我國耕地休養生態補償機制的構建

■吳 萍

我國耕地休養生態補償機制的構建

■吳 萍

耕地休養有助于提高耕地質量，改善生態環境。生態補償是實現耕地休養的重要途徑和手段，能實現利益衡平，體現公平、正義，促使農民自覺養成良好的資源利用習慣。西方國家大都有相對完善的農田休耕制度和生態補償（補貼）制度，美國環保休耕計劃的生態補償理念及方式值得我國學習。我國應在借鑒國外土地休耕生態補償制度及國內森林、流域等生態補償經驗的基礎上，構建上下銜接、相互配套和運行靈活的耕地休養生態補償制度，包括完善耕地休養生態補償主體、引進國外機會成本法提高補償水平、多渠道構建補償資金來源等。

耕地休養；生態補償；制度構建；機會成本法；利益引導

吳 萍，東華理工大學文法學院，江西生態文明建設制度研究中心教授。（江西南昌 330013）

我國糧食生產取得了“十二連增”的歷史性成就，但輝煌成就的背后，是土地資源利用已近極限和環境承載的超負荷運行。對此，2016年中央一號文件指出我國農業資源短缺、開發過度、污染加重。如何在資源環境硬約束下保障農產品有效供給和質量安全，提升農業可持續發展能力，是一個必須應對的重大挑戰。統籌實施全國高標準農田建設總體規劃，實施耕地質量保護與提升行動，推進受損害土地休養生息是應對辦法之一，但應該如何推進落實這項工作？從既往經驗來看，自上而下地依靠行政管制來強行推進的效果并不理想，十八屆三中全會已給現階段我國的生態環境保護指明了道路，提出“實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制”。生態補償制度是一種利益協調機制，通過補償因保護環境而喪失發展機會的人來協調經濟效益和生態效益、生存權和發展權之間的沖突，因此，作為利益驅動、激勵和協調機制的生態補償制度對于耕地的休養生息不失為一項重要而關鍵的措施和路徑。

一、耕地休養生態補償的必要性分析

我國耕地稀缺，用7%的耕地養活世界上20%的人口，一直實行嚴苛的耕地保護制度，如基本農田保護、耕地占補平衡制度、土地用途管制制度等。我國土地利用“重用地、輕養地”，注重在量上對農地的保護，缺乏質上的保養，導致耕地質量退化嚴重和土壤污染嚴重。國外農業產量中基礎地力貢獻率可達70%，而我國平均只有50%左右，當前全國中重度污染耕地更是在5000萬畝以上。耕地亟須休養。

耕地休養是指有計劃地對耕地進行休耕和保養。休養的方式有兩種：一種是耕地長期休耕，耕地退耕還林、還草、還湖；另一種是耕地短時期內循環休耕保養，將耕地按一定比例在一定時期內進行循環休耕，耕地休養是保持土壤質量、恢復地力、減少病蟲害、減少農業污染、改善野生動植物棲息地、保護生態環境的重要手段。耕地休養既能有效提高耕地質量，實現耕地的可持續發展，又有助于形成良好的生態系統，改善生態環境。

耕地休養既是提升耕地質量的手段，又是一種生態環境保護行為，能帶來生態利益，有助于良好生態服務系統的形成。但生態利益是一種公共產品，具有正外部性、非競爭性和非排他性的特征。個體作為理性經濟人不具有持續生產和供給的積極性，同時耕地休養對農民造成的短期經濟利益損失巨大。因此生態補償的保障和激勵機制就非常關鍵。郭峰認為：共同享受生態效益的主體，必須承擔均等的成本,而不能僅僅讓生態效益經營者單獨承擔，這樣才能使生態效益的生產者和經營者同樣能夠像生產私人物品一樣得到有效激勵。［1］作為應對環境退化和經濟發展失衡的經濟政策手段——生態補償被寄予厚望，因其行為能帶來外部經濟性，從而達到保護資源的目的。

