長三角一體化發展中安徽體制創新對策研究

姚玫玫

(安徽經濟管理學院 社會與公共管理系， 安徽 合肥　230059)

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長三角一體化發展中安徽體制創新對策研究

姚玫玫

(安徽經濟管理學院 社會與公共管理系， 安徽 合肥230059)

摘要：自建國至今，安徽與長三角關系的演進經歷了“東張西望”—泛長三角戰略—謀劃“中四角”—規劃長三角四個階段。結合安徽區位優勢與實際情況，明確安徽省在長三角一體化中的定位，并從注重法律規范、轉變思想觀念、加強簡政放權、加速統籌規劃、強化組織協調、促進開發開放、發展“飛地經濟”、加速市場一體化等八個方面加大體制創新，從而實現安徽與長三角的真正一體化。

關鍵詞：安徽；長三角；一體化；體制；創新

區域一體化是區域間通過系統協調，使“有邊界、有空間的市場”向“克服地理空間的統一的市場”轉變整合的過程。2014年9月《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》的出臺,安徽正式在國家層面“名正言順”地加入到“長三角”區域序列。基于長三角對安徽經濟發展的輻射與帶動作用至關重要，安徽應抓住機遇加強體制改革，加快與長三角經濟圈的無縫隙對接。

一安徽與長三角關系的演進

長期以來，安徽在整個國家戰略格局中處于“不東不西”的尷尬地位，但安徽渴望“站隊”到東部系列的步伐始終未曾停止，安徽與長三角關系的演進可以劃分為以下四個階段。

1.“東張西望”階段(1949年～2005年)。

新中國成立到改革開放。這30年，安徽作為華東地區的一個部分，與長三角是一種分工協作的關系。在行政力量的主導下，安徽成為上海主要資源的供應地，向上海大量輸入糧食、煤炭以及其他工業原料，上海則向安徽輸入大量的工業制成品，并且還通過工廠遷移、科技人員派遣等形式對安徽進行幫助。

改革開放到上世紀90年代中期。這段時期，江蘇和浙江兩省在經歷了20多年的高速發展后開始全面崛起，蘇、浙兩省與上海市的分工關系開始從單純的垂直分工向垂直和水平兼而有之的多重分工形式過渡，同時安徽與江浙兩地的經濟落差開始呈現并漸趨擴大。1995年，安徽出臺了《關于進一步推進皖江開發開放若干問題的意見》，制定了《安徽省長江經濟帶開發開放規劃綱要》，安徽開始東向發展。

20世紀90年代中期到21世紀初。自上世紀90年代初期安徽省委制定皖江開發戰略后，安徽又于1995年、1996年、2002年和2005年先后四次召開會議，研究如何推動城市群發展。[1]21世紀后，面對東部蘇浙兩省的快速發展及中部省份各種大發展的時機，安徽省也積極推出了各種發展規劃。這一階段安徽沿江城市群綜合實力明顯得以增強，發展環境得到改善，強化了致力于打造以合肥為經濟圈的戰略規劃。但當時作為省會城市的合肥首位度并不高，其經濟影響力對作為沿江城市的蕪湖、馬鞍山、銅陵、巢湖并不大，故以合肥為中心的經濟圈發展并沒有取得預期的成果。

2.泛長三角戰略階段(2005年～2013年)。

隨著新世紀新一輪經濟社會發展大潮的形成，長三角經濟圈迅速崛起為我國第一大經濟圈和世界第六大都市圈，成為中國經濟直接接軌世界的平臺。基于長三角經濟圈的快速發展及對區域經濟發展的帶動作用，處在東、西部尷尬區位、定位不明的安徽于2005年明確提出了“東向戰略”的重大決策，欲借機迅速加入到長三角之中。2008年初，胡錦濤總書記在安徽視察工作后，國務院常務會議審議并原則通過《進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》，提出“泛長三角”的概念。安徽開始出現在“泛長三角”的舞臺上。從1988年提出“遠學閩粵、近學江浙”，到2005年提出“東向發展”戰略，再到“泛長三角”發展，安徽正一步一步為叩開長三角經濟圈的大門而努力。

3.謀劃“中四角”階段(2013年～2014年)。

鑒于安徽與滬浙蘇發展的差距，且只是一個“泛長三角”的地位，為了爭取國家層面更多的政策支持，2013年安徽開始謀劃與自身發展相當的臨近省份湖北、湖南和江西進行合作，擬共建長江中游城市群，并且提出了建立“中四角”的構想。2013年3月，長沙、合肥、南昌、武漢四個省會城市共同簽署了《武漢共識》，此后，四省也制定實施了一些政策促進協同發展。[2]2014年，合肥與長沙、南昌、武漢達成共識并簽署合作協議，在社會保障、就業創業、人才評價等領域開展合作。然而，因為安徽從地理區位上看屬于長江下游地區，自2005年安徽實施東向發展戰略后，同上海、浙江、江蘇在加強基礎設施對接、市場融合、旅游合作等方面都取得了長足進展，并開展了多層次的交流與合作。2014年9月《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》的出臺，明確將安徽定位于“長三角地區”。2015年4月《國家發展改革委關于印發長江中游城市群發展規劃的通知》(發改地區[2015]738號)也明確湖北、湖南和江西三省為長江中游城市群的省份，自此“中四角”的謀劃不宣而終。

