中國與加拿大跨境追逃法律機制研究

黃　炎

(華東政法大學研究生教育院，上海　201620)

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中國與加拿大跨境追逃法律機制研究

黃炎

(華東政法大學研究生教育院，上海201620)

加拿大是中國開展國際追逃工作的重點合作對象，在以往的司法實踐中，中國主要通過非法移民遣返程序從加拿大追捕逃犯。然而，繁復拖沓的移民遣返程序已嚴重阻礙中國追捕在加逃犯的進度；而通過多邊條約或“特定協議”向加方提出引渡請求的途徑缺乏穩定性，且易受兩國外交關系的影響。從長遠角度看，締結中加雙邊引渡條約會更有利于推進兩國刑事司法合作，顯著提高跨境追逃工作效率。

中國/加拿大；跨境追逃；移民遣返程序；雙邊引渡條約

一、引　言

黨的十八大以來，在中央反腐敗協調小組的統一部署下，中央紀委、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、外交部、國家安全部、司法部、中國人民銀行等有關部門依托國際追逃追贓內部協調機制，組織開展了“天網”專項行動，掀起了腐敗犯罪案件跨境追逃追贓工作的高潮。截至2016年4月，我國“天網”行動已從68個國家和地區追回863人，其中黨員和國家工作人員196人，首次實現追回人數超過新增外逃人數。

加拿大作為我國外逃犯罪分子的主要目的國，是我國開展國際追逃合作的重點對象。據統計，“百名紅通人員”以加拿大為藏匿地的多達26人。由于中加兩國尚未簽訂雙邊引渡條約，在以往的司法實踐中，我國主要通過煩瑣的移民遣返程序從加拿大追捕逃犯，在一定程度上影響了追逃工作效率。本文將從“賴昌星案”切入，分析“紅色通緝令”名單中的在加逃犯程慕陽可能面臨的遣返程序，在此基礎上探討締結《中華人民共和國與加拿大雙邊引渡條約》(簡稱《中加引渡條約》)的迫切性與可行性，并就《中加引渡條約》的談判以及雙邊引渡機制的構建提出若干建議。

二、加拿大移民遣返程序評析

移民作為加拿大人口的主要組成部分，在整個社會生活中占有重要地位。為加強對移民與難民權益的保護，加拿大于2001年頒布了《移民與難民保護法》，并在2002年頒布了該法的實施細則——《移民與難民保護條例》，兩項法案均于2014年進行了修訂，并于2015年3月31日起施行。根據《移民與難民保護法》的相關規定，加拿大負責遣返非法移民的主要部門包括邊境管理局、移民與難民委員會、移民部以及各級聯邦法院。其中，邊境管理局負責對非法移民的調查、逮捕和拘留，代表主管部長在移民與難民委員會各法庭提起指控；移民與難民委員會是一個獨立的行政法庭，下設移民庭、移民上訴庭、難民保護庭和難民上訴庭；移民部負責處理移民與公民事務，對移民及難民事務負有全面責任；而聯邦法院則負責對移民和難民案件的司法審查，聯邦地方法院作出司法審查裁定后，當事人若不服裁定，可以上訴至聯邦上訴法院，甚至聯邦最高法院[1]。

加拿大《移民與難民保護法》及其實施條例詳細規定了移民庭準入聆訊程序和上訴程序，以及難民聆訊程序、遣返前風險評估程序和司法審查程序。然而，由于當事人和主管部長對移民與難民委員會在遣返程序中每一環節的裁定，幾乎都可以申請司法審查，加之《移民與難民保護法》對移民與難民委員會審理案件或法院進行司法審查及審理上訴并無時限規定，使得風險評估程序進入“上訴—評估—再上訴—再評估”的循環。因此，遣返非法移民案件往往歷時漫長。以下將從“賴昌星案”切入，分析“程慕陽遣返案”可能的后續發展。

