環境風險評估制度構建的基本理論問題研究

王镥權

(武漢大學法學院，武漢 430072)

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環境風險評估制度構建的基本理論問題研究

王镥權

(武漢大學法學院，武漢 430072)

環境風險評估制度是對環境風險評估過程的法定化和制度化，中國當前針對環境風險評估制度的研究匱乏，相關制度建設存在大量空白。探討環境風險評估制度構建的幾個基本理論問題，如環境風險評估的概念和內涵、環境風險評估制度的法律屬性和法律價值等，并總結中國當前建立環境風險評估制度的可行性和必要性，以期推動中國環境風險評估制度的構建和完善。

環境風險；風險評估；風險預防；評估制度

現代社會是一個“風險社會”(risk society)，烏爾里?！へ惪嗽凇讹L險社會》一書中睿智地描述到，“今天的現代化正在消解工業社會，而另一種現代性則正在形成之中”[1]3。我國當前正處在全面現代化的過程中，隨之而來的現代風險復雜多樣，風險預防和風險管理已經成為法學、社會學、管理學等多個學科的熱門話題。其中，“環境法是最突出展現風險規制問題的法律領域”[2]4，而且風險預防已經成為環境法的一項基本原則。特別地，風險評估作為風險預防和風險規制的重要組成部分*鑒于無論在哪種情形、哪個層面，風險規制都離不開對風險的識別、估算和評價——風險評估，離不開研究、制定和采取降低或避免風險的計劃、方案以及措施——風險管理，離不開在利益相關的組織體或個人之間傳遞所有的風險及風險防范信息——風險交流，所以，風險評估、風險管理、風險交流通常被視為風險分析框架的基本組成。參見文獻[3]。，近年來受到了世界各國的普遍關注，我國新《環境保護法》第39條明確規定“國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度”，然而，令人遺憾的是，環境風險評估制度作為環境風險預防和管理領域的一項基礎性制度，在我國當前環境法體系中仍然屬于空白，亟待深入研究相關理論，并全面構建相關制度。本文從環境風險評估制度構建中的基本理論問題著手，以期夯實理論基礎，為制度的構建打好根基。

一、概念的界定

(一)環境風險

“風險”一詞最早源于航海事業，現代意義上的風險概念，來源于社會學，始于德國社會學家烏爾里希·貝克，但貝克并沒有清楚地定義風險，通過他的后期著作《世界風險社會》，可以看到社會學的風險概念有以下特點：不可避免性、難以認知性、后果的多樣性與災難性、表現形式的日常性與公共性以及地域范圍具有全球性。[4]實際上，直到現在，在社會學、經濟學和管理學等多個學科領域，關于風險都沒有一個真正被普遍接受的定義，但他們都認為風險在一定程度上是可預測的，而且人類預測的結果往往與真實的情況有所差異。在法律制度層面，風險也沒有一個公認的確切概念。究其原因，一方面是由于風險社會風險本身的復雜性和不確定性；另一方面是由于法學領域二級學科眾多，傳統學科如刑法或保險法中的風險概念與一些新學科如科技法或環境法中的風險概念都不相同，它們各自關注的風險內涵、應對風險的方法也不盡相同。因此，筆者認為沒有必要強行統一法學領域的風險概念，而針對具體的風險類型，不同的法律部門可以有不同的闡述和界定。然而，根據法學本身的固有特點，關于風險有必要先澄清幾個問題：第一，法學所要應對的風險應當具有可預測性(但并不意味著具有確定性)，風險是可以進行認知、評估、預防或管理的，這是法律對風險進行規范化管理的前提；第二，法學應對風險的核心目標是保障國家和公民的權益，減少或避免權益的損失；第三，法學應對風險的方法必然涉及權力或權利的分配以及義務的承擔；第四，法學應對風險尤其是分配風險時必須兼顧公平正義，無論實體正義還是程序正義。