一方面，對耕地休養進行生態補償，能實現利益衡平，體現公平、正義，調動農民參與的積極性。張建偉認為：生態補償分為基于支出增加或收入減少、基于財產權受限的、基于公用征收的及基于發展權受限的生態補償。［2］耕地休養生態補償是基于財產權受限的生態補償，耕地休養限制了農民對耕地的完全支配權和收益權。農民為保護環境做出了特別犧牲，通過生態補償，休耕者得到了應有的經濟回報，獲得生態系統服務的受益者支付了相應的費用。環境利益、經濟利益、責任和義務在保護者、受益者之間公平分配，解決了生態產品這一特殊公共物品消費中的“搭便車”現象。

另一方面，對耕地休養進行生態補償，能促使農民自覺養成良好的資源利用行為，強化環保意識。生態系統服務的持續供給，依托于自然物質資源，而自然資源環境的保護，有賴于自然資源權利人利用資源行為的調整。從各國實踐來看，這種行為方式的調整主要通過兩種方式來達成，或是通過協議即利益引導方式自愿調整，或是通過法律強制要求即公權力規制方式調整。從我國當前實踐來看，公權力規制方式效果并不佳，我國嚴格的農用地保護制度并未阻擋農用地流失的腳步。相比之下，利益引導方式如森林生態效益補償的實踐效果卻好得多。如1998年修訂《森林法》明確規定國家設立森林生態效益補償基金，2001年中央財政建立森林生態效益補助資金，正是有了補償機制的利益引導，我國森林覆蓋率從1993年的15.12%提升到2014年的21.63%，其效果是不言而喻的。生態補償這種利益引導方式更能促使人們養成良好的環境利用習慣，且成本低，效果更持久。

二、國外耕地休養生態補償制度的考察

西方國家大多設計了相對完善的農田休耕生態補貼或補償制度來調動農民良好耕地利用行為的積極性，促進公平正義。

美國自20世紀30年代的大洪水和沙塵暴災害以來，一直將土地休耕作為一項保護生態環境的基本政策，兼顧土地生產與市場需求之間的供需平衡，防止農產品生產過剩。1956年頒布《農業法案》并創建了擁有606萬-1212萬公頃閑置土地的土壤銀行；1961年美國政府規定農場主至少要停耕20%的土地；1986年開始實施環保休耕計劃(Conservation Reserve Program,CRP),由政府投資補貼，農業部負責實施，農民自愿參與10-15年的休耕還林（草）等長期性植被恢復計劃。CRP計劃的成效非常顯著，到1990年美國農業部對容易發生土壤侵蝕的耕地全部進行了退耕還林(草)或休耕，總面積達4777萬公頃；截至2002年在參與CRP的所有土地中，87%實施了休耕還草，8%實施了休耕還林，另外的5%為濕地保護區。［3］

美國的環保休耕計劃的生態補償理念及方式非常值得我們研究與借鑒。第一，在補償主體方面，美國選擇了政府補償為主的模式激勵參與休耕的土地所有者和經營者。第二，在補償方法方面，美國采用了機會成本法。1933年的《農業調整法案》采取對特定農作物征稅來補償那些農業生產受限制的土地所有者以此減少耕作農田面積和控制農產品供給，對農場經營者停止利用私有土地生產農作物的機會成本進行補償。第三，在補償標準方面，以休耕土地生產的機會成本作為補償的標準依據，以支付土地年租金的方式對休耕土地進行補償,年租金等于或略高于農業生產的年回報。第四，通過激勵機制引導農戶自愿參與。CRP是一個自愿性的計劃，充分考慮被補償主體的參與意愿，農戶根據自己所有或經營土地的具體情況決定是否申請加入土地休耕計劃。第五，資金支持。美國在國家層面上設立了商品信用公司(Commodity Credit Corporation,CCC)，每年為參加休耕計劃的農民提供資金，資金包括土地租金和種植被批準植被保護層一半的成本。