(一)“賴昌星遣返案”——以“難民資格審理”為主的遣返程序

賴昌星于1994年成立遠華集團，從成立到1999年案發從事走私犯罪活動達五年之久，走私貨物總值530億元，偷逃稅額300億元，合計造成國家損失830億元。該案堪稱中國自1949年以來查處的最大一起經濟犯罪案件，引起了國內外的廣泛關注。就在案發后，賴昌星攜家人持香港護照和旅游簽證潛逃至加拿大。而在其簽證到期時，加拿大移民部以非法移民罪將其拘捕。賴昌星以回國后將忍受酷刑并可能被判處死刑等理由，向加拿大移民與難民委員會申請難民資格，從此開始了十多年的難民身份確認程序。

1.難民聆訊程序

《移民與難民保護法》在第99條至第109條規定了加拿大的難民聆訊程序：難民保護庭負責對難民申請的聆訊，其中尤其關注對遣返目的國司法程序及人權狀況的審查。難民聆訊程序結束后，難民保護庭應作出批準或駁回其難民保護申請的裁定。申請人和主管部長均可就難民保護庭的裁定向難民上訴庭提出上訴，對難民上訴庭的裁定不服的，還可以向聯邦法院起訴。*See Immigration and Refugee Protection Act, Statutes of Canada 2015, p75-83.

賴昌星的旅游簽證于2000年3月到期時，加拿大邊境管理局向其發出離境令，但賴昌星繼續在加拿大境內逗留。同年11月，移民部以非法移民罪將其拘捕，賴昌星則向難民保護庭提出了難民保護申請。2001年7月，難民保護庭就該案進行難民聆訊，認為賴昌星在中國犯下了嚴重的非政治罪行，并不符合《移民與難民保護法》對難民身份的界定。難民申請被駁回后，賴昌星于2002年至2005年分別向聯邦地方法院、上訴法院和最高法院提起訴訟，均被裁定為不具備難民資格。*See Lai Cheong Sing v. Canada (The Minister of Citizenship and Immigration and the Minister of Public Safety and Emergency Preparedness) 2011 FC 915. para.76.

2.遣返前風險評估程序

根據《移民與難民保護法》第112條的規定，當事人的難民申請被駁回后，可以申請遣返前風險評估程序，由加拿大移民部對行為人被遣返以后是否會遭受不公正的待遇進行評估。*See Immigration and Refugee Protection Act, Statutes of Canada 2015, p87.評估認為遣返后不存在風險的，將執行遣返；而認為存在風險的，被遣返人將獲得難民保護，并可申請永久居民身份。

在賴昌星案中，遣返前風險評估程序主要圍繞我國的死刑狀況和刑事司法程序的公正性展開。由于此前我國外交部已就賴昌星案作出不判處死刑的承諾，加拿大移民部最終在2006年5月作出評估報告，認為賴昌星被遣返回國后并不存在死刑或酷刑風險。*See Lai Cheong Sing v. Canada (The Minister of Citizenship and Immigration) 2006 FC 672. para.12.

3.司法審查程序

根據《移民與難民保護法》第72條的規定，對于移民與難民委員會的最終裁定或者移民部的遣返前風險評估裁定，當事人可以向聯邦法院提出司法審查。對于聯邦地方法院的司法審查裁定不滿的，還可以提出上訴，直至上訴到加拿大聯邦最高法院。*See Immigration and Refugee Protection Act, Statutes of Canada 2015, p53.

就賴昌星案而言，加拿大移民部早在2006年就已裁定賴昌星遣返回國并不存在風險，但賴昌星在其律師戴維·馬塔斯的幫助下就移民部風險評估裁定向聯邦法院申請司法審查。聯邦法院于2007年4月作出判決，認定風險評估裁定“缺少對賴昌星回國可能遭受虐待的可信保證”，要求移民部重新啟動風險評估程序。聯邦法院的這一裁定使得“賴昌星遣返案”再次進入冗長的司法程序。最終，加拿大聯邦法院在2011年7月作出裁決，將賴昌星遣返回中國。*See Lai Cheong Sing v. Canada (The Minister of Citizenship and Immigration and the Minister of Public Safety and Emergency Preparedness) 2011 FC 915. para.80.

