中國海洋執法概念界定之“法律規范①說”

董加偉,王 盛

(1.中國海監山東省總隊,濟南 250002； 2.山東省海洋與漁業廳，濟南 250002)

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中國海洋執法概念界定之“法律規范①說”

董加偉1,王 盛2

(1.中國海監山東省總隊,濟南 250002； 2.山東省海洋與漁業廳，濟南 250002)

在中國海洋執法體制改革艱難推進的背景下，深入解析和準確界定海洋執法的內涵具有重要的現實意義。按照“法律規范說”的理路，系統梳理中國部門規章以上的涉海法律規范，從海洋執法的空間范圍、事項范圍、對象范圍等不同層面深入揭示海洋執法的內涵，從客觀和中立的學術視角準確界定中國海洋執法的概念。

海洋執法；概念界定；法律規范說

按照國內學界的慣例，厘定研究對象的內涵和外延似乎是每一個研究者都要首先履行的基本義務和課題研究得以繼續進行的先決條件，而界定概念的通常路徑則是列舉—分析—歸納。按照這個進路來圈定中國海洋執法的概念似乎過于“簡單”和“輕松”*按照“海洋”+“執法”+“體制”的成熟模式來對中國海洋執法體制的相關概念進行界定當然是一條坦途和捷徑，但這種嫁接方式必然會勾畫出一張“大眾臉”，得出的所謂“新概念”難免會失之于原則(或者說籠統)和刻板。，因此筆者擬選擇另一種比較笨重的方式——從立法規范分析入手，讓法律法規“發聲”，來解釋中國海洋執法的準確含義，通過梳理、對比、推導龐雜的具體法律條款，逐步明晰中國海洋執法的內涵和外延，明確海洋執法的目標和責任，為我國正在艱難推進的海洋執法體制重構提供有益指導。

從廣義上或者一般意義上理解，執法即執行和實施法律，既包含狹義上由行政機關具體實施的法的執行，也包括由司法機關具體實施的法的適用。本文中的“海洋執法”僅指法的執行，即由國家行政機關和法律授權、委托的組織及其公職人員貫徹實施法律規范的行政執法活動。[1]而行政執法的含義本身亦有廣狹之分，狹義說僅指具體行政行為，廣義說[2]則包含抽象行政行為和具體行政行為兩類。為了更加深入地揭示“海洋執法”的內涵，本文采狹義說，集中研究海洋執法中的具體行政行為。

一、中國“海洋執法”相關立法梳理

新中國的海洋法制建設大致經歷了萌芽、發展和成型三個階段，[3]特別是改革開放后，隨著海洋開發在廣度和深度上的極大拓展，海洋立法工作逐步走上正軌，構筑起較為完善的海洋法制體系。表1是我國涉及海洋執法的現行主要法律、行政法規和部門規章。*本文所整理的立法資料均來源于中華人民共和國中央人民政府門戶網站(http://www.gov.cn/flfg/index.htm,最后檢索時間為2016年4月20日)。

根據表1統計，目前我國涉及海洋執法的法律有27部，行政法規46部，部門規章74部，總體上可以概括為四類：

(1)領土與主權類法律規范，如《領海及毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》等，主要是從界定和宣告國家領土范圍和主權權利范圍的角度，明確了以維權為主要目標的海洋執法的空間范圍，并對此類執法的程序性內容作了原則性規定。

表1 涉及海洋執法的現行主要法律、行政法規和部門規章

(2)海洋資源類法律規范，如《海域使用管理法》《海島保護法》《礦產資源法》《漁業法》等，主要是從加強海洋資源管理、規制*規制是一個歷史悠久且含義廣泛的詞匯，相較于Anthony I. Ogus“支撐社群體系的法律”的界定，本文在更狹義的角度上使用，主要強調法律對行為的規范和制約功能。參見文獻[4]。用海行為、維持海洋開發秩序的角度，重點圍繞特定海洋資源開發權利的取得、變更、喪失及權利保障，規定了以資源利用秩序維護為主要目標的海洋執法的實體和程序性內容。