針對環境風險的概念，學界也尚未達成共識。在國內，環境科學研究者較早地提出了環境風險的概念和分類:“環境風險是由自然原因和人類活動(對自然或社會)引起，并通過環境介質傳播，對人類社會及自然環境產生破壞、損害以至毀滅性作用等不幸事件發生的概率及其后果。環境風險按風險源分類可分為化學風險、物理風險及自然災害引發的風險；按承受風險的對象分類可分為人群風險、設施風險及生態風險?！盵5]結合趙曉莉、畢軍和盧靜等人的觀點以及《建設項目環境風險評價技術導則》中的相關規定*盧靜等人將“環境風險定義為由自然或人為活動引發的，并通過自然生態環境的媒介作用，對人、財產、生態環境構成威脅的一種潛在危險狀態，包括這種危險狀態爆發的可能性與不確定性，以及危險可能導致的危害性后果兩方面的內容”。參見文獻[6]。，本文將“環境風險”的概念表述為因人類的開發、生產活動而導致的突發性事故、環境污染或生態破壞的可能性，既包括前述危險狀態爆發的可能性與不確定性，也包括危險狀態爆發后可能導致的危害性后果。實際上，針對風險的類型，德國學者Gerhard Banse認為，從結構和歷史兩個維度出發，可以把風險分為三類：“傳統型”風險、工業-福利國家型風險、技術-科學型風險。[2]36而在當代社會才逐漸興起的新學科所研究的風險(如環境法中的環境風險)一般僅指技術-科學型風險。根據不同的技術領域，環境風險又可以分為核物質風險、危險化學品風險、基因技術風險等。總的來看，現代社會的環境風險有以下主要特征：科技性和不確定性、人為性和主觀性、公共性和現代性。[7]

(二)環境風險評估

關于一般意義上的風險評估，我國學者楊小敏認為：“風險評估是指，根據科學對特定危險產生的可能性、后果及不確定性進行評價的過程。”[8]德國學者William D. Rowe認為風險評估是指“風險分析的整個過程”，并提出一個表格，把風險評估分為“風險確定”和“風險評價”兩個領域，并進而把風險確定分為“風險識別”和“風險預測”，把風險評價分為“風險厭惡”和“風險接受”。很明顯，這種解釋方法是站在一個技術性的視角，因此忽略了風險感知和風險交流等重要因素。而美國圍繞環境問題展開的風險研究，則把風險研究分為“風險分析”和“風險管理”兩個分支，學者Eberhardt進一步把風險分析分為“風險預測(風險確定)”和“風險評價”兩個領域。[2]33關于環境風險評估，我國自然科學領域的研究者認為，“環境風險評估是指對某建設項目的興建、運轉，或是區域開發行為所引發的或面臨的災害對人體健康、社會經濟發展、生態系統所造成的風險可能帶來的損失進行評估，并以此進行管理和決策的過程”，并進一步把評估過程分為“主要環境風險因子的識別和篩選”、“環境風險綜合評估”兩個階段。[9]

整體來看，無論在國內還是國外，學者們普遍認為在技術層面上，風險評估應當包括“風險識別(或風險確定)”和“風險評價(或風險綜合評估)”兩個階段。但十分明顯的是，這種技術性的視角分析忽略了一些重要的問題，如風險感知、風險交流、風險評估議題的形成等。可以看到，風險評估應當有廣義和狹義之分。廣義的風險評估是指從風險感知、風險識別、風險評估議題的設定到風險評價和風險應對的一系列流程，其中還貫穿著不同主體間的風險交流。狹義的風險評估僅指風險評價，即采用定量和定性分析相結合的方法，對風險發生的可能性進行分析、排序、估算和評價的過程。科學技術領域多采用狹義的風險評估概念，即風險評價，社會科學領域則多采用廣義的風險評估概念。因此，筆者認為，作為法律制度層面的“環境風險評估”(environmental risk assessment)應當是一個廣義的概念，它應當是一個包含環境風險感知、風險識別和確定、風險評價、風險交流在內的整體性過程。但評估過程并不包含“風險決策”，特別是有關環境風險項目的決策，因為相對于環境風險評估，風險決策是風險預防和管理中的一個獨立環節。