美國農場經營者平均每年放棄種植4.44億公頃的土地，土地年均租金達到了11.82美元/公頃，如果以2%—3%的實際受益率計算,則休耕土地的產值是393.9美元到591.05美元/公頃,略高于或等于美國1996—1997年平均農業不動產產值358.3美元/公頃或莊稼地產值513.08美元/公頃。美國的環保休耕計劃使不同社會主體獲益，土地所有者是明顯的贏家。首先，其農業凈收入通過土地租金給予直接補償；其次，由于限制農作物產量，農產品價格得以提高；再次,所種植的樹木都有潛在的木材價值；最后,假若土地被重新投入生產,提高了的土壤生產力也是利益源泉。政府則由于CRP計劃減少了商品供給,通過市場機制提高了商品價格,從而獲利以彌補補償支出。社會也從CRP計劃中獲利,因為水更加清澈,空氣更加清新,供狩獵的野生動物棲息地和可供觀賞的野生動物更加多樣了。總之，美國的環保休耕計劃獲得了良好的社會效果。［4］

除美國以外，其他國家也有一些有特色的農田休耕補償機制。如1981年英國環境部制定《野生生物和田園地域法》，提倡將“科學研究指定地區”（多為劣質地）轉為草地和林地；1986年，英國農漁業糧食部制定《農業法》，認定“環保農業地區”并予以補貼。如果農場主每年將其20%的土地作為永久性休耕地，其所享受的補貼最高可達200美元，如果將20%的耕地進行輪耕，其所享受的補貼最高可達180美元，對愿意放棄經營農業的小農場主，可獲得2000英鎊以下的補貼或領取終生養老金。［4］英國休耕補償制度的特點在于：依據土地肥劣情況區別對待，合理規劃，并將休耕制度與終生養老金掛鉤。又如日本對提供更為有效的水土利用方式，或能將作物種植與畜牧相結合的農戶，提高補償標準，以凸顯激勵效應。

三、我國耕地休養生態補償制度的構建

當前，我國的生態補償的實踐及理論研究均取得了較豐富的成果，早在2010年國務院就將制定《生態補償條例》列入了立法計劃，但我國的生態補償理論研究及實踐工作主要集中在森林與自然保護區、流域和礦產資源開發及區域的生態補償等方面，土地資源生態補償的實踐尚沒有啟動。近年隨著農用地環境、生態問題日漸被認識，農用地保護的生態補償理論研究才日漸興起，在農用地休養、耕地質量提升方面運用生態補償機制的研究成果幾乎空白。

耕地休養生態補償是指通過對實施耕地休養的農戶進行補償，使農戶在耕地休養的狀態下仍有收益，從而激勵農戶休養保護耕地的積極性，達到保護耕地的目的，其內容包括完善耕地休養生態補償主體、引進國外機會成本法提高補償水平、構建補償資金多渠道來源等。

（一）完善耕地休養生態補償主體

生態補償主體即生態補償權利的享有者和義務的承擔者，包括補償主體、受償主體和實施主體。生態補償必須首先明確“誰補償誰”，涉及不同主體間利益讓渡和財富再分配問題，是生態補償機制運行的出發點和歸宿點。

依據“誰受益誰補償”的原則，耕地休養生態補償的補償主體，即生態補償費用的承擔者是耕地休養生態效益的利益獲得者，主要包括國家、企業、個人及一些非政府組織。國家是主要的補償主體：一方面，耕地休養有益于全體人民，政府作為全體人民的代表，其次生態環境在性質上屬于公共產品應當被認定為主要的生態補償主體；另一方面，根據美國經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨的利益相關者福利影響分析方法的觀點，企業和個人等微觀經濟主體也是耕地休養生態補償的主體，生態建設活動帶來外部經濟性，受益人應補償生態建設的成本與費用及因生態環境保護喪失而遭受的損失，如房地產開發商、農藥化肥生產企業等。比如房地產開發商在土地開發中獲利，而其土地開發權是在農民堅守18億耕地紅線，保障糧食安全及生態安全的基礎上獲得的；農藥化肥導致土壤理化結構惡化，造成土壤重金屬積累，耕地休養利于廢棄物排毒與分解，土壤及其肥力的再生與恢復，他們對耕地保護者的利益損失和機會減損理應進行補償。