(3)特定行業類法律規范，重點是安全(包括生產安全、社會安全、質量安全和生態安全)、環保方面的法律規范，如《安全生產法》《海上交通安全法》《海洋環境保護法》《進出境動植物檢疫法》等，主要是從安全(減災)、環保等特定角度對各類用海行為進行規范的同時，規定了以安全秩序維護和生態環境保護為主要目標的海洋執法的范圍、權限、方式和責任。

(4)涉海技術性法律規范，如《船舶和海上設施檢驗條例》《漁業船舶檢驗條例》《船員條例》《漁業船舶普通船員專業基礎訓練考核發證辦法》等，主要是從涉海生產設施的資質核驗、從業人員的資格考核等角度，規定了以資質確認、資格審核為主要目標的海洋執法的主體、技術規范和操作規程。

分析上述涉海法律規范可以看出，我國有關“海洋執法”的立法呈現出三個主要特點：

(1)立法的層次偏低。無論從國家安全、自然資源、運輸通道還是生態環境角度而言，海洋都是中國發展不可或缺和不能忽視的重要戰略資源，但我國海洋法律制度缺乏國家根本法層次的規定，[5]作為國家根本大法的《憲法》和作為民事基本法律的《民法通則》對海洋均只字未提，有關海洋執法的規定都是以部門法、行政法規和部門規章的形式出現的。

(2)立法的體系較亂。從數量上看，我國部門規章以上涉海法律規范合計147部，基本涵蓋了海洋執法的各個領域，但除《環境保護法》與《海洋環境保護法》等少量法律規范之間因拘束的對象和內容基本一致而彼此兼顧外，其余法律規范總體上呈現出分散、雜亂、無序的特征，有的規范之間甚至相互沖突。這一方面體現了我國海洋管理工作漸次推進的歷程，另一方面反映出我國在海洋管理和海洋執法方面認識水平和管理水平仍然偏低的現狀。

(3)立法的行業性特征明顯。縱覽上述涉海立法，可以較為清晰地看出行業立法或曰部門立法的痕跡，基本上可以分為海洋、漁業、交通(海事)、公安(邊防、海警、海關緝私)、環保等五大類，輔以礦產、檢驗檢疫等部門法中涉及海洋的少量規范，各類別的法律規范較為集中地體現和突出了行業部門的管理權和行業利益的維護。這是我國海洋管理以行業管理為主、各監管部門權力由陸地向海洋逐漸延伸的管理方式[6]在海洋立法領域的具體表現，也是導致我國海洋執法領域各自為政、“群龍鬧海”局面形成的重要原因。

二、“海洋執法”相關立法的具體分析

為了更加清晰地揭示海洋執法的內涵，下面分別從海洋執法的空間范圍、事項范圍、對象范圍等三個角度對具體規范條款展開分析。

1.有關海洋執法空間范圍的法律規范分析

涉及海洋執法空間范圍的現行主要法律、行政法規和部門規章條款如表2所示。梳理表2可以清晰地看到，我國現行立法對海洋執法空間范圍的界定可以分為四類：

(1)特定地點和空間，即明確界定海洋執法的具體地點和空間范圍。如《領海及毗連區法》第2～5條分別對領域和毗連區的內涵、范圍及中國國家主權的范圍作了界定，《專屬經濟區和大陸架法》第2條明確規定了我國專屬經濟區和大陸架的范圍，《漁港水域交通安全管理條例》第2條明確規定“本條例適用于在中華人民共和國沿海以漁業為主的漁港和漁港水域”。