(三)環境風險評估制度

環境風險評估制度是對環境風險評估過程的法定化和制度化，其設計的目的就是通過規范和調整環境風險評估主體的行為和利益關系，起到預防風險的作用，并最終實現社會的公平正義和環境生態的平衡。環境風險評估制度的實質是通過制度化的風險評估機制使環境風險利益相關者合理地參與風險評估，為后續的風險決策和風險管理提供科學的評估結論，落實風險預防的原則，從而最終達到人與自然、社會健康和諧發展的目標。在環境法領域，環境風險評估制度是一項貫徹和落實風險預防原則的環境保護制度。實際上，我國當前有多項環境保護制度體現了風險預防的原則，如環境影響評價制度、污染物總量控制制度等。風險預防的原則或方法在國際環境法和國內環境法領域都得到了廣泛的應用，如《環境與發展國際盟約(草案)》第7條規定，“風險預防是一項義務。即使缺乏科學的確定性，還是應該采取適當的行動以預測、防止和監控嚴重或不可逆轉的環境損害的風險”。我國1989年和2014年《環境保護法》都規定了“預防為主”的原則，雖未使用“風險預防原則”這一術語，但已經體現了風險預防原則的實質。[10]風險預防源自損害預防原則，但是它有自己特定的適用條件，即有證據表明某項活動有可能對環境造成損害，但又缺少足夠的科學確定性。[11]結合環境風險科技性和不確定性的特點，可以看到，環境風險的管理必須采用風險預防的原則或方法。風險預防的落實一般有三個階段：風險評估、風險溝通和風險決策。[7]而我國現階段，環境風險評估制度的缺失，極大地阻礙了環境風險預防和管理工作的開展。

同時，在制度層面，還應當區分環境風險評估制度與我國已有的環境影響評價(environmental impact assessment)制度的區別和聯系。在評估或評價內容上，前者主要評估某項不具有足夠科學確定性的活動可能對環境或人類健康造成的損害；后者則是針對政府規劃和建設項目對環境的不利影響進行定性和定量的評價。實際上，環境影響評價主要解決的是傳統工業社會面臨的傳統環境問題，環境風險則是第三次科學技術革命以來產生的一種新的環境問題，對這類問題在科學認識上還存在較大的不確定性，它在危害發生機制、危害發生原因、危害后果等方面與傳統環境問題存在較大區別，因此現有的環境影響評價制度并不能完全滿足當前環境保護實踐的需要。[12]27我國現有的環境影響評價制度僅僅只是針對可以證明環境不利影響的工程建設等行為在法律程序上進行一定的制約，對具有不確定性和潛在性的環境風險還是不能夠進行評價的。[13]在評價方法上，環境風險評估主要針對不確定性，多采用概率論的方法；環境影響評價主要針對較確定的危害，多采用確定的方法。[14]同時，在評價主體、評價程序、依據的原則方面，兩者都有不同。值得注意的是，我國當前的建設項目環境影響評價制度中包含了一部分“環境風險評價”的內容，但根據前文分析，環境風險評價只是環境風險評估全過程的其中一部分，且《環境影響評價技術導則總綱》中的“環境風險評價”只是為了輔助環境影響評價的完成，并不是為了全面評估潛在的環境風險。因此，可以說，我國當前并沒有真正意義上的環境風險評估制度。