耕地休養生態補償的受償主體，也即生態補償費用的接受主體，是耕地休養生態環境價值實現中的利益付出者，主要是農村集體耕地承包經營的農戶。農戶的積極參與直接影響耕地休養生態補償的實際效果。借鑒美國CRP的成功經驗，為調動農戶參與的積極性，一是劃定休耕土地和制定休耕年限計劃時在全國主體功能區規劃的基礎上要充分考慮農戶的意愿，二是確定生態補償的標準時，要切實使農戶受益。

耕地休養生態補償的實施主體，是生態補償的具體管理者及監督者，補償的實施一般由補償主體與受償主體直接進行，但生態環境價值具有“公共物品”屬性，具有非競爭性、非排他性和正外部性的特征，生態受益主體往往缺乏“支付意愿”而“搭便車”，導致市場失靈，政府干預成為必然。如何在補償主體實施補償受償主體后保障并監督農民耕地休養行為的落實與執行，是耕地休養生態補償的重要環節。美國的環保休耕計劃有聯邦和州的參與，如農田服務局(Farm Service Agency,FSA)負責制定實施計劃的全部政策，確定補償農民的租金和保護措施的成本及其支付；自然資源保護服務所(Natural Resources Conservation Service,NRCS)負責提供技術支持，教育推廣服務所(Education Extension Service)、森林服務所(Forest Service)、美國魚類和野生動物服務所 (U.S.Fish and Wildlife Service)為計劃的實施提供教育、推廣,技術援助和專業知識等服務；同時，這些機構在州和地方都設有辦公室,負責土地休耕保護計劃的實施。［4］參考美國的具體做法，并總結我國森林生態補償制度①的成功經驗，筆者認為農業主管部門應是耕地休養生態補償責無旁貸的主要實施主體，并應逐步建立起由農業部門歸口管理，其他部門如環保部門、林業部門、水利部門等分工配合的耕地休養生態補償的監督管理體制。

（二）引進國外機會成本法提高補償水平

補償是在無賠償義務前提下進行的損失填補，是受益方對受損方給予的利益衡平，其取決于受益方所獲利益的多少和受損方所受損失的大小。當前關于補償標準有兩種觀點：一是按照生態服務功能價值來定價，對補償產權主體環境經濟行為產生的生態環境效益進行補償；二是根據各種環境保護措施所導致生態產權主體的收益損失或機會喪失成本來確定補償標準。［5］但從實際的操作性來看，生態服務功能價值很難具體量化和計算，因此，有必要引進國外機會成本法提高補償水平。如美國CRP計劃是以年租金的方式對農場經營者休耕土地進行補償的,而年租金與利用土地的機會成本相等,并且隨著市場的變化而變化。同時生態補償作為一種利益驅動機制，宗旨就是激勵環境保護行為，其實現的程度取決于生態補償的標準高低。據此，低于生態受損主體經濟損失的生態補償標準不具有激勵的功能，相當于生態受損主體經濟損失的生態補償標準不會有明顯的激勵功能，只有高于生態受損主體經濟損失的生態補償標準才會發揮顯著的激勵功能。

如近年江西的公益林生態補償標準逐年走高，2007年公益林補償標準為6.5元/畝·年，2008年為8.5元/畝·年，2009年提高至10.5元/畝·年，2011年統一提高到15.5元/畝·年，相應地，江西森林覆蓋率也由60.05%增長到63.10%。在退耕還林工程項目中廣大農民“積極退耕”，最根本的原因就是多數地方國家補貼水平要高于種植坡地的經濟收入。所以，筆者認為，耕地休養的生態補償也應以農戶直接經濟損失為主，適當考慮耕地的間接損失，如農民棄耕的情感失落，休耕帶來的生態功能、景觀功能、食物安全以及代際公平等外在于市場的價值等來確定補償標準，這樣既在補償主體的可承受范圍之內，又充分調動了農民參與耕地休養的積極性。