(二)“程慕陽遣返案”——針對加拿大永久居民的遣返程序

程慕陽系原河北省委書記程維高之子，于20世紀90年代在我國涉嫌腐敗犯罪后將贓款贓物轉移至加拿大，并于1996年獲得加拿大永久居民身份。他被我國2015年“紅色通緝令”列入名單后，在加拿大積極興訴，試圖依據加拿大《移民與難民保護法》向移民與難民委員會申請難民保護。

程慕陽案與賴昌星案的相同之處在于：第一，在中國均涉嫌腐敗犯罪。賴昌星涉嫌走私普通貨物罪和行賄罪，而程慕陽涉嫌貪污罪和窩藏轉移贓物罪。第二，犯罪后均出逃加拿大。第三，二者均不接受我國政府的勸返措施，而是利用加拿大繁復拖沓的遣返程序拖延回國時間，并選擇同一律師戴維·馬塔斯代理其難民身份案件。兩案的不同之處在于：賴昌星逃亡加拿大時只是持有香港護照和旅行簽證，并未獲得過加拿大臨時居民或永久居民的身份，因此其遣返程序主要包括難民聆訊、對難民保護庭裁定的司法審查、遣返前風險評估、對遣返前風險評估的司法審查等程序。與賴昌星不同，程慕陽早在1996年就獲得了加拿大永久居民的身份，如果加拿大移民部門對其主動實施遣返措施，還需要首先啟動移民聆訊程序，否定其合法移民身份。

《移民與難民保護法》對移民聆訊程序作出了詳細的規定，具體包括移民庭聆訊和上訴程序。根據該法第44條的規定，邊境管理局官員認為在加拿大境內的某永久居民或外國人屬于禁止入境人員的，可起草報告陳述相關事實，并提交給主管部長。主管部長如果認為該報告理由充分，可以將案件提交給移民庭。據相關媒體報道，程慕陽并沒有被動等待加拿大移民部門對其實施遣返程序，而是分別于2001年和2004年兩次申請加入加拿大國籍，一直未獲批準。2014年，程慕陽試圖向隸屬于移民與難民委員會的難民庭申請難民身份，在其難民申請被拒絕后，他向溫伯尼法院提出司法復核請求。2015年7月，溫尼伯法院作出裁決，將程慕陽的難民申請發回難民庭重審，使得該案再次陷入僵局。如果難民庭最終認定程慕陽為加拿大難民，是否就無法將其遣返回國？

事實上，對于程慕陽這種已取得加拿大永久居民身份并申請難民保護的情形，我國主管機關可以調查其是否采用了違法手段辦理居留手續。因為根據《移民與難民保護法》第46條、第109條和第114條的規定，如果難民保護庭審理認為難民保護裁定是由申請人提供失實信息，或隱瞞重要事實造成的，則難民保護庭可以撤銷原裁定。*See Immigration and Refugee Protection Act, Statutes of Canada 2015, p41, p82 and p89-90.我國主管機關必要時還應主動派遣偵查人員到加拿大移民或難民法庭出庭作證，向主管部長或法官說明我方依法偵查的過程，陳述我國在司法公正和人權保護方面的法律政策及實踐，證明我國提供證據的合法性和可信度。然而，長期以來由于我國和加拿大在法律和文化等方面存在諸多差異，我國主管機關遣返在加逃犯時，可能忽略了加方認為非常重要的線索，這使得我國在面對加拿大本就復雜漫長的遣返程序時雪上加霜。

三、中國與加拿大締結雙邊引渡條約的必要性與可行性

加拿大非法移民遣返程序作為引渡的替代措施，在“賴昌星遣返案”中充分體現了其繁復拖沓的弊端，且相較于雙邊引渡條約缺乏穩定性，易受國際政治格局和一國外交政策的影響。從長遠角度看，締結《中加引渡條約》將大力推進兩國刑事司法合作，提高引渡工作效率。事實上，隨著中加兩國法律交往和執法合作的不斷深入，加拿大逐步了解我國的法律制度，兩國的引渡理念也日益接近，締結《中加引渡條約》的時機日趨成熟。