二、環境風險評估制度的法律屬性及法律價值

(一)環境風險評估制度的法律屬性

一般認為，法律制度是與經濟制度、政治制度、文化制度并存的社會制度。同時法律制度又與其他社會制度關系密切，在現代社會中，重要的制度通常都有相應法律規定或都在相應法律范圍內發生作用。[15]在我國當前的法律法規中明確規定“環境風險評估”的主要有兩部。新《環境保護法》第39條規定：“國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度；鼓勵和組織開展環境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環境污染有關的疾病?！痹摋l文至少明確了兩點：其一，我國要建立、健全環境風險評估制度；其二，環境風險評估的主要內容是評估和調查環境風險和公眾健康風險?！段ｋU化學品安全管理條例》(2011年修訂)第6條第4款規定：“環境保護主管部門負責廢棄危險化學品處置的監督管理，組織危險化學品的環境危害性鑒定和環境風險程度評估……”從而明確了危險化學品風險評估的行政主管部門是環境保護主管部門。涉及環境風險評估的其他國家規范性文件主要有《國家環境保護“十二五”規劃》和《化學品環境風險防控“十二五”規劃》，其中，前者將防范環境風險列為“十二五”期間國家環境保護的主要任務之一，同時規定國家建立環境與健康風險評估體系。除此之外，我國當前還有一些關于建設項目和外來物種環境風險評估的技術標準?？梢钥吹剑覈斍半m然并沒有完整的環境風險評估制度體系，但是幾乎各個層級的法律條文都有涉及“環境風險評估”。可以說，環境風險評估制度正是風險預防思想、環境風險評估法規、各項技術標準和有關環境風險防控政策的總和。

具體而言，在法律屬性上(以公法和私法的分類為標準)，環境風險評估制度應當屬于行政法即公法的范疇。實際上，環境與資源保護法學作為一門獨立的法學二級學科有其獨特的調整對象，它通過直接調整人與人之間的關系而間接調整人與自然環境和資源的關系。但環境法作為當代社會新興的一個部門法，其法律屬性問題一直頗受爭議，曾出現有四種觀點，即“獨立說”、“行政法說”、“經濟法說”、“社會法說”。還有德國學者從科學與法律的角度論述，“環境法一直以來都是信息傳遞法。它將干預界限與環境科學的認知潛力相連接。它規定了相對于對國家的及社會參與者間的信息權利和信息義務”[2]92。但學界一般認為，環境法是由綜合性環境法、污染防治法、生態保護法和自然資源法組成。在這樣一個數量眾多、條文龐雜的規范領域，從憲法規范、行政法規范到刑法規范，再到民事、商事等規范，應有盡有。[16]法律體系的基本分類是公法與私法，兩大法律體系有著不同的法治理念和原則，環境法可以說是綜合運用了公法和私法的理念與方法以解決人與環境的問題。然而，在多數情況下，環境法中的環境利益是具有公共性的公共利益，此時環境法律關系的主體必有一方是國家或政府機關，因此環境法律規范中有著大量公法尤其是行政法的內容。根據我國現有的法律法規的規定，本文所探討的環境風險評估制度，明確涉及政府監督管理環境風險評估的權力和責任、企業和公民參與環境風險評估的權利和義務，因此具有典型的行政法屬性。

(二)環境風險評估制度的法律價值

價值展現了一項制度的積極追求，環境風險評估制度的法律價值是其之所以具有意義的終極根源。法律價值有多種類型，按照法律價值的概念化形態來劃分，有自由、正義(公平、公正)、效率、民主、法治、發展(進步)、秩序、人道、平等、安全、人權、社會安定、經濟增長等價值范疇。[17]環境風險評估制度內在地需要一套具有穩定性和確定性的價值體系，并以此確定環境風險評估制度的目標選擇、制度架構。筆者認為，正義和安全是環境風險評估制度的目標價值，民主是環境風險評估制度的內生價值。當然，環境風險評估制度也在一定程度上包含并體現了自由、效率、秩序、經濟增長等法律價值。

首先，公平正義是法律的基本價值選擇。美國著名法哲學家羅爾斯指出：正義是社會制度的首要價值，是一個社會首先要解決的問題。[18]正義的主題是基本權利與義務的分配和社會公共利益的劃分。貝克曾指出，“風險和財富一樣是要分配的東西，兩者都構成地位——分別是風險地位和階級地位”[1]25。風險社會的核心議題是風險，風險分配正在取代財富分配成為社會關注的話題。與財富不同的是，風險必須被消除或者否定并且加以再詮釋，風險和危機的存在和分配主要是通過論證來傳遞的。也就是說，“論證”風險的過程實際上也是分配風險的過程。環境風險評估的目的不僅是為環境風險決策提供可靠的、合理的依據，更是為了公平和公正地分配和負擔環境風險。因此，正義應當是環境風險評估制度的首要法律價值。