(2)中國主權范圍內，即通過明示或默示的方式，將海洋執法的范圍確認為中國國家主權所及空間。如《海域使用管理法》第2條明確規定“本法所稱海域，是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土”，《海島保護法》第2條規定“從事中華人民共和國所屬海島的保護、開發利用及相關管理活動，適用本法”。此外，表1中列舉但在表2中未出現的大量涉海立法均未明確規定其適用的空間范圍，如《海關法》《突發事件應對法》等，實際上是以默示的方式，將其適用范圍確定為中國國家主權范圍內。

(3)中國享有管轄權的海域范圍內，即海洋執法的范圍及于包括領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架等在內的所有中國可管轄海域。如《漁業法》第2條規定：“在中華人民共和國的內水、灘涂、領海、專屬經濟區以及中華人民共和國管轄的一切其他海域從事養殖和捕撈水生動物、水生植物等漁業生產活動，都必須遵守本法。”《海洋傾廢管理條例》第3條第1款規定：“本條例適用于向中華人民共和國的內海、領海、大陸架和其他管轄海域傾倒廢棄物和其他物。”《海洋特別保護區管理辦法》第3條規定：“中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域和海島建立、建設、管理海洋特別保護區，適用本辦法。”

表2 涉及海洋執法空間范圍的現行主要法律、行政法規和部門規章條款

(4)中國與相關國家雙邊協定海域范圍內。如《中日漁業協定暫定措施水域管理暫行辦法》第2條規定了其適用范圍后，明確列舉了確定暫定措施水域范圍的11個坐標點；《中韓漁業協定暫定措施水域和過渡水域管理辦法》第2條明確規定了其適用范圍，暫定措施水域和過渡水域的范圍則引用了《中韓漁業協定》第7條第1款之規定。

2.有關海洋執法事項范圍的法律規范分析

系統考察我國有關海洋執法事項范圍的現行立法，基本可以將海洋執法的內容劃分為自然資源、生態環境、生產安全、社會安全和國家權益等五個部分。表3是按照該分類對相關法條所作的梳理結果。

(1)自然資源。自然資源是人類社會存續發展的物質基礎。海洋是天然和巨大的資源寶庫，[7]這是海洋價值產生和增長的首要因素，同時也為海洋執法工作提供了指向。海洋中的自然資源可以分為兩大類：第一類是海洋生物資源，主要是由《漁業法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》等予以保護的以魚、蝦、蟹、貝類為主的動物資源和以各種海藻為主的植物資源；第二類是海洋非生物資源，包括以石油、天然氣、稀有金屬為主的海洋礦產資源，以海水為主的水資源，以海域和海島為主的海洋國土資源，以潮汐、波浪、海流為主的海洋能資源，以及由《海底電纜管道保護規定》等予以保護的海底電纜等涉海公益性設施。

表3 涉及海洋執法事項范圍的現行主要法律、行政法規和部門規章條款

(2)生態環境。我國涉海立法主要以兩種方式對海洋生態環境執法作出了規范：第一，環境保護類專門法律規范的規定，《環境保護法》《海洋環境保護法》《水污染防治法》等法律和《海洋傾廢管理條例》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等法規及《傾倒區管理暫行規定》《海洋自然保護區管理辦法》等規章專門就海洋生態環境保護作出了全面規定。第二，非環保類法律中涉及海洋生態、污染防治和環境保護的條款，又可分為三類：一是《漁業法》《漁業法實施細則》等生物資源保護類法律規范，從保護生物資源的角度對破壞海洋生態環境的行為作出了特別規制；二是《海島保護法》《港口法》等以特定海域和設施為規范對象的立法，從保護特定區域生態環境角度考慮，對污染水域、破壞生態等違法行為進行了規范；三是《礦產資源法》《建設項目環境保護管理條例》等以涉海開發項目為規范對象的立法，從控制涉海開發對周邊海域生態環境破壞程度的角度，對破壞性較大的用海行為進行了規制。

