供給側改革背景下綠色信貸的制度創新

■曾 煜 陳 旦

供給側改革背景下綠色信貸的制度創新

■曾 煜 陳 旦

面對日益嚴重的環境和資源危機，我國正在走一條更加綠色的城鎮化道路。我國已經推出綠色信貸政策，然而，在實施綠色信貸的實踐中，出現了“漂綠”問題，綠色信貸支持綠色城鎮化發展的效果不佳，其主要原因在于對參與綠色信貸的銀行、企業和地方監管部門的激勵制度供給不足。因此，在供給側結構性改革背景下，需要根據我國綠色城鎮化發展的新需求，進行制度創新，增加綠色信貸的財稅激勵和法律激勵有效制度供給，設計構成綠色信貸激勵機制。

供給側結構性改革；綠色城鎮化；綠色信貸；激勵機制

曾 煜，中華女子學院金融系教授。（北京 100101）

陳 旦，中國銀行數據中心。（北京 100094）

為了破解資源環境危機與經濟發展之間的矛盾，我國把生態文明理念融入城鎮化全過程中，走一條更加綠色的新型城鎮化道路。“十三五”規劃要求，著力加強供給側結構性改革，加快發展綠色金融。［1］綠色金融是十分有效的市場化正向激勵制度，對于經濟轉型具有非常重要的作用。推動綠色城鎮化建設，不僅要依靠強有力的末端治理措施，還應從投融資前端采用綠色金融手段控制污染性投資。

不同于傳統的城鎮化，綠色城鎮化是以促進人與自然和社會的可持續發展為目的，以節能產業和環保產業等綠色產業為動力帶動城鎮人口綠色消費的一種城鎮集約開發與綠色發展相結合的新型城鎮化模式，具有低排放、低消耗和高效有序的特點。［2］綠色信貸是指金融機構根據我國產業結構調整方向，對高污染、高能耗、高排放等項目貸款額度加以限制，并以較高的利率加以懲罰，而對節能產業和環保產業等綠色產業給予低利率優惠的金融政策手段。［3］綠色信貸是利用金融杠桿支持綠色城鎮化發展，實施綠色信貸是綠色城鎮化規劃建設和綠色城鎮化中的綠色產業發展的需要，同時，實施綠色信貸也是銀行自身降低環境風險，優化信貸結構的內在需要。綠色信貸與綠色城鎮化都是以可持續發展為目的，發展綠色信貸不僅可推動綠色城鎮化可持續發展，而且可以促進金融業自身的可持續發展。［4］

供給側是相對于需求側而言的，它是指社會生產這一端。供給側結構性改革，是指從社會生產這一端出發，進行結構性改革，來適應社會經濟發展新需求的變化，實現全要素生產率的提高。［5］我國在推進綠色城鎮化進程中進行供給側結構性改革，就是指從生產端出發，發揮綠色金融支持產業結構性改革的作用，限制高污染、高耗能的產業，促進節能產業和環保產業等綠色產業發展，增加綠色產業有效供給，來滿足綠色城鎮化對產業發展的需求，促進經濟社會的可持續健康發展。

一、我國綠色信貸的實施狀況及制約因素

（一）我國綠色信貸的實施狀況

綠色信貸是對符合國家產業政策的企業和項目給予信貸支持，對不符合國家產業政策和環境的企業和項目嚴格進行信貸控制。因此，綠色信貸業務與傳統信貸不同，綠色信貸的實施過程應接受政府和公眾的監督。參與綠色信貸的主體不僅包括授信方（銀行）和受信方（企業或居民個人），還包括第三方即監管方（銀監會、環保部門和地方政府等）。綠色信貸各主體的目標函數是不同的，綠色信貸實施的效果是各主體利益博弈、相互影響的結果。2007年7月國家環保總局、人民銀行、銀監會三部委聯合正式推出綠色信貸政策，隨后各地方政府也相繼頒布了促進本地區綠色信貸發展的政策。然而，這些年來，在實踐中綠色信貸實施的效果并不理想，參與綠色信貸各主體的動力不足，綠色信貸流于形式，出現了“漂綠”現象，綠色信貸支持綠色城鎮化發展的效果不顯著。