(一)中加締結雙邊引渡條約的必要性

移民遣返程序作為引渡替代措施，在中加尚未簽訂雙邊引渡條約時發揮著一定作用，但通過以上對加拿大非法移民遣返程序的剖析，不難看出其弊端也是顯而易見的。首先，移民遣返程序是逃犯藏匿地為維護本國的安全秩序，根據本國移民法律作出的單方面決定，因此，遣返非法移民在形式上未必表現為國際合作。我國只能依賴加拿大移民部門的遣返裁決對逃犯進行追捕，在加拿大移民遣返程序中發揮的作用甚微。其次，遣返程序針對的是當事人的非法移民身份，而非逃犯身份，相較于引渡程序而言，其更注重對被遣返人的保護。再次，加拿大《移民與難民保護法》及其實施條例就非法移民遣返程序規定得十分繁復拖沓[2]，賴昌星就曾利用移民遣返程序在加拿大“賴”了12年之久。由此可見，加拿大移民遣返程序在充分保障移民與難民權益的同時，也為逃犯逃避本國法律制裁提供了契機，加拿大因而成為我國犯罪分子的“庇護天堂”。

基于此，有學者提出，雖然我國尚未與加拿大簽訂雙邊引渡條約，但依據加拿大1999年《引渡法》，多邊公約或“特定協議”也可以作為提出引渡請求的依據。該法第2條規定：“引渡合作伙伴是指與加拿大達成引渡協定，或者與加拿大已經達成特定協議或者其名字已列入附件中的國家或者實體。”*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p2.根據該條規定，成為加拿大引渡合作伙伴有以下三種情形：第一，請求國與加拿大簽署了“引渡協定”。該法第2條將“引渡協定”界定為“包含引渡規定且以加拿大為一方當事人的已生效協議，特定協議除外”，也就是說“引渡協定”包含加拿大加入的、含有引渡條款的多邊公約。第二，請求國與加拿大達成了“特定協議”。根據該法第10條的規定，司法部長可以在雙方不存在引渡條約的情形下就個案批準達成“特定協議”。*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p5.第三，請求國是“列入附件中的國家和實體”，主要包括英聯邦國家。

針對加拿大1999年《引渡法》放棄“條約前置主義”的規定，有學者認為，就“賴昌星案”而言，適用非法移民遣返程序可能是當時唯一的選擇，也更有助于將其緝捕回國。由于賴昌星的出逃時間是1999年8月，而加拿大新的《引渡法》于1999年6月通過，當時我國對新《引渡法》中的多邊條約和“特定協議”程序不熟悉，因此并未提出引渡請求。但2005年的“高山案”*高山，原中國銀行哈爾濱河松街支行行長，伙同北京世紀綠洲投資有限公司董事長李東哲騙取巨額存款后，通過地下錢莊將錢轉移至加拿大，并于2004年出逃加拿大。經過中加兩國的共同努力，高山于2012年回國自首。中，我國應通過2005年《聯合國反腐敗公約》或“特定協議”的方式向加方提出引渡請求，而不必再借助移民遣返程序。這樣不僅能早日將逃犯追捕回國，也更能體現我國在跨國追逃工作中的主動性，開創中加引渡合作的先例。

本文認為，依據《聯合國反腐敗公約》向加拿大提出引渡請求在理論上是可行的，我國外交部也可以代表中央政府與加拿大司法部進行磋商，探討就具體案件簽署“特定協定”。但現實情況是，我國政府一直將非法移民遣返程序作為追捕在加逃犯的首選路徑，而從未向加方提出引渡請求。雖然包括加拿大在內的英美法系國家逐漸放棄或變通“條約前置主義”，允許將多邊公約或個案協議作為引渡合作的依據，但相較于雙邊引渡條約而言，這些變通措施缺乏穩定性，且易受兩國外交關系的影響。事實上，面對加拿大漫長的移民遣返程序，我國并非不愿“開創中加引渡合作的先例”。由于缺乏雙邊引渡條約的保證，嘗試依據多邊條約或“特定協議”提出引渡請求可能會遭到加方拒絕，進而喪失將逃犯追捕回國的時機。因此，與加拿大簽訂雙邊引渡條約是未來追捕在加逃犯工作的重中之重。