其次，安全也是法律的基本價值之一。邊沁認為，“法律控制的首要目的不是自由，而是平等和安全”[19]?！叭绻芍刃虿槐憩F為一種安全的秩序，那么它根本都不能算是法律”[20]。傳統社會中，社會風險主要是自然風險，人為的、潛伏性的、全球性的環境風險并未凸顯，法律側重的是對個體的生命、財產安全的保護。進入風險社會后，風險無處不在，尤其是現今的環境風險更是全民高度關注的社會問題，公眾面對環境風險的不確定性，整體地陷入焦慮和恐慌。近年來，環境風險項目立項時常陷入“鄰避困境”，甚至引發群體性事件，典型如北京、廣州等地公眾集體反對垃圾焚燒廠的建設。[21]這些事件一再表明，公眾面對環境風險時，集體對安全價值的渴望和需要。具體到環境風險評估制度的安全價值，應當包含兩個方面，即內部的安全價值和外部的安全價值。前者是環境風險評估制度本身的安全性和穩定性，后者是環境風險評估過程和評估結果的安全性，即要保證風險評估的結論是科學合理的，是有益于社會穩定和公眾安全的。

再次，民主價值也是環境風險評估制度的核心法律價值之一。將民主引入環境風險評估制度，不僅是現代行政法程序正義的要求，同時也是環境風險評估工作內在的實體要求。雖然環境風險評估比較依賴科學技術和風險專家，但在風險社會，環境風險評估工作是一個“決策于不確定之中”的活動，其中涉及風險認知、風險確定和風險分配，其中內在地包含著倫理和價值判斷，而且環境風險最終是由社會公眾共同來承擔，因此，政府或專家單方面的參與已經無法支撐評估結果的合理性和合法性，公眾參與也就應運而生。因此，可以說，將民主協商特別是公眾參與引入環境風險評估過程，使政府公共決策的過程民主化和透明化，增強了環境風險評估結果的合法性和合理性，有利于公眾進一步接受后續的風險決策，也有利于日后分擔可能出現的環境責任。

綜合環境風險評估制度的正義、安全和民主等法律價值，同時結合美國學者關于風險的研究成果——“專家和普通人之間的許多分歧源于這樣的事實，那就是專家擁有更多的信息”[22]，可以得出這樣的結論，環境風險評估制度為要保證評估結果的合理合法，實現風險分配的公平正義，至少需要解決這樣幾個問題：第一，由哪些機構或專家參與環境風險評估活動，如何保證相關機構或專家的評估結論是公正的、價值中立的；第二，公眾如何獲取足夠的環境風險信息，以便有效地參與環境風險評估(因為相比政府和專家，公眾在環境風險信息的獲取方面處于十分弱勢的地位，如果公眾的環境風險知情權不能有效落實，風險評估過程就有失公平)；第三，公眾如何參與風險評估過程，特別是如何真正落實公眾的參與權和決策權；第四，如何保證環境風險評估制度的有效實施，相關主體的權利受到侵害時如何救濟等。

三、建立環境風險評估制度的必要性

一項制度的建立必須要明確其必要性，這是制度建設的一個基礎性問題。環境風險評估制度的建立根植于風險社會大背景下環境風險問題的日益突出，同時是環境風險評估和管理實踐的迫切需要，也是完善我國環境風險法制乃至環境法律體系的內在需求。具體來說，包括以下幾個方面。