（二）我國綠色信貸發展的制約因素

從學者現有的研究看，目前影響我國綠色信貸發展的主要因素有：第一，缺乏綠色信貸的統一標準。由于綠色信貸標準不統一，使得商業銀行在具體執行操作中不好把握，降低了綠色信貸實施的效力。［6］第二，嚴重缺乏綠色信貸專業人才。綠色信貸風險評估人才的匱乏，導致綠色信貸項目評估困難，繼而影響銀行綠色信貸業務開展。綠色信貸產品創新的人才嚴重缺乏，使得綠色信貸品種較少，覆蓋面也較狹窄，難以滿足綠色城鎮化建設對綠色信貸產品的需要。［7］第三，缺乏“綠色GDP”的考核機制。有些地方政府仍是唯“GDP”的考核機制，重經濟輕環境，不利于當地監管部門對綠色信貸監管到位。［8］第四，綠色信貸的信息共享機制不健全。我國商業銀行、企業及環保等監管部門的信息共享機制不健全，環境友好企業、環境污染企業名單及企業的環境評價信息未達到及時、充分進入信貸征信系統，使得商業銀行很難及時、全面獲得企業的環境評價信息，這是制約綠色信貸有效實施的最大瓶頸。［9］第五，綠色信貸的法規不完善。由于與綠色信貸相關的法律法規不完善，使得企業的守法成本大于違法成本。雖然2015年1月1日正式實施的新《中華人民共和國環境保護法》，規定了“按日計罰上不封頂”法條，加大了對違法企業懲治力度，但震懾力度還不夠。2015年修訂的《中華人民共和國商業銀行法》中仍未明確規定綠色信貸參與主體的權利與責任。僅靠現有的綠色信貸的政策條文，很難達到通過綠色信貸來發展綠色產業，遏制高耗能、高污染產業的目標。［10］第六，缺乏綠色信貸激勵政策。目前國家頒布的綠色信貸政策和地方政府推出的各項綠色信貸政策，大多數是偏重于約束性的，激勵性的政策嚴重不足。［11］

二、構建綠色信貸激勵機制支持綠色城鎮化發展的必要性與可行性

（一）構建綠色信貸財稅激勵機制的必要性及可行性

任何社會生產都是生產力與生產關系辯證統一的原理，當前我國進行供給側 （社會生產端）結構性改革，必須高度重視生產關系對生產力所產生的巨大能動作用。［12］針對我國綠色信貸實施的現狀及存在的問題，需要進行制度創新，增加綠色信貸的財稅激勵和立法激勵有效制度供給。

構建對參與綠色信貸主體財稅激勵的必要性。由于綠色城鎮化中的公共設施建設以及節能減排項目、綠色產業新技術開發和應用存在明顯的正外部性，若企業創造的社會效益與私人收益之間的差額長期得不到彌補，企業的積極性就會被嚴重挫傷，就會失去通過綠色信貸來從事綠色產業項目的生產的動力，解決外部性問題是提高綠色信貸支持綠色城鎮化效率的關鍵。因此，需要政府完善激勵機制，對參與綠色信貸的企業形成正向激勵作用。有學者運用委托代理理論、博弈論等經濟學理論對參與綠色信貸主體（銀行、企業和環保部門）進行成本收益分析，研究認為在信息不對稱、法律法規不完善的條件下，參與綠色信貸的銀行、企業及地方監管部門等多方存在利益博弈，各主體的利益是受損的，在缺乏激勵機制下，參與綠色信貸的動力不足，需要構建對參與綠色信貸主體（銀行、企業及地方監管等部門）的財稅激勵機制［13］，并且有學者提出了對參與綠色信貸的銀行、企業及個人稅收優惠和財政風險補貼的具體措施［14］。另有學者從政策激勵角度，提出需要環保指標納入地方政府的政績考核體系中，逐年提高環保指標的權重系數，并對注重“綠色GDP”的地方政府給予一定的財政補貼的對策建議。

構建綠色信貸財稅激勵的可行性。學者通過對發達國家綠色信貸激勵機制的比較研究，論證了發達國家構建綠色信貸激勵機制的可行性，認為英國、德國、日本和美國等國家的財稅經濟手段及政策、法律非經濟手段的激勵措施各具特色［15］。通過設計財稅激勵機制改變綠色信貸生產函數，量化環境污染成本，將環境問題的外部性予以內部化，從而夯實綠色信貸支持綠色城鎮化發展的微觀基礎，并驗證了綠色信貸財稅激勵機制的有效性，財稅激勵在引導私人投資流向綠色城鎮化基礎設施方面發揮著積極作用。經過實踐驗證表明，通過財稅激勵綠色信貸所產生的乘數效應，可有效激活商業資本，根據UNEP（2008）的測算結果，100億元的財政資金可撬動300億—1500億元的環境投資［16］。

