的兩次起落，但無可否認，這對于緩解當時我國區域經濟的二元性以及提高內地經濟發展潛力與夯實發展基礎功不可沒。

正是區域經濟二元性的緩解，為1978年后我國區域經濟發展選擇不平衡模式奠定了基礎，創造了條件。其中1979年中央確定的在廣東、福建實行“特殊政策，靈活措施”的沿海開放戰略，1980年批準的“廣東省經濟特區條例”，以及隨之深圳、珠海、廈門、汕頭4個經濟特區的全面開展，宣告了我國區域不平衡發展模式序幕的拉開。此后，為充分利用沿海地區現有基礎，國家采取了一系列向沿海地區傾斜的區域發展政策，如1984年初決定開放沿海大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海等14個港口城市；其后國務院又決定把珠江三角洲、長江三角洲、閩南漳—泉—廈三角地區及山東半島、遼東半島等開辟為沿海經濟開放區，并與開放城市組成了沿海開放地帶和工業城市群。1988年實施的“兩頭在外，大進大出”沿海經濟發展戰略，大力發展出口加工型經濟，進而又決定設立海南省和海南經濟特區，開發上海浦東，致使全國生產力布局進一步向東部傾斜。由此，耳熟能詳的珠三角、長三角、環渤海灣等“城市群”構成了發達的沿海城市密集區，也成為我國經濟最為發達的地區。與此形成鮮明對比的是，內地則處于依賴原有基礎，自力更生，慣性發展的局面，如1981～1985年間沿海地帶11個省區市的工業基本建設投資占全國的比重占46.0%，而“三線”建設高潮時的四川省占全國投資由14.5%減到1984年4.4%，廣東省則躍居首位。無疑，“城市群”模式鮮明體現了區域經濟不平衡發展的特質。

“城市群”建設的主體思路，即是縱向布局，率先發展東部沿海地區經濟，繼而梯度滲透，帶動中西部地區發展。但進入20世紀90年代后，在社會主義市場經濟體制下，市場機制開始發揮作用，出現了縱向布局效果明顯，梯度滲透效應式微，東中西部經濟呈現斷崖式的落差區域發展格局。在投資水平、收入水平、文教娛樂、醫療保健支出與科技差距等多方面，出現了三大區域差距難以遏制的擴大勢頭。如此，國家不得不審視區域不平衡發展模式的再續性。90年代后期，國家開始推動7個跨省區市的經濟區域理念，如長三角及沿江地區、環渤海地區、東南沿海地區、西南和華南部分省區、東北地區、中部五省地區和西北地區，并在資源開發與基礎設施建設上、在礦產資源勘探、在財政轉移支付、在引導外資投向等方面開始優先傾斜中西部，跨出了區域經濟由不平衡再轉向平衡發展模式的一步。而試圖轉入區域平衡發展模式的標志，即是1999年底正式提出的西部大開發戰略。其后，2002年十六大提出的“支持東北地區老工業基地加快調整和改造”；2005年“十一五”規劃新推出的中部崛起，則宣告我國區域經濟從先前的“城市群”時代邁入了“區域板塊”時期，同時也由原先的東中西“三大板塊”轉變為新的東中西與東北“四大區域板塊”。

（二）從“城市群”到“區域板塊”

無疑“區域板塊”模式，是一個主觀上力圖使起初沿海優先發展的不平衡模式轉向各區域平衡發展的戰略部署，但客觀上這種區域差距拉大的步伐實際上仍難以停止，直到2006年后，此不平衡趨勢才開始有所減緩。一些中西部省份經濟提速加快，出現了投資和出口的大幅增長，甚至超過了東部地區，這一方面固然得利于西部大開發戰略、振興東北與中部崛起戰略成效的展現，但更重要的在于此時東部經濟開始后勁乏力，“區域板塊”平衡模式效應更多顯現在統計數據的相對性上。十幾年來該模式下的實踐，并未在根本上扭轉現實差距的擴大趨勢，區域發展不平衡問題仍然突出，弊端也同樣明顯。之所以如此，原因至少有以下幾個：