(3)生產安全。海上生產安全始終是海洋執法的重要領域之一。從我國涉海立法看，海上生產安全可以分為三類：一是海上交通安全。海洋是天然的運輸載體，海運是大宗貨物貿易最為經濟和便捷的運輸方式，以《海上交通安全法》《海商法》《安全生產法》等法律為主體，《漁港水域交通安全管理條例》《海上航行警告和航行通告管理規定》《海上交通事故調查處理條例》等配套法規和規章為輔助的交通安全類法律規范對海上交通秩序維護、交通事故防范和處置等內容進行了全面規制。二是海上作業安全，主要包括漁業生產安全和海上礦產資源開發安全，前者由《漁船作業避讓暫行條例》《漁業港航監督行政處罰規定》《漁業船舶水上安全事故報告和調查處理規定》等安全生產類立法予以約束，后者則由《礦產資源法》及相關配套法規和規章予以規范。三是海上設施安全，即保障港口、航標、船舶、作業平臺等海上生產設施的安全運行和從業人員的資格適格，前者由《港口法》《航標條例》《船舶和海上設施檢驗條例》《航道管理條例實施細則》等安全設施檢驗審核類立法予以規范，后者則由《船員條例》《漁業船員管理辦法》《海船船員適任考試和發證規則》等人員資質管控類立法予以約束。

(4)社會安全。按照《突發事件應對法》對“突發事件”的定義，*《突發事件應對法》第2條規定：“突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。”造成或者可能造成嚴重社會危害的事件可分為四類，除事故災難屬于安全生產的范疇之外，筆者將其余三類歸于社會安全的范疇：一是自然災害，即重大海洋災害性天氣防范和重大海洋污染事件的應急處置，主要由《突發事件應對法》《海洋環境保護法》《水污染防治法》等立法對海洋自然災害的風險評估、災害預防、應急處置和事后處理等環節進行調整；二是公共衛生事件，包括重大動植物疫情防范和外來物種管理、轉基因生物安全管理等兩大類，前者主要由《進境水生動物檢驗檢疫管理辦法》《進出境動植物檢疫法實施條例》《國際航行船舶進出中華人民共和國口岸檢查辦法》等對動植物、船舶等可能挾帶和傳播特定病菌、病蟲害和外來物種的載體予以規制，后者主要由《農業轉基因生物安全管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》《水產苗種管理辦法》等從保障水生生物及其制品食用安全的角度，對苗種的選育和經營、飼料和添加劑的生產和銷售、水生生物的加工處理等環節予以規范；三是社會安全事件，即海上治安秩序的維護，主要由《刑法》《治安管理處罰法》《突發事件應對法》《公安機關海上執法工作規定》《公安機關辦理刑事案件程序規定》等立法對治安和刑事違法行為、公安機關海上執法的實體和程序等內容予以規范。

(5)國家權益。進入21世紀以來，伴隨著區域外大國的介入和菲律賓等東南亞國家狹隘民族主義情緒的激發,[8]包括南海在內的海洋爭端頻發,海洋維權成為中國海洋執法最為令人矚目的熱點和中心任務。[9]按照《聯合國海洋法公約》的規定，我國享有管轄權的海域面積達300余萬平方公里。其中領海、內水是我國領土不可分割的組成部分，國家主權及于內水和領海的上空、海床及底土，自然不可侵犯；在毗連區內對違反我國有關安全、海關、財政、衛生或者入境出境管理的法律、法規的行為享有管制權，《領海及毗連區法》對此作了明確規定；在專屬經濟區內對勘查、開發、養護和管理海床上覆水域、海床、底土的自然資源及進行其他經濟性開發和勘查，在大陸架對勘查和開發自然資源，行使主權權利，并對在專屬經濟區和大陸架建造和使用人工島嶼、設施和結構及進行科學研究行使管轄權，《專屬經濟區和大陸架法》對此作了明確宣示。此外，《海關法》《漁業法》《海商法》《測繪法》《漁業法實施細則》《礦產資源法實施細則》等立法分別從不同角度，對外國人、外國籍船舶在我國從事特定行業、實施特定行為作出了禁止和限制性規定。