(一)遏止環境風險事故頻發的現實需要

近年來，我國環境風險事故頻發，如危險化學品爆炸、轉基因食品安全事件、垃圾焚燒廠選址引發的群體性事件等，都嚴重威脅著公眾的生命、健康、安全以及社會秩序，環境風險防控形勢日益嚴峻。舉例來說，曾造成嚴重后果或引起較大爭議的案例有天津濱海新區危險化學品倉庫爆炸事件、福建漳州古雷PX項目(2013年和2015年發生兩次爆炸)、大連福佳大化PX項目(2014年發生泄漏著火)、重慶小南海水電站(2015年被最終叫停)、云南怒江水電站(前后爭議十余年)、北京六里屯垃圾焚燒發電廠(因居民反對而遷址緩建)等。其中，造成嚴重后果的天津危化品爆炸事件、漳州PX項目爆炸事件的調查結果顯示，這些環境風險項目的環境影響評價文件都存在一定問題，如漳州PX項目曾在規劃環評尚未通過的情況下就投產建設[23]，同時，這些項目都缺乏完整的環境風險評估?？梢哉f，這些環境風險項目之所以釀成了嚴重后果，重要原因之一就是事先缺乏合理合法的環境風險評估過程。因此，要在全國范圍內有效遏止環境風險事故的再次發生，必須嚴格進行環境風險評估和項目決策?？梢姡⒁幏痘沫h境風險評估制度勢在必行。

(二)指導環境風險評估和管理工作的實際需要

由于我國當前缺乏關于環境風險評估制度的專門立法，造成相關管理部門監督管理，企業、公眾和相關組織參與環境風險評估工作時無法可依。實際工作的開展沒有規范性文件的引導和制約，容易造成決策者的任意妄為。如前述的漳州PX項目、天津危化品項目都是在沒有開展環境風險評估——風險評估是風險預防和管理工作的第一步——的情況下，主管部門就進行了風險項目的決策，可見其風險管理邏輯的荒謬。實際上，環境保護主管部門已經意識到建立環境風險評估制度對環境風險防控工作的指導意義，環境保護部2013年制定的《化學品環境風險防控“十二五”規劃》規定，“十二五”期間的主要任務之一就是“制定和完善危險化學品相關行業和區域規劃環境風險評估技術導則、環境影響評價技術導則，完善環境風險評估方法，科學確定化學品建設項目環境安全防護距離。將化學品環境風險評估作為化學品建設項目環境影響評價的重要內容，強化突發環境事件潛在風險分析……”可以預見，建立完善的環境風險評估制度體系，將極大地促進我國環境風險評估和管理工作的開展，將為我國環境風險預防原則的應用和落實提供明確的法律依據。

(三)完善中國風險行政法和環境法體系的客觀需要

在我國，關于風險的法律研究始于行政法領域，但至今相關的研究成果仍然較少?？梢哉f，風險規制仍然是行政法學的一個新興研究領域，也是一個充滿希望和挑戰的新的學術增長極。[12]6在行政法領域，關于風險的研究涉及面非常廣，主要有風險預防、風險評估、風險交流、風險決策、風險管理以及突發事件的應急管理等。當前已有的研究成果多是從宏觀角度對風險規制或風險防范進行研究，鮮有專門對風險評估制度進行深入研究的成果。加之，環境風險是各類社會風險中最為突出和高發的類型，因此對環境風險評估制度進行深入研究和建構，必將有助于完善我國的風險行政法體系。在環境法領域，傳統的研究方向主要有三個，即污染防治法、生態保護法和自然資源法，另外還有一些與其他法律部門交叉的研究方向。然而在風險社會的大背景下，傳統的分割式的污染防治和生態保護方法已經不能有效應對環境風險突發的問題(如當前環境影響評價制度的不科學)，因此必須要整合傳統環境法本身的研究方法，借鑒行政法在風險規制領域的研究成果和研究方法，豐富和發展環境法應對環境風險的能力。可以預見，研究并建立專門的環境風險評估制度，將極大地豐富和完善環境法律體系的內容。