(二)中加締結雙邊引渡條約的可行性

我國和加拿大早在1994年就簽訂了雙邊刑事司法協助條約，但由于種種原因，至今未締結雙邊引渡條約。2014年以來，國家主席習近平在與加拿大總理哈珀舉行會談時，多次提出兩國應在打擊腐敗、執法交流、追逃追贓等方面加強合作；哈珀在2014年訪華時也明確表態，加拿大無意收留外國逃犯，愿意在遣返方面同中方合作。同時，中加兩國的引渡理念日趨接近，特別在引渡規則的核心問題“拒絕引渡的理由”方面并不存在重大分歧，這為締結《中加引渡條約》奠定了基礎。

加拿大《引渡法》在第44條至47條具體規定了司法部長“應當拒絕引渡”和“可以拒絕引渡”的情形，我國《引渡法》在第8條和第9條也作出相應規定。兩國引渡法律均規定在以下情形中“應當拒絕引渡”：引渡是不公正的或不人道的；被請求引渡人僅因其種族、宗教、國籍、性別、政治見解或者身份等方面原因而被提起刑事訴訟的；因政治犯罪而請求引渡的；引渡請求所指的犯罪純屬軍事犯罪的；對被請求引渡人的追訴已超過時效或時限的。就“可以拒絕引渡”而言，兩國《引渡法》均規定，引渡請求所針對的行為正在被請求國接受刑事追訴時，被請求國可以拒絕引渡。

值得注意的是，“死刑不引渡”和“政治犯不引渡”等長期阻礙中加引渡合作的敏感問題也在逐步得到解決[3]。隨著人權觀念的興起和發展，廢除和嚴格限制死刑已成為國際趨勢，“死刑不引渡”已成為現代引渡制度的一項重要原則，如加拿大《引渡法》在第44條第2款規定：“根據請求方的法律，被引渡人的犯罪行為可能被判處死刑的，司法部長可以拒絕引渡請求。”*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p18.長期以來，我國《刑法》中死刑罪名大量存在，而加拿大已廢除死刑，并在其《引渡法》中明確將死刑作為可以拒絕引渡的理由。為了把在加逃犯順利追捕回國，我國順應國際趨勢，由最高人民法院作出不判處死刑的決定，并通過外交部向被請求國正式作出承諾。此外，我國已逐漸形成生命權高于財產權的共識，并逐步減少了死刑罪名。2011年《刑法修正案(八)》取消了13種經濟犯罪的死刑，2015年《刑法修正案(九)》又取消了集資詐騙罪等9項死刑罪名，使我國的死刑罪名降至46個。這不僅從立法上改變死刑罪名過多的現狀，也有助于避免經濟犯罪分子在引渡或遣返后擺脫死刑命運的司法不平等現象。

“政治犯不引渡原則”曾經是引渡合作的一項重要原則，但由于貪污腐敗、恐怖主義等犯罪行為的主體往往在逃亡國外后，利用其政治身份為自身的罪行開脫，如果不對政治犯的內涵作出詳細界定，該原則將逐漸淪為犯罪分子逃避懲罰的工具[4]。加拿大《引渡法》用反向列舉的方式對政治犯作出了明確界定，根據該法第46條第2款的規定，如果加拿大加入的國際公約要求締約國對某些犯罪負有“或引渡或起訴”的義務，則這類犯罪不構成政治犯罪；此外還列舉了其他不具有政治性質的犯罪，包括謀殺或過失殺人、嚴重傷害、綁架、人質劫持、敲詐勒索、使用爆炸物或燃燒物等。*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p19.我國《引渡法》也在第8條第3款中將政治犯罪確定為“應當拒絕引渡”的情形。中加兩國均為締約方的《聯合國反腐敗公約》同樣對“政治犯不引渡原則”作出了回應，根據該公約第44條第4款*該條款規定：“本條適用的各項犯罪均應當視為締約國之間現行任何引渡條約中的可以引渡的犯罪。締約國承諾將這種犯罪作為可以引渡的犯罪列入它們之間將締結的每一項引渡條約。在以本公約作為引渡依據時，如果締約國本國法律允許，根據本公約確立的任何犯罪均不應當視為政治犯罪。”的規定，當我國依據本公約向加拿大提出引渡請求時，加拿大不得將貪腐犯罪認定為政治犯罪。