（二）構建綠色信貸法律激勵機制的必要性及可行性

法律激勵是指把激勵制度上升到法律層面，來規范主體行為，產生“激勵”效應。法律激勵包括正向激勵（獎勵性的）和反向激勵（懲罰性的），綠色信貸法律激勵是通過明確參與綠色信貸主體的權利和責任等法律規范的設置來實現的。［17］

構建綠色信貸法律激勵機制的必要性。命令控制型的法律法規，只有在消除信息不對稱的基礎上，才能發揮其應有的效果，信息不對稱會使法律法規呈現低效率。由于我國綠色信貸企業、銀行及相關的監管部門的信息不能充分共享，從而影響監管部門執行綠色信貸法律法規的效率。借鑒國際經驗，我國自2007年以來綠色信貸法律法規實現由 “硬法”（正式法律）向“軟法”（規范條例）的轉型，相繼頒布的《綠色信貸指引》、《能效信貸指引》等各項促進綠色信貸發展的條例，屬于軟法范疇。然而，由于軟法中沒有明確相關主體的責任制度，軟法在現實中實施的效果不理想。［18］“當存在不完全信息時，政府的干預幾乎總是必要的，且會引起帕累托改進。”［19］因此，要創建出能產生“帕累托改進”效應的法律法規，必須進行制度創新，改革單純采用命令控制型法律或軟法條例的傳統做法，制定激勵與制約相容的法律法規，發揮法律激勵機制的作用，以克服信息不對稱下法律執行效率低的難題。［20］

構建綠色信貸法律激勵的可行性。有學者通過對發達國家綠色信貸激勵現狀的比較研究，表明執行綠色信貸法律激勵措施的可行性，其中德國、美國等發達國家的法律激勵做得比較好，這些國家在實踐中驗證了綠色信貸法律激勵的有效性。德國把財稅激勵用立法形式規范，政府專門安排了復興信貸政策性銀行來實施綠色信貸法律激勵制度，這樣保證了政府的激勵性資金使用得公開、公平與高效，取得了良好的社會效果。例如：對提供給綠色產業的項目貸款的銀行給予一定的貸款貼息，對貸款從事綠色產業的項目的企業，給予不到1%的貸款優惠利率，貸款期限可持續l0年，以保證綠色產業的可持續發展。美國實施綠色信貸法律激勵機制是比較成功的，其秘訣在于既科學又靈活地設計法律激勵機制，能夠將激勵性策略靈活地運用于綠色信貸的法律中，例如：美國1978年出臺的《能源稅收法》，把財稅激勵等措施上升到法律層面。［21］

三、構建綠色信貸激勵機制的路徑選擇

在供給側結構性改革的背景下，構建我國綠色信貸激勵機制的目標是：增加綠色信貸激勵制度的有效供給，滿足綠色信貸支持綠色城鎮化發展制度的有效需求。構建綠色信貸激勵機制采用激勵的方式是：財稅經濟激勵與政策、法律非經濟激勵相結合的方式。構建綠色信貸激勵機制的路徑是：首先通過制度創新，增加對參與綠色信貸主體 （銀行、企業及地方監管部門）及相互間協同發展的財稅激勵和法律激勵制度供給，構建綠色信貸激勵機制；然后增加保障綠色信貸激勵機制健康運行的制度供給，提高綠色信貸激勵機制的有效性。

（一）增加綠色信貸主體及相互間協同發展的激勵制度供給

從供給側改革的角度出發，要根據綠色城鎮化發展對綠色信貸制度的新需求，進行制度創新，不僅增加對參與綠色信貸主體（銀行、企業及地方監管部門）的激勵制度供給，而且增加對主體相互間協同發展的激勵制度供給，設計出能調動綠色信貸各主體積極性的激勵機制。