（三）構建生態補償資金多渠道來源

充足的生態補償資金來源是實現生態補償價值和功能的基本保障。當前我國的生態補償資金來源主要是財政縱向轉移支付（包括中央財政轉移支付與省以下財政轉移支付）和專項基金，如 “退耕還林”“天然林保護工程”“退耕還草”等是通過中央財政縱向轉移支付方式開展生態補償，而森林生態效益補償則是通過中央財政設立森林生態效益補償基金來實施貨幣補助的直接公共補償。顯然我國生態補償機制的建設是政府主導的，其優點明顯，集中、高效、快速，但缺點也突出，補償資金來源單一、狹窄，政府財政壓力大，資金不到位現象嚴重，使得生態補償的實效大打折扣。

實際上，國外生態補償的資金來源除了公共財政，更主要是來自于市場機制。如德國，生態補償資金來源的最大特點是資金來源多樣化，資金到位,核算公平，其中最有特色的是以法律的形式固定下來的橫向財政轉移支付制度，資金主要來自兩個方面：一是增值稅中由州分享的25%部分，二是由財政較富裕的州按統一標準計算直接撥給較貧窮州的資金。［6］美國自發組織的私人交易，也是市場機制的極好典范，一個例子是紐約市的清潔供水案例②。因此，要保障耕地休養生態補償充足的資金投入，必須拓寬生態補償資金的收入來源，尤其是市場機制的資金來源。我國耕地休養生態補償的資金來源可作如下考慮：

第一，建立專門性的以財政撥款為基礎的多元化的耕地休養生態補償基金。基金是指為了某種目的而設立的具有一定數量的資金，提供公共產品是政府應盡之責，所以財政撥款是耕地休養生態補償基金的基本經費來源。

第二，構建多元化的資金來源。比如立法給予基金特別征收權向特定行為人征收稅款，向因耕地休養而受益的生態農業經營者、旅游開發者、房地產開發公司等收取合理的生態稅，還有基金資金的孳息收入，接受捐贈等，彌補生態補償基金的不足。［7］

第三，在健全縱向財政轉移支付的基礎上大力實踐和發展橫向轉移支付。我國中央和地方政府每年都安排了財政資金用于生態環境保護工程引起的地方財政減收而進行的縱向轉移支付補助③，但這種縱向的轉移支付通常僅僅履行了上級財政促進公平，而沒有很好地體現出區域經濟發展與生態交換的內在統一關系。2010年全國主體功能區規劃將我國國土空間按開發內容，分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區，顯然重點生態功能區將會更多地承擔土地休耕提供生態產品的責任，因此，耕地休養的生態補償在完善財政縱向轉移支付體現公平分配功能的同時，還應理順基于經濟與生態分工基礎上的特定區域內政府間的財政關系，更好地體現“誰受益誰補償”的原則。目前，在流域生態補償領域已有較成功的橫向轉移支付的試點，如京冀兩地水資源合作項目④，福建省九龍江流域生態補償⑤，耕地休養生態補償可以借鑒這些成功事例，在生態受益地區和生態保護地區建立生態補償的橫向轉移支付制度。

第四，生態產品認證或生態標識。生態認證或生態標識是間接支付生態系統服務費用的價值實現方式。如果消費者在購買商品時以比普通產品略高一點的價格來購買經過獨立的第三方根據一定標準認證的、以生態友好方式生產的產品的話，那么消費者實際上支付了生產者提供的生態系統服務，該方式在歐美國家被廣泛使用。［8］我國公益行業已有類似實踐，如農夫山泉第四屆一分錢公益行動，同樣的道理，如對來自重要生態區的大米或飲用水進行生態產品認證，其市場價格略高于其他產品，所得溢價作為該區域保證農產品質量或飲用水水源而退出農業生產的耕地進行生態補償的資金來源，那么耕地休養生態補償的資金來源就更有保障。