四、《中加引渡條約》中的實體規則與程序規則前瞻

加拿大調整本國與其他國家引渡關系的法律歷經逾百年的沿革，從1877年《加拿大引渡法》，到1882年《加拿大逃犯法》，繼而到最新的1999年《加拿大引渡法》，而我國直到2000年才頒布《中華人民共和國引渡法》。雖然兩國的引渡理念日趨接近，但在實體規則與程序規則方面仍存在較大差距。以下將對比分析兩國的引渡制度，并對《中加引渡條約》中的實體與程序規則設計提出若干意見。

(一)《中加引渡條約》中的實體規則

雙邊引渡條約的實體規則主要包括“可引渡的犯罪”和“拒絕引渡的理由”兩方面。“可引渡的犯罪”主要涉及引渡刑期標準問題。根據我國《引渡法》第7條的規定，外國向我國提出引渡請求的前提是，引渡請求所指的行為依照我國法律和請求國法律均構成犯罪，且均可判處一年以上有期徒刑；而根據加拿大《引渡法》第3條的規定，根據特定協議和依據引渡條約請求引渡的刑期標準并不相同，分別為五年以上監禁和兩年以上監禁。*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p3.由此可見，加拿大對引渡請求所指行為的刑期比我國更長。在中加雙邊條約談判過程中，我方應盡可能將最低刑期標準定為一年，這樣有利于擴大被引渡人的范圍。事實上，我國與其他國家簽訂的雙邊引渡條約也是如此規定的。*例如《中華人民共和國和俄羅斯聯邦引渡條約》第2條第1款、《中華人民共和國和秘魯共和國引渡條約》第2條第1款第1項、《中華人民共和國和西班牙王國引渡條約》第2條第1款、《中華人民共和國和南非共和國引渡條約》第2條第1款、《中華人民共和國和大韓民國引渡條約》第2條第1款都將引渡的最低刑期標準定為一年。

“拒絕引渡的理由”包含“應當拒絕引渡的情形”和“可以拒絕引渡的情形”兩方面。我國《引渡法》第8條第8款將“請求國根據缺席判決提出引渡請求”納入“應當拒絕引渡”的情形，而加拿大則將其納入“可以拒絕引渡”的情形。由于加拿大是我國外逃腐敗犯罪分子的主要目的國，絕對不認可缺席判決的做法可能會影響我國追捕在加逃犯，因此宜在《中加引渡條約》中將“作出缺席判決”規定為“可以拒絕引渡”的情形。其次，我國《引渡法》在第8條第1款中規定“被請求引渡人具有中華人民共和國國籍的”，“應當拒絕引渡”，確立了我國《引渡法》中“本國國民不引渡”的原則，而加拿大《引渡法》則沒有類似的規定。政治性和司法性是現代引渡制度的兩大屬性，引渡制度中的一切問題，歸根結底是由如何看待兩者的關系決定的，而絕對不引渡本國國民是法律屬地主義原則的表現。[4]我國在今后的引渡工作中，應更多關注引渡的司法性特征，逐步允許引渡本國國民。

針對“政治犯不引渡”原則，我國雖已在《引渡法》第8條中將政治犯罪規定為“應當拒絕引渡”的情形，但未對“政治犯”作出明確界定。《中華人民共和國與西班牙王國引渡條約》在第3條第1款明確規定“恐怖主義犯罪和雙方均為締約國的國際公約不認為是政治犯罪的行為均不視為政治犯罪”，《聯合國反腐敗公約》也在第44條規定“依據本公約提出引渡請求時，被請求國不得將貪腐犯罪認定為政治犯罪”。在中加引渡條約文本中，應明確界定政治犯的內涵，尤其應當將貪腐犯罪、恐怖主義犯罪、跨國有組織犯罪等犯罪行為排除在政治犯罪之外。