一是“區域板塊”模式，并未擺脫貧富地區各自為政的區域發展態勢。與“城市群”模式相比，在于加大了政策、資金等方面對于落后區域的傾斜與支持，實質是“三線建設”與“城市群”雙重模式的結合體。與計劃經濟的“三線建設”相比，在市場經濟體制下，這種政策、資金扶持固然有效，卻有限。因為市場經濟發展具有很強的“馬太效應”，國家政策、資金的扶持，難以與東部較發達的市場經濟本身蘊含的活力以及由此所激活的市場主體潛力相提并論，東部經濟在實際發展上仍一枝獨秀的態勢無法轉變。

二是“區域板塊”模式下，區域經濟發展的重心仍在于“城市群”，即經濟發展的支撐點仍主要在環渤海、長三角、珠三角“三大城市群”。雖然十幾年來，中西部地區已成長起來長江中游、中原、成渝、關中-天水等“城市群”，但由于市場發達度、要素因素及地理位置等原因，其支撐點功能無法得到充分發揮，急需東部發達城市群的牽引，而在“區域板塊”模式下，東中西部聯動的新空間結構，不僅難以成型，更遑論優化。

三是“區域板塊”模式下，經濟水平趨同地區聚集一起共謀發展，容易出現鬩墻之爭，使得各板塊內部向上級要錢、要政策以及向發達板塊搶項目、爭投資的競爭頻發，地方保護主義盛行，導致區域內部趨同發展，惡性競爭，發達地區污染的負外部性也易隨之進入，重蹈經濟發展與環境惡化的覆轍。

四是“區域板塊”模式，雖然從地域上實現了全覆蓋，但由于“四大板塊”政策單元過大，各板塊內部都存在著顯著的自然條件和發展基礎的差異，即便獲得政策、資金的扶持，也容易出現具體政策的細化與差別化不足，針對性不強的弊端，導致區域發展政策落實情況不及預期。

五是這種區域間隔的“塊狀式”布局，本質上未跳出縱向布局、梯度滲透的非平衡發展思路。貧困與富裕地區的間隔，不僅造成對內開放不足，更將中西部推入對外開放的邊緣地域，東中西之間的互補性得不到全面解決，先富難以帶動后富。

鑒于此，為了克服“區域板塊”模式的弊端，擺脫縱向布局、梯度滲透的路徑依賴，就有必要構造一個有助于東中西一體化、橫向互補格局的區域平衡發展的新戰略模式，“經濟帶”模式的出世，為解決此難題，提供了理論與現實的可能。

二、“經濟帶”構建的內涵及其創新優勢

所謂“經濟帶”，從字面意思理解，即“帶狀”經濟區的協調發展，相比“區域板塊”，具有以“條狀”取代“塊狀”的空間布局特征。“十三五”規劃中，著重強調了“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設在沿海沿江沿線經濟帶形成中的引領作用。

（一）“經濟帶”構建內容

“一帶一路”，即“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”，是習近平總書記在2013年9月和10月分別提出的戰略構想，強調相關各國打造互利共贏的“利益共同體”和共同發展繁榮的“命運共同體”。構建“一帶一路”的重大特征在于：是主動走出去，對外輸出，而非引進資金、技術和管理經驗，通過深化對外開放來推動我國經濟的升級和再平衡，推動周邊國家的發展和繁榮，并與世界經濟全面接軌，實現互利共贏發展，形成以中國經濟為中心的地區經濟一體化。

長江經濟帶橫跨東中西三大區域，覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11個省市，面積約205萬平方公里，人口和生產總值均超過全國的40%，是我國經濟、人口、城市密集的重要發展軸線，在全國“兩橫三縱”空間格局中占據重要地位。發展重點在于依托長江黃金水道，實現東中西三部協調聯動與互動合作。無疑，長江經濟帶巨龍騰飛，必將成為“中國經濟的脊梁”。為此，構建長江經濟帶的主要任務就體現為：首先，提升長江黃金水道功能，建設綜合立體交通走廊；其次，充分發揮城市密集的重大優勢，推進城市群建設及新型城鎮化；最后，作為我國重要的糧食主產區，加強農業生產核心區與綠色生態廊道的建設，統合農村、小城鎮及城市群的建設，以提高農村轉移人口的吸納能力。