四、結語

中國現有耕地20.27億畝，人均耕地僅為全球平均水平的40%，更應該科學合理地使用耕地，近兩年的中央一號文件提出逐步讓過度開發的農業資源休養生息，有計劃、分步驟地推進土壤污染的治理與修復，對農業的可持續發展及生態環境的保護意義重大。2014年4月新修訂的《環境保護法》第31條規定“國家建立、健全生態保護補償制度”，為耕地休養提供了制度保障，但作為環境保護領域基本法的 《環境保護法》只是就生態補償作出了原則性的規定，具體的制度構建有賴于《生態補償條例》的制訂。自2010年起就列入國務院立法計劃的 《生態補償條例》，十八屆三中全會后加速推出，到2014年初草稿已形成，據了解，該《條例》草稿按照森林、草原、濕地等幾大生態系統，分別制定各領域生態補償實施辦法，而與如火如荼研究火熱的森林、礦產、水流生態補償相比，耕地休養的生態補償尚未引起大家的重視，這與耕地的重要生態價值不相匹配，耕地休養的生態補償應以類型化的立法方法詳盡地規定在 《生態補償條例》中。

注釋：

① 《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》（財農 ［2007］7號）第18條規定：“凡違反重點公益林管理規定，或因管護不善造成重點公益林破壞及生態功能持續下降的，省級林業主管部門應按照有關規定對責任單位采取適當處罰措施。”

②美國紐約市900萬市民90%的飲用水來源于上游卡茨基爾河和特拉華河流域。1989年美國國家環保局要求所有來自于地表水的城市供水必須建立水的過濾凈化設施，經過估算，建立新的過濾凈化設施需要投資60-80億美元，每年的運行費用也在3-5億美元之間，成本很高。如果對上游卡茨基爾河和特拉華河流域在10年內投資10-15億美元,用以改善流域內的土地利用方式和生產方式,水質就可以達到法規的要求。紐約市最后決定購買上游卡茨基爾河和特拉華河流域的生態系統服務。

③1998年天然林保護工程實施后，中央財政對實施天然林保護工程引起的地方財政減收進行轉移支付補助；一些省市也積極創新財政體制，在生態補償領域實行一般性轉移支付，2008年浙江省政府印發《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》，對主要水系源頭所在市、縣的生態環保財力轉移支付制度。

④北京官廳、密云兩大水庫的水源主要來自上游的張家口、承德地區，為保證北京用水安全，北京市和河北省簽訂協議，對張承地區的水資源保護和生態建設給予補償，從2006年起在官廳、密云水庫上游張家口、承德地區實施“稻改旱”工程，北京市按每年每畝450元的標準給予農民收益損失補償，2008年起提高到550元。

⑤從2005年起，福建省開始探索九龍江流域上下游之間的生態補償機制，在省政府的協調下，下游政府（廈門市）每年根據商定金額，在本級預算中安排對中上游地區（龍巖市、漳州市）的橫向轉移支付額，直接撥給中上游地區的市級財政。

［1］郭峰.關于生態補償涵義的探討［J］.環境保護, 2008,(10).

［2］張建偉.生態補償制度構建的若干法律問題研究［J］.甘肅政法學院學報,2006，(9).

［3］向青,尹潤生.美國環保休耕計劃的做法與經驗［J］.林業經濟,2006,(1).

［4］Ralph E.Heimlich.美國以自然資源保護為宗旨的土地休耕經驗［J］.杜群,譯.林業經濟,2008，（5）.

［5］史玉成.生態補償的理論蘊涵與制度安排［J］.法學家,2008,(4).

［6］杜振華,焦玉良.建立橫向轉移支付制度實現生態補償［J］.宏觀經濟研究,2004,(9).

［7］竺效.我國生態補償基金的法律性質研究［J］.北京林業大學學報,2011,(3).

［8］曹明德.對建立生態補償法律機制的再思考［J］.中國地質大學學報(社會科學版),2010,(9).

【責任編輯：胡 煒】

D922.6

A

1004－518X（2016）04－0158-06

國家社科基金項目“農用地休養生態補償法律問題研究”（15BFX153）