就“死刑不引渡原則”而言，應當正視我國短期內保留死刑的事實，同時尊重他國廢除死刑的刑事政策，具體可在《中加引渡條約》中借鑒《中華人民共和國與澳大利亞引渡條約》的相關條文，明確規定若被引渡人根據請求方的法律可能被判處死刑，則被請求方應當拒絕引渡，除非請求方作出不判處死刑的承諾。*《中華人民共和國和澳大利亞引渡條約》第3條前言規定“有下列情形之一的，應當拒絕引渡”，其中第6款規定,“根據請求方法律，被請求引渡人可能因引渡請求所針對的犯罪被判處死刑，除非請求方保證不判處死刑，或者在判處死刑的情況下不執行死刑”。今后還應逐步減少乃至廢除經濟犯罪的死刑，縮小死刑的適用范圍，從而增強引渡合作伙伴對我國的信任，推動我國與加拿大等貪官逃亡目的國雙邊引渡條約的締結。

(二)《中加引渡條約》中的程序規則

加拿大《引渡法》對引渡請求的處理程序規定得十分細致，幾乎所有法條都體現了其縝密的程序規則，而我國《引渡法》則粗略地規定了引渡案件的程序規則。為此，應當對中加兩國《引渡法》中的程序規則進行對比分析，在雙邊引渡條約的文本中借鑒加拿大《引渡法》中的合理內容；針對其引渡實踐中引渡審查程序復雜、審理時限過長的情形，可引入“簡便引渡程序”的規定。

證據標準是引渡程序規則中的首要問題。加拿大1877年《引渡法》對引渡請求的證據標準規定得十分嚴格，要求所有證明材料都要通過宣誓的方式進行確認，嚴重拖延了引渡程序。1999年《引渡法》一方面繼續堅持“表面證據”的標準，另一方面也根據引渡合作的實際情況作出一些比較靈活的規定。該法第31至37條規定了引渡的證據標準問題。*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p14-15.主管法官可以在不完全遵循加拿大法律確定的證據規則的情況下，采納請求方提供的證據材料。請求方為支持其引渡請求所提供的文件和材料可以是原件，也可以是影印件或者復印件，并附有加拿大官方語言的譯文。上述文件和材料及其譯文不需要通過宣誓等方式加以確認，除非有關的引渡協定作出不同的規定[5]。

證據規則的完善與否是衡量一個國家引渡制度先進與否的標準之一，而我國《引渡法》并沒有關于證據規則的條文，對證據材料的忽視已成為阻礙我國主動引渡的一大障礙。我國應加強對加拿大《引渡法》中證據制度的研究，重視對外逃案件的調查取證工作，在證據材料備齊時再提出引渡請求，以符合加拿大《引渡法》中的證據標準；同時我國引渡主管機關應與加拿大構建更便捷的溝通渠道，及時提供補充證據，讓加拿大了解我國保護人權的法律法規、政策和實踐。在中加引渡條約的談判中，可以借鑒加拿大《引渡法》對“表面證據”標準所做的靈活調整，對證據材料作出相應的要求。