(四)引導公眾參與，提高公眾風險預防意識的需要

在風險預防和管理工作中引入公眾參與根植于環境風險的不確定性、主觀性、公共性的特征。環境風險評估的模糊性，特別是風險評價標準的不明確和社會公眾接受程度的不確定，也決定了環境風險評估必然是一個各利益相關方廣泛參與協商的過程，否則環境風險評估的結果就難以讓大多數公眾接受。風險評估的過程涉及價值判斷，任何人都不可能做到價值無涉，因此需要不同行業的專家、利益相關單位和個人等多元主體廣泛參與，這是環境風險評估合法性的真正來源。然而在我國，當前的環境治理模式仍然可以定性為以政府為主導的“命令-控制”型管制模式[24]，但為了應對風險社會提出的挑戰，世界主要發達國家都不約而同地采用了“多元共治”的環境治理模式，其中特別強調公眾的參與權和決策權。而我國當前公眾參與環境風險預防和管理仍存在諸多問題，如在客觀上，法律法規的不明確導致公眾參與沒有常態化，參與深度不夠，形式單一；在主觀上，公眾普遍風險預防意識不高，缺乏參與經驗，甚至有時會過度參與并引發群體性事件。因此，建立并完善環境風險評估制度有助于用法律文件明確公眾參與的流程和方式，引導公眾合理合法參與，提高公眾的風險預防意識。

四、建立環境風險評估制度的可行性

建立環境風險評估制度的可行性，即建立該項制度的實際可能性，或者說是建立該項制度所具有的基本條件。筆者認為，我國十余年的環境風險評估經驗、現有的法律法規以及國外較為成熟的環境風險評估制度體系等都為我國建立環境風險評估制度奠定了基礎。

(一)中國已有多年環境風險評估工作的實踐經驗和教訓

實際上，關于環境風險評估，我國已有十余年的實踐經驗。如早在2004年，原國家環?？偩志桶l布了《建設項目環境風險評價技術導則》，將建設項目環境風險評價納入環境影響評價管理的范疇，提高了環境風險評價和審查工作的質量和效率；2010年1月，環境保護部發布了修訂后的《新化學物質環境管理辦法》，實現了新化學物質危害評估轉變為風險評估。我國多年來的環境風險評估實踐有成功也有失敗，甚至有些教訓是慘痛的，如近年來多起化工項目發生爆炸。總體來看，我國當前的環境風險評估工作主要存在以下幾個問題：第一，環境風險評估工作依附于環境影響評價，對環境風險重視程度不足；第二，多數環境風險評估是在出現環境風險事件后被動開展，沒有真正貫徹風險預防原則；第三，環境風險評估專家不能做到價值中立和利益無涉，評估結果屢遭公眾質疑[25]；第四，環境風險評估技術有待發展，多項環境風險領域缺乏評估技術標準?？梢?，盡管這些經驗還不夠全面，當前案例也多是失敗的教訓，但畢竟有多年的實踐經驗，這些都是我國建立統一完善的環境風險評估制度的寶貴財富。

(二)中國已有多部法律法規和政策文件明確規定了環境風險評估制度

我國當前與環境風險評估有關的法律法規等規范性文件，大體可以分為三類：一是明確規定環境風險評估制度的法律法規；二是明確規定了環境風險評估內容的國家規劃或國家標準；三是部分內容與環境風險評估有關的法律法規。第一類主要有：新《環境保護法》(2014年修訂)第39條、《危險化學品安全管理條例》(2011年修訂)第6條第4款、《新化學物質環境管理辦法》(2010年修訂)等。第二類主要有：《國家環境保護“十二五”規劃》(2011年)、《化學品環境風險防控“十二五”規劃》(2013年)、《外來物種環境風險評估技術導則》(2011年)等。第三類主要有：《突發事件應對法》(2007年)、《政府信息公開條例》(2007年)、《環境信息公開辦法(試行)》(2007年)等。這些有關環境風險評估、環境影響評價、環境信息公開或公眾參與的規范性文件為環境風險評估制度的建立和完善奠定了良好的基礎。在“十三五”期間，我國可在現有的制度基礎上，著重加強和細化《國家環境保護“十二五”規劃》中關于“重點領域環境風險防控”的工作要求，特別是加快建立環境與健康風險評估體系，完善以預防為主的環境風險管理制度，并應當著重突破危險化學品、核物質、轉基因等領域的環境風險評估和管理制度。