京津冀協同發展，目標是打造區域協調治理首善之區。重點在于加強頂層設計，明確三地功能定位、產業分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、投資政策、項目安排等方面形成具體措施；打破自家“一畝三分地”的思維定式，充分發揮環渤海地區經濟合作發展協調機制的作用，推進產業對接協作，理順三地產業發展鏈條，形成區域間產業合理分布和上下游聯動機制，優化城市布局和空間結構，促進城市分工協作。

（二）從“區域板塊”躍進至“經濟帶”的創新優勢

“經濟帶”的構建，并非空穴來風，而是在先前“城市群”、“區域板塊”發展成就之上揚棄式的區域經濟發展新規劃，也是國家區域發展戰略由平衡到不平衡再到平衡模式的否定之否定、螺旋上升客觀規律下的產物，主要基于其存在如下的創新優勢：

第一，“經濟帶”的空間布局可以將東中西部結合一體，協同發展，克服了“區域板塊”各自為政的弊端，打破了先前各區域之間靜態、間隔發展的局限，促使發達與不發達地區間經濟合作流動起來，即動態化；而“條狀”化本身所具有的延伸性特征，更增添了經濟帶動態化發展的前景魅力與憧憬。此優勢，在長江經濟帶身上，一目了然；京津冀的協同發展，則自然存在著向東北-蒙東經濟區的延伸態勢，為構建一個京津冀、環渤海灣與東北協調發展的經濟帶奠定龍頭基礎。對“一帶一路”而言，其中“一帶”，可謂西部大開發的延伸與升級版，對內主要帶動西北地區乃至北方經濟帶發展，并聯動長江經濟帶發展；“一路”，則可謂東部發展的延伸與升級版，主要著眼于南方沿海港口城市乃至南方經濟帶發展，并聯動長江及北方經濟帶發展，由此形成帶路并舉、互補推進，南、中、北三大經濟帶全面開放的新空間布局。

第二，同樣是地域上的全覆蓋，構建“經濟帶”不僅將先前四大區域納入其中聯動起來，且克服了 “區域板塊”模式對外開放性不足的弊端。著眼于全面對外開放的“一帶一路”，不但打開了先前中西部封閉的大門，注入外向驅動力，并助推其由對外開放的邊緣邁向前沿；而且與自貿區擴容建設發生聯動，形成“一體兩面，相互配套”的格局，有助于提升東部貿易便利化與經濟一體化水平，對于扭轉東部經濟增勢疲軟態勢，將有極大助力。

第三，“經濟帶”的一個重大創新優勢，即是跳出了“區域板塊”強調的陸地范疇，納入了水域、海域觀念。長江經濟帶建設最大重點就在于依托長江黃金水道，建設綠色生態廊道，有助于遏制犧牲環境發展經濟之行為慣性；京津冀之環渤海灣、21世紀海上絲綢之路有助于確立陸域與海域的大國土觀以及實施陸海統籌發展，將國土空間開發向海洋延伸。這種強調，不僅可引導長江流域生態經濟的發展，也為沿海開辟更廣闊的經濟空間，增強東部經濟后勁，再次騰飛帶來了新機遇。

第四，“經濟帶”構建后，隨之轉變的統計范疇以及區域發展目標、政策支持等大方向的一致性，易促成發達與欠發達地區形成 “榮辱同俱”理念。一方面有助于發達地區摒棄對落后地區“事不關己”的心態，促其以全局觀念、真心實意來對待后者的扶持與產業轉移；另一方面有助于欠發達地區跳出要錢、要政策及搶項目、爭投資的思維框架，轉而著眼于接軌東部發達市場，完善自身市場機制，挖掘本地內在潛力，有針對性尋求發達地區支持合作，有助于打破先前區域內部趨同發展及惡性競爭，也可在相當程度上避免欠發達地區重蹈經濟發展與環境惡化的覆轍。