3.有關海洋執法對象范圍的法律規范分析

法律規范通過權利義務關系的設置和調整從而實現對特定領域社會關系的調節和秩序運行的維護，而權利與義務的設置必須依附于特定的調整對象。分析我國有關海洋執法的法律規范，可以按照調整對象標準分為人(組織)、物、權利、行為、事件五類，如表4所示。

(1)人(組織)。人(組織)不僅是生產力中最活躍的因素，也是法律行為和法律關系中不可或缺的主體。[10]梳理表4相關法條，作為海洋執法對象的人(組織)主要以四種“身份”出現。一是特定資格擁有者。又可分為兩類：一類為海洋資源利用主體，須具備法定條件并取得主管機關許可，如《漁業法》第24條規定的捕撈許可證申請者，《礦產資源法》第3條及《礦產資源法實施細則》第5、11、13條規定的探礦權人和采礦權人等；另一類是特定行業從業者，須取得特定資格證書，如《船員條例》第5、9、14條規定的船員適任證書，《漁業船舶普通船員專業基礎訓練考核發證辦法》第3、4條規定的漁業船員持證上崗等。二是特定義務承擔者，即須承擔特定義務的特定行業從業者，如《礦產資源法實施細則》第17、31條規定的應承擔特定義務的探礦權人、采礦權人。三是違法行為行使者，主要出現在各類法律規范的罰則部分，對各類違法行為人科以相應的法律責任。四是外國人和外國組織，主要是對其從事特定行業或實施特定行為的限制或禁止性規定，如《測繪法》第7條對外國人、外國組織從事基礎測繪方式和程序的規定，《中華人民共和國管轄海域外國人、外國船舶漁業活動管理暫行規定》對外國人外國船舶在我國管轄海域從事漁業活動的規定等。

(2)物。在政治經濟學中，物(生產資料)是生產力中的三大要素之一，在法學中，物則是法律關系的重要客體之一。涉海法律規范中的“物”可以分為四類：一是作為開發利用對象的物，包括由《漁業法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》等予以保護的生物資源，由《礦產資源法》《深海海底區域資源勘探開發法》等予以保護的非生物資源，由《海域使用管理法》《海島保護法》《土地管理法》等予以保護的海洋國土資源；二是作為生產工具的物，主要是由《船舶登記條例》《漁業船舶檢驗條例》《船舶和海上設施檢驗條例》等予以規制的各類船舶、海上作業平臺及其他涉海生產設施；三是作為防護設施的物，主要包括由《安全生產法》《海上交通安全法》《航標條例》等予以規范的生產安全防護設施和由《海洋環境保護法》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《防治船舶污染海洋環境管理條例》等予以規范的生態安全防護設施；四是具有特殊性質或予以特殊管制的物，主要包括由《海關法》《進出境動植物檢疫法實施條例》《進出境水產品檢驗檢疫管理辦法》等予以規制的進出境貨物，由《海洋傾廢管理條例》《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》等予以規制的可能對海洋生態環境造成不利影響的廢舊物、污染物和《中華人民共和國水下文物保護管理條例》予以保護的水下文物等。

(3)行為。無論是從行政法學還是刑法學的角度考量，行為(為或不為)都是法律責任構成的必備因素。縱覽表4，有關行為的法律規范數量最多(法律21部、行政法規36部、部門規章45部)，根據立法的“態度”，可以將其歸納為兩類。第一，應為行為，即要求行為人按照法律規定的內容、方式和時限積極實施的義務性行為。可進一步細分為兩類:一是為獲得特定職業資格或從事特定行業的資質必須履行的申請行為，如開采礦產前取得采礦許可證、從事海洋捕撈前取得捕撈許可證、使用海域前取得海域使用證等特定許可的申請行為；二是從事特定行業或實施特定行為時應當遵守的各類法定限制，如《漁業法》第17條關于進出口水產苗種必須實施檢疫的規定，第25條“必須按照捕撈許可證有關作業類型、場所、時限、漁具數量和捕撈限額的規定進行捕撈作業”的規定。第二，禁為行為，即法律規范明令禁止的各類行為。一般以兩種方式出現：一是明確宣布禁止特定行為人或一切人實施某種行為，如《海上交通安全法》第22條關于未經主管機關批準不得在港區、錨地、航道、通航密集區以及主管機關公布的航路內設置、構筑設施或進行其他有礙航行安全活動的規定，《海域使用管理法》第24條關于海域使用權人在使用海域期間，未經批準不得從事海洋基礎測繪的規定等；另一種方式則集中體現在各類涉海立法的罰則部分，通過明確和細化各類違規行為應當承擔的法律責任進一步重申禁為行為的“清單”。