4.規劃長三角一體化階段(2014年～ )。

2014年9月《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)正式出臺，為安徽以及長江經濟帶發展指明了出路。《實施意見》對安徽省融入長江經濟帶的發展范圍、發展定位，發展內容及如何落實做了戰略部署。至此，安徽省進入了融入長三角一體化的發展階段。

二安徽在長三角一體化發展中的新定位

秉承“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，循著從融進→融入→融合的路徑設計，基于安徽省的承東啟中、通江達海、腹地廣闊的優勢，結合安徽省成為國家新型城鎮化綜合試點省的實際，可以將安徽在長三角一體化發展中定位為：長三角一體化后發追趕實驗場、發展國家新型城鎮化示范推廣省、長三角世界級城市群的新興增長極、承東啟中引領開放創新的新高地、長江經濟帶生態文明建設先行區。

1.長三角一體化后發追趕實驗場。

從中國改革開放以來的區域非均衡和梯度發展戰略考察，安徽是一個尚欠發達的“后發”省份，從經濟發展看，安徽全境幾乎在經濟發達的長三角城市圈范圍之外。安徽的人均GDP水平及勞動生產力水平與長三角相比差距較大，整個產業水平還是中低端居多，有些差距經常還是在傳統的很成熟的產業上。如何從弱勢變為強勢，從后進地區變為先進地區，就必須發揮好后發優勢，實現彎道超車的可能性，因此，可以借助于長三角一體化的區域合作，加快結構提升、經濟發展，促進主導產業、新興產業發展，增強中心城市帶動和輻射功能，實現安徽經濟“厚積薄發”地由工業化向信息化的歷史性跨越，成為長三角一體化后發追趕的實驗典范，可以為全國其他落后地區融入先進地區、走向一體化提供先導性的可資借鑒的經驗。

2.國家新型城鎮化示范推廣省。

長三角城市群目前已形成了以上海為核心城市的層次分明的城鎮體系，隨著基礎設施的不斷完善，長三角核心城鎮化率已高達60%多，但與世界級城市群還有一定差距。長三角地區城市功能主要集中于特大城市，中小城市尤其小城鎮功能弱化。長三角城市群的發展關鍵要找到推進新型城鎮化可持續的發展方式，通過提升新型城鎮化水平來強化區域發展動力，從而成為世界級城市群。

安徽省已進入城鎮化發展的加速階段，城鎮人口步入快速增長軌道。盡管安徽省的城鎮化率與全國城鎮化率尚存差距，但合蕪蚌試驗區和皖江示范區城鎮化率較高。2012年合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵等地區的城鎮化率均超過60%，其中銅陵市早在2013年就實施了一元化戶籍制度改革，其城鎮化率達到了78.68%。2014年安徽省成為國家新型城鎮化綜合試點省，這將為加快安徽省新型城鎮化進程，參與到長三角世界級城市群建設，提高了一個更高層次的發展平臺。目前，安徽省圍繞農業轉移人口市民化的各項改革措施不斷推出，改革不斷推進，在全面實現“人的城鎮化”方面正獲得多點突破。《國家新型城鎮化試點省安徽總體方案》已出臺，對未來幾年安徽省城鎮化率和戶籍城鎮化率規定了具體的量化目標和時間節點，因此將安徽省在長三角一體化發展中定位為國家新型城鎮化示范推廣區。

3.長三角世界級城市群的新興增長極。

2014年9月出臺的《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》明確了安徽在長三角城市群中的地位和作用。安徽省政府2015年4月出臺的《關于貫徹國家依托黃金水道推動長江經濟帶發展戰略的實施意見》中指出安徽省必須充分發揮好承東啟西、通江達海、腹地廣闊的優勢，努力建設成為長三角世界級城市群的新興增長極。安徽省要搶抓機遇，利用區位優勢，配套實施一些項目，將安徽打造成為長三角地區重要的經濟支撐帶。一是把握合肥作為長三角世界城市群副中心的新定位，深入推進創新驅動戰略，加快發展科技服務業，為打造長三角城市群新興增長極起關鍵和引領作用。二是更好地發揮合蕪蚌試驗區引領示范作用。安徽省將依據2015年9月頒布的《關于在部分區域系統推進全面創新改革試驗的總體方案》，在合蕪蚌開展先行先試。三是通過加快皖江城市帶轉型升級步伐，提升皖江城市帶綜合競爭力，打造其為承東啟中的區域性經濟中心。[2]