第五，“經濟帶”之構建，最大特點之一就是加速并有效地促使發達與不發達地區之間經濟合作的動態化，促使區域成員從經濟帶整體發展視角考慮問題，依據當地實情，明確自身的定位及其發展方向。這不僅有助于推動特色區域及其特色產業的形成，也有助于解決某些區域的整體性貧困問題；而同時廣泛的產業轉移、資金與勞動力流動，也對促進落后區域脫貧攻堅，帶來先決條件。

故此，構建“經濟帶”，實際上對先前“城市群”、“區域板塊”發展戰略由點到面、由靜而動升級躍進式的揚棄，可謂扭轉先前東快西慢、生態惡化、中西部對外開放不足以及陸海聯動不夠等區域經濟弊端的新經濟空間布局。

三、“經濟帶”推進的重點、難點及其政策支持

毋庸置疑，“經濟帶”的確是一個宏大的、充滿活力且極具創新的構想，目前還停留于戰略規劃階段，并未充分展開實踐，當然也就談不上經驗總結與吸取教訓。但依以往經驗，其可能存在的一些困難、相應的政策支持及其推進重點，則是能預見、可建議的。

首先，就是區域協調機制與一體化問題，這是所有經濟帶構建中的共同難題，也是最難克服的問題。過去的經驗表明，長期以來我國各行政區劃禁錮、行政體制分割，各自為政，行業壟斷、地方保護以及行政區劃關系始終高于市場區際關系，過分注重地方行政主體利益的現象相當嚴重，導致各區域資源難以優化配置，協調發展。而構建“經濟帶”，涉及的橫向行政區劃更多，且發展差距更大，相比過去“城市群”、“區域板塊”，區域協調難度更大。如何克服，京津冀協同發展之效果如何，可謂此難題成敗的風標。若京津冀都無法有效解決這個問題，其他經濟帶也就可想而知了。故京津冀要打造成首善之區，推進重點顯然即是突破協調機制與一體化的障礙，當然也是難點所在。早在十年前，國家發改委就正式啟動了 “京津冀都市圈”區域規劃編制，但至今京津冀三地始終仍在行政體制的怪圈中打轉，進展緩慢。由此產生的不合理重復建設，不僅出現在價高利大的產業領域，而且在港口、機場等基礎設施領域尤甚；在開放引資上競相出臺優惠政策，在外貿出口上競相壓價，導致過度或惡性競爭；同時經濟圈內又存在一定程度的貿易壁壘及各種地方保護主義。由此，京津冀必須部署可行的一體化發展規劃，消除要素和產品流動障礙，構筑一體化共同市場，以公路、港口、機場的銜接配套和交通、物流網絡的完善以及強化信息資源互通共享來構建基礎設施的一體化、信息一體化，并訂立有約束力的統一公約和法規，依靠強有力的中央政府監督保障，積累總結經驗，并推廣之。

其次，長江經濟帶，作為支撐“中國經濟的脊梁”，整合優化長江流域產業體系則是其重點突破口。故必須充分發揮各區域產業特色，形成合理分工、銜接配套的產業布局和層次有序的產業鏈條，促進長江經濟帶各區域產業分工互補、差異發展。由于長江經濟帶橫跨東中西三大板塊，上中下游經濟落差較大，要形成布局匹配、銜接合理的現代產業體系，必定回避不了大幅度跨行業、跨區域、跨省市的生產要素流動與產業聯動。顯然，在如此大范圍保證要素合理流動與有序的產業鏈條，難度可想而知，但這正是長江經濟帶勢必要克服的難點。而要保證產業合理分工、優化布局，基礎設施建設則是前提。故長江經濟帶要以建設黃金水道的長江水運為切入點，水運陸運為龍頭，構建“水、鐵、公、空、管”五位一體的現代化立體交通運輸網絡，促進基礎設施一體化建設；同時要發揮大城市及長三角、長江中游、成渝城市群的核心功能，以內接外連放射狀的周邊中心城市、城市群和區域經濟中心的通道布局為依托，重點建設區域交接處或斷頭路，以推進產業空間集聚與跨區域交流協作。