表4 涉及海洋執法對象范圍的現行主要法律、行政法規和部門規章條款

(4)事故(事件)。人類探索、利用海洋的歷史首先是一部探險史，然后才是一部開發史，海洋的深邃遼闊吸引著人類追逐未知的腳步，海洋的變化無端也給一代又一代“闖海人”留下了綿延不盡的夢魘。[11]海洋開發作為高風險行業，與其相關的各類事故和事件大體上可分為三類：一是由《安全生產法》《海上交通安全法》《海商法》《海上交通事故調查處理條例》等予以規制的各類海上生產安全事故；二是由《突發事件應對法》《海關法》《治安管理處罰法》《國際航行船舶進出中華人民共和國口岸檢查辦法》等予以規制的各類社會安全事件；三是由《海洋環境保護法》《水污染防治法》《防止拆船污染環境管理條例》《自然保護區條例》等予以規制的各類危害和影響海洋生態環境的生態安全類事故。

(5)權利。從功利主義的角度分析，法律規范可以看作是利益分配和利益調整的一種制度性文件。在表4中所列舉的五類規制對象中，與利益關系最為密切的就是權利，因為權利的本質要素之一就是“應得的、正當的利益”[12]，但法律規范對權利的規定不一定明確以“權利”的樣態出現，因此涉海法律規范中明文規定權利的法條數量并不多，大體上可以將其分為三類：一是宣示對特定權利予以法律保護的原則性規定，如《物權法》第122、123條分別宣示“依法取得的海域使用權受法律保護”，“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護”；二是特定權利取得和生效的規定，如《海域使用管理法》第19、20條關于海域使用權取得方式的規定，《海域使用權管理規定》第43、48條關于海域使用權出租、抵押辦理登記及“未經登記擅自出租、抵押海域使用權，出租、抵押無效”的規定，《漁業船舶登記辦法》第14條關于漁業船舶所有權的取得、轉讓和消滅應當登記，未經登記的不得對抗善意第三人的規定等；三是特定權利內容的具體規定，如《礦產資源法實施細則》第16、30條關于探礦權人、采礦權人權利內容的規定，《海域使用管理法》第25條關于不同類型海域使用權存續期限的規定等。

按照“法律規范說”之思路，綜合上述關于海洋執法空間范圍、事項范圍、對象范圍的分析，可以較為順暢地將我國海洋執法的定義概括為：有權主體為保護海洋資源和海洋生態環境，維持海上生產秩序、交通秩序和治安秩序，維護海上生命財產安全和國家權益，按照我國涉海法律規范，對我國和在我國管轄海域范圍內的涉海生產主體、生產設施和生產行為進行資格審核、資質審批、行為監督和違法查處，對海上自然災害、事故災難和各類違法犯罪行為進行應急處置和查處打擊的動態過程。

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2016-07-25

中國海洋發展研究會基金項目(CAMAJJ201509)

董加偉(1978-)，男，博士；E-mail:13395313505@163.com

① 法律規范是一個外延廣泛的概念，此處指全國人民代表大會及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規、國務院部委與國家行業主管部門制定的規章。

1671-7031(2016)06-0021-12

D922.1

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