對銀行的財稅激勵和法律激勵制度。對開展綠色信貸的商業銀行給予經濟上的財稅激勵，如：若銀行提供給從事綠色產業的企業的貸款無法收回時,可通過國家財政給予銀行一定比例的補貼。對執行綠色信貸成效顯著的銀行給予獎勵性的正向激勵，而對于銀行違規向環境違法企業貸款的行為實行懲罰性的反向激勵。不僅要從政策層面實施正向激勵和反向激勵，時機成熟時通過立法形式，把成熟的政策制度上升到法律層面上，實施法律激勵。修改和完善現有的《商業銀行法》，把綠色貸款寫入商業銀行法的條文里，從法律上明確綠色信貸主體的權利和義務。

對企業的財稅激勵和法律激勵制度。政府要對從事綠色產業的企業給予經濟上的財稅激勵，如：對企業購置用于綠色產業的生產設備，該設備一定比例的投資額可以從企業當年的應納稅額中抵免。對把綠色信貸的貸款從事綠色產業生產的企業給予政策激勵，而對從事 “兩高”產業生產的企業做出嚴厲處罰，并且適時把成熟的政策制度上升到法律層面，以立法形式給予規范。修改和完善現有的《環境保護法》，加大獎懲力度。

對地方監管部門財政激勵和法律激勵制度。對地方環保部門監管得力的，對地方政府以“綠色GDP”作為考核指標的，給予一定的財政補貼和政策、法律激勵，提高地方政府支持綠色城鎮化發展的積極性。［22］

對主體相互間協同發展的激勵制度。面對日益嚴重的環境污染和資源枯竭問題，綠色信貸主體間存在利益共生共榮關系，協同合作是雙贏的基礎，雙贏是協同合作的目標。如何保證銀行、企業及地方政府在協同合作中各方獲得效益均為最大化，是創新協同發展激勵制度的根本原則。因此，應設計銀行、企業及地方政府協同發展和良性互動指數，并將該指數納入各主體的績效評估考核的范圍，構建對綠色信貸各主體相互間協同發展利益共享的激勵機制，來共同實現綠色城鎮化的可持續發展的目標。

（二）增加保障綠色信貸激勵機制運行的制度供給

綠色信貸激勵機制的有效運行，需要相關的配套保障制度。因此，我們要從以下幾個方面進行制度創新，增加保障綠色信貸激勵機制健康運行的制度供給。

健全實時的監控制度。健全實時的監控制度，是保證綠色信貸財稅激勵和法律激勵機制有效運行的制度保證，通過監管部門對企業貸款投資的去向和環境風險監控，是保證綠色信貸合同生效的前提。由于在貸款持續期間，可能存在環境風險的不確定性，企業（受信方）有可能違反銀行（授信方）的貸款約定，因此，銀行及政府相關監管部門應對貸款的環境及社會風險進行隨時動態監控，從而保證稅收優惠和財政補貼落到實處，也是綠色信貸激勵機制有效運行的保證。

綠色信貸信息共享制度。目前企業、環保部門和銀監部門信息披露不充分、不能共享，使得銀行等金融機構貸款審查的成本及環保部門監管獲得信息成本都高。雖然各地方政府都下了文件，要各地銀行、企業、環保部門和銀監部門實現信息共享，但真正可以共享的信息甚少，并且信息發布不及時。因此，需要銀行、企業、環保部門和銀監部門協同聯手，建立有效的聯動機制，并且構建在各銀行間確立統一的綠色信貸執行標準和統一管理的發布機制，及時、充分地共享信息。構建包括銀行、企業及監管部門等一體化的共享信息機制，是實現綠色信貸支持綠色城鎮化發展的前提，它為商業銀行審查企業信貸資質提供貸款提供依據，也是財稅激勵機制和法律激勵機制有效運行的保證。同時，也是政府部門對綠色貸款的環境及社會風險進行動態監控的保障。例如：截至2010年，中國人民銀行央行征信管理部門已采集三萬多條企業違反環保政策信息和三千多條企業建設項目的環境評估信息，這些信用信息的數據庫，可為商業銀行提高綠色信貸服務提供保障［23］。

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【責任編輯：希 文】

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1004－518X（2016）04－0048-05

北京市哲學社會科學規劃項目“北京綠色產業與綠色城鎮化互動發展機制研究”（13JGB013）、北京市教育規劃項目“我國產業結構調整給女大學生就業帶來的機遇與挑戰研究”（ADB10103）、中華女子學院資助項目