在政策支持上，長江經濟帶應以如何促進形成分工互補的產業體系、層次有序的產業鏈條為重中之重。對于發達的長三角地區應支持發展高科技產業、先進制造業、國際競爭型戰略產業及現代金融、國際貿易、綜合運輸、文化創意等科技、新型服務業為主，不斷提高其國際核心競爭力和綜合實力；而湘、鄂、贛、皖等中游地區應注重承接下游產業轉移及其延伸的合作項目，打造產業轉移示范區，積極發展裝備制造、交通運輸、冶金機械、電子信息和文化旅游、金融物流、科技創新等產業；至于云、貴、川、渝等上游地區應積極承接長江中下游產業轉移與項目合作，發展紡織機械、產品加工等勞動密集型及特色產業為主。

再次，“一帶一路”是新常態下深化對外開放的一個大戰略，其改變了過往對外開放積極招商引資的方向，通過走出去，即“東出海”、“西挺進”，對外輸出資金、技術和管理經驗，在帶動周邊國家的發展和繁榮的同時，推動我國經濟的升級和再平衡。自然，“一帶一路”面臨的最大挑戰，來自對外開放的風險。

“一帶一路”，是世界上跨度最長的經濟大走廊，貫通中亞、東南亞、南亞、西亞乃至歐洲部分區域，東牽亞太經濟圈，西系歐洲經濟圈，沿線經過大多數新興經濟體和發展中國家，總人口約44億，經濟總量約21萬億美元，分別占全球的63%和29%。而作為制造業大國與全球主要外匯儲備國的中國，隨著經濟崛起和騰飛，在更多方面有能力幫助別國，不僅可以輸出豐富多彩、價廉物美的日常用品，提供更多技術和設備，而且能夠攜手各國共同應對金融風險，有實力投資海外，與急需資金的國家共同把握發展機遇，由此在這個龐大的國際區域經濟一體化過程中，我國也必將成為中心國。

雖然我國完全具備了成為一個國際區域中心國的實力與資格，同時作為一個負責任的大國，定當不會損害別國利益；但隨著國際地位的上升，卻也可能難以阻止一些別有用心的口舌，給喧囂已久的“中國威脅論”以更大的鼓噪，帶來政治風險，如何化解，正是“一帶一路”戰略的重點所在。如“東出海”，在當前南海和東海海洋權益爭端凸顯的背景下，可能引發一些國家對我國發展海上絲綢之路經濟帶的抵制防備之心；“西挺進”，隨著我國在中南亞地區影響力的增強，難以繞開地緣政治問題。一旦某些國家政局出現動蕩，再加上強大的宗教極端勢力干預，就勢必影響，甚至阻斷通道安全。此外，像地緣大國——俄國和印度對此的反應，也不能忽視。當然，伴隨政治風險而來的就是經濟風險，如大量資金投入的地區一旦出現政局動蕩，經濟投資立馬就呈現高風險，資金極可能“打水漂”；而沿線居多的發展中國家，市場經濟體制及運行機制很不成熟，行政效率較低，就可能造成通關效率低下、營運成本較高等問題，那么如此高投入的經濟效益究竟如何，也不能不充分考量。

以上所列，雖是各“經濟帶”推進過程中，可能面臨的最重要問題，但并不否認其他問題及某些問題在各“經濟帶”共存性。故構建“經濟帶”，對推動區域經濟發展的再平衡，對突破制約我國經濟發展的瓶頸與全面深化改革開放，不可謂不是一個宏大且深遠的變革構想，但如此“大手筆”的舉動，也可能會使我國多年來積累的問題，乃至潛藏日久的隱患全部浮出水面，出現“雙刃劍”效應。由此，這就要求我國在構建“經濟帶”的推進過程中，既要大刀闊斧前行，又要小心翼翼求證，雖然難度較大，但前景無疑是輝煌的。

［1］黃志鋼,劉霞輝.中國經濟可持續增長機制研究［M］.北京：經濟管理出版社，2013.

［2］中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》［S］.2015.

［3］《京津冀協同發展規劃綱要》［S］.2015.

［4］《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》［S］.2014.

［5］《長江經濟帶綜合立體交通走廊規劃（2014—2020）》［S］.2014.

［6］《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》［S］.2015.

【責任編輯：薛 華】

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1004－518X（2016）04－0037-06