就引渡案件的具體程序來看，我國負責對引渡請求審查的主管機關包括外交部、最高人民法院、高級人民法院、最高人民檢察院和公安部。根據我國《引渡法》第16條至第29條的規定，外交部負責對引渡材料進行形式審查，高級人民法院進行實質審查，作出符合引渡條件或者不引渡的裁定后，報請最高人民法院復核，最終由外交部報送國務院決定是否引渡。加拿大《引渡法》的引渡審查程序主要分為六個步驟：(1)審理授權書程序：司法部長認為引渡請求所針對的犯罪屬于可引渡的犯罪，可以簽發審理授權書，授權法院拘押被請求引渡人。(2)引渡聽審程序：主持引渡聽審的法官在收到司法部長簽發的審理授權書后開始進行引渡聽審。(3)行政審查程序：法官作出同意引渡的報告后，由被引渡人申請，司法部長對引渡報告進行行政審查。《引渡法》賦予司法部長相當寬泛的權力，可以單獨決定是否將被引渡人引渡給請求國。(4)上訴程序：對于法官作出的同意引渡的報告，被引渡人不僅可以向司法部長申請行政審查，也可以上訴，直至上訴至加拿大聯邦最高法院。(5)司法審查程序：就司法部長作出的同意引渡的決定，被引渡人還可以向法院提出司法審查申請。如果被引渡人已就同意引渡的報告提出了上訴，上訴法院可以決定將上訴審理與司法審查程序合并進行。(6)引渡執行程序：引渡的執行須由加拿大司法部長簽發移交令，并在相應期限屆滿前實施移交程序。

對比中加兩國關于引渡程序的規定，不難發現，加拿大在引渡審查過程中設置了更為細致的行政和司法救濟程序。首先，我國的引渡主管機關雖包括外交部等多個國家機關，但真正對引渡條件進行審查的主體是高級人民法院和最高人民法院，其他中央機關的職能只是輔助性或程序性的。針對高級人民法院作出的同意引渡的裁定，被請求引渡人可以向最高人民法院提出上訴，最高人民法院作出的裁定為終審裁定。我國《引渡法》雖在第29條規定了國務院將最終決定是否予以引渡，但并未明確其行政審查的具體權限。加拿大對引渡決定的審查程序規定得更為詳細，針對法院作出的同意引渡的報告，被請求引渡人不僅可以向省級法院上訴，也可以向司法部長提出行政審查的申請。針對司法部長作出的行政審查報告，被請求引渡人還可以向法院提出上訴。其次，就司法救濟程序而言，我國《引渡法》僅規定在高級人民法院作出同意引渡的裁定時，被引渡人可以向最高人民法院提出意見，但并未賦予引渡請求方在高級人民法院作出不同意引渡裁定時的上訴權利。而在加拿大，針對法官因同意引渡而簽發的拘押令，被引渡人有權向省級上訴法院提出上訴；針對法官因不同意引渡而簽發的釋放令，引渡請求方也可以通過加拿大總檢察長向省級上訴法院提出上訴。

現代引渡制度兼有行政屬性和司法屬性，加拿大1999年《引渡法》中體現了司法行政部門與法院的配合和協作，這是我國今后需要學習和借鑒的。同時，1999年《引渡法》在1877年《引渡法》的基礎上簡化了引渡程序，降低了引渡證據標準。但在加拿大引渡實踐中，英美法系“遵循先例”的判例法原則修正了1999年《引渡法》中的司法程序，被引渡人可尋求的法律救濟程序過于復雜。2000年《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》、2005年《聯合國反腐敗公約》等國際公約已在呼吁各國在引渡合作中適用簡易程序，1990年《聯合國引渡示范條約》更是在第6條中明確規定了“簡易引渡程序”，建議被請求方在被引渡人明確表示同意的情形下將其直接提交給請求方。本文建議，我國在與加拿大進行雙邊引渡條約談判時，可以參照《中華人民共和國和秘魯共和國引渡條約》第13條*《中華人民共和國和秘魯共和國引渡條約》第13條規定，“如果被請求引渡人同意被移交給請求方，被請求方可以在其法律允許的范圍內盡快移交該人，而無需任何后續程序”。的規定，將引渡程序分為一般程序和簡易程序，并在被引渡人同意被移交給請求方的情形下適用簡易程序，將被引渡人盡快移交給請求方。另外，在引渡實踐中，還應進一步提高我國各中央主管機關在引渡審查工作中的能動性，疏通審查和決策機關的關系，提高引渡合作的效率。

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2016-03-28

國家社科基金青年項目(16CFX071)

黃炎(1988-)，女，博士研究生，助理研究員；E-mail:crystalhuangyan@163.com

1671-7031(2016)05-0024-07

D997.9

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