(三)有可資參考或借鑒的外國環境風險評估法律法規和實踐經驗

對環境風險評估制度的研究最早興起于20世紀70年代的工業技術發達國家，特別是美國和歐盟的研究比較突出。美國的環境風險管理起源于對健康風險的重視，并且長期以來以健康風險防控為重點，20世紀90年代以后逐漸拓展到生態環境風險領域。美國十分重視環境風險評估，在長期的基礎研究與實踐當中，逐漸建立起比較完善的健康風險評估、生態風險評估方法體系，并在化學物質、污染場地以及溢油事故等領域的風險評估與管理中得到了廣泛應用。環境風險評估結果為環境基準的確定提供科學依據，而環境標準的設定則建立在環境基準的基礎之上。[26]美國與環境風險評估相關的法律法規主要有：《有毒物質控制法》《清潔水法》《清潔空氣法》《應急規劃和社區知情權法》《綜合環境反應、賠償和責任法》(俗稱《超級基金法》)。而歐盟國家的相關立法主要起源于職業污染防范和職業健康保護等領域，然后逐漸過渡到環境污染風險防范，2000年歐盟通過了《關于環境風險防范原則的公報》，為環境風險評估制定了明確有效的指南。歐盟在2006年又出臺了《化學品的注冊、評估、授權與限制法》，特別明確了化學品風險評估的責任主體、評估程序和信息交流等內容。另外值得一提的是，環境影響評價制度也源自美國，我國于20世紀70年代引入環境影響評價，但如今，以美國為代表的發達國家，在環境影響評價制度之外，都紛紛建立了別具特色的環境風險評估制度。因此，我國應當積極開展相關研究，借鑒發達國家的經驗，加快建立適合我國國情的環境風險評估制度。

(四)有建立環境風險評估制度需要的物質保障和智力支撐

環境風險評估的順利開展有賴于充足的物質保障和智力支撐，而我國在這些方面已經有了較好的基礎。《國家環境保護“十二五”規劃》中明確國家“加強科技支撐，提升環境科技基礎研究和應用能力。夯實環境基準、標準制訂的科學基礎，完善環境調查評估、監測預警、風險防范等環境管理技術體系”。2011年，我國在北京建立了環境基準與風險評估國家重點實驗室，目的正是為我國環境質量標準制定和修訂、保護生態環境和人體健康的重大決策及環境風險管理提供科技支撐。[27]由此看到，國家和政府對環境風險評估工作的重視和支持。實際上，“標準制定是風險規制的一種重要形式或者說工具，是行政機關整個規制流程中一個重要的環節”[28]。而我國在環境風險評估技術標準方面也有了一定基礎，如《外來物種環境風險評估技術導則》(2011年)、《尾礦庫環境風險評估技術導則(試行)》(2015年)、《化學物質風險評估導則(征求意見稿)》等。總體來看，我國雖然在物質保障和智力支撐方面還有待加強，但是現有的條件已經為建立統一的環境風險評估制度奠定了堅實的基礎。

五、結 語

在風險社會之中，沒有一個國家能夠完全擺脫環境風險的困擾，我國也不例外。環境風險具有科技性、不確定性、主觀性、現代性等一系列的特點，決定了環境風險評估工作的復雜性。當前，我國對環境風險評估制度的研究相對匱乏，相關法律法規等制度性規定有待完善。因此，首先必須深入研究環境風險評估制度的基本理論，明確界定環境風險評估的概念和內涵，分析并掌握環境風險評估制度的法律屬性和價值要求，并進而論證我國當前建立環境風險評估制度的必要性和可行性，才能真正為環境風險評估制度的建立和完善打下堅實的基礎。因此，本文就嘗試分析構建環境風險評估制度的幾個基本理論問題，以期為日后建立環境風險評估制度厘清理論爭議，并期望以此推進我國環境風險預防和管理工作的進展，乃至豐富和完善我國的環境法制體系。

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2016-07-07

國家社會科學基金重大項目(15ZDC031)

王镥權(1988-)，男，博士研究生；E-mail:luquanwang@163.com

1671-7031(2016)06-0041-08

DF468

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