4.承東啟中引領開放創新的新高地。

安徽居中靠東，沿江通海，地處長三角縱深腹地，是中國內陸一個具有獨特區位優勢的省份，在中國區域經濟格局位置十分重要。便利的水運、公路和鐵路將安徽與長三角地區緊密聯系在一起。安徽作為重要的能源和原材料基地，能有效實現東部與中部的對接，就近將煤炭、電力、鋼鐵、水泥等資源向長三角地區供應，有效加速長三角區域經濟一體化發展。[3]尤其是江淮城市群，居中部與東部地區的接壤地帶，向東處接近長三角城市群的腹地位置，可以就近承接長三角地區的產業轉移，是長三角向西輻射的“腹地城市群”，同時是具有中部地區與東部相連的“門戶”地位，與中部省份聯系密切，是中部地區向東發展的“門戶城市群”。[4]江淮城市群作為長三角城市群的一部分，其發展不僅有利于安徽的崛起，更能有效促進東部和中部地區的協調發展。由此可見，安徽在全國經濟發展格局中處于承東啟中的十分重要的戰略地位，是承東啟中引領開放創新的新高地。

5.長江經濟帶生態文明建設先行區。

城市群具有極大的經濟發展活力和潛力，是我國現階段及未來促進區域經濟一體化的重要形式。城市群的發展過程中，城鎮化的推進，產業集聚程度加大，交通運輸網絡的形成，伴隨的是資源過度消耗、生態環境破壞和環境污染等問題。2014年，安徽省黃山市和巢湖流域被列為全國生態文明先行示范區，安徽省借機將生態文明體制改革作為加快生態文明建設重中之重，研究出臺生態文明建設的相關配套政策，保障經濟社會又快又好地發展。安徽省還將制定“安徽省生態文明建設指標體系”，檢驗全省生態文明建設的成果。未來一段時期，安徽省要作為“長江經濟帶生態文明建設先行區”在長三角城市群中發揮引領示范作用。

三長三角一體化發展中安徽體制創新對策

推進長三角一體化涉及到經濟體制、行政體制、教育文化、生態環境、財稅金融等多種復雜因素。長三角一體化發展中安徽深化體制改革主要集中在兩個大方面，即政府(行政)體制與市場(經濟)體制。安徽要在以下幾方面加大體制改革與創新，才能更好、更快地融入到長三角城市群。

1.注重法律規范，完善橫向協調。

在全國統一的法律和政策體系的基礎上，制定適宜于長三角經濟一體化需要的統一協議，該協議建立在發揮市場決定性作用的基礎上，限制地方政府干預市場運作，促進區域統一市場的發育。

具體可從以下幾方面考慮。第一，行政協議要摒棄單純以GDP考核地方政府績效的評價指標體系，尋求區域經濟發展的利益最大化，注重公共責任，公務服務公平化以及生態環境的保護等。第二，界定行政協議的內容范圍。對于可以交給市場或社會組織自主調節的領域，行政協議應不作具體限制，對于能源、環境、教育、醫療等公共領域，要通過行政協議約定解決辦法、具體責任及違約后果的追究等。第三，簽訂行政協議時，考慮必要的激勵和利益補償機制。譬如，獲利較大的地方政府在協作中可適當讓渡部分權利、資源或作出相應補償，在稅收、資金等方面給予更多的資助或支持。

2.轉變思想觀念，加快政府接軌。

安徽融入長三角首先應是觀念的融合。當前，安徽要注重與上海、江蘇和浙江進行觀念對接，以觀念的共識推動縱深合作。安徽要具有后發趕上的責任感、緊迫感和使命感，親赴滬浙蘇取經掘寶，學人之長，補己之短，從依賴外因積極轉變為激活內因，增強發展意識，營造濃厚的發展氛圍和投資環境，建構精準化的政策支撐和創新創業平臺，形成鼓勵創新，扶優扶強的公眾心態和政策氛圍，打破狹隘的地方利益觀念和地域偏見，進一步等高對接，提高認識，樹立全局觀念、長遠觀念；明確方向、找準定位、形成特色；主動作為、勇于探索、做出亮點；全面提高工作水平，努力在思想上實現一體化發展的新突破。

3.加強簡政放權，激發企業活力。

近兩年來，安徽全省各級政府高度重視行政審批制度改革工作，科學謀劃，積極響應，以深化行政審批制度和推進“兩單”建設為抓手，大力推進簡政放權，著力服務于經濟社會發展，取得了較好的成效。

安徽在下一步行政審批制度改革上一定要提質增效，增強行政審批改革的“含金量”。一方面，要根據企業需求、群眾呼聲，真正下放或取消那些影響市場效率、制約創新創業、造成百姓不便的審批事項；另一方面，要不斷優化審批流程，提升審批效率。二要建設行政審批制度改革的“大平臺”。要借助云計算和大數據技術手段加強監管；建設統一的行政審批政務信息平臺，在平臺系統內開放分散在各部門的信息資源，通過“互聯網+”，變“群眾跑路”為“網絡信息跑路”，實現從“桌上”到“網上”，并逐步向“掌上”轉變，最大限度提高網上審批效率和方便群眾辦事。三是安徽政府要跳出單一行政區劃的剛性圈子，關注長三角地區共同問題的治理。[5]擴展區域治理主體，堅持市場導向原則，處理好政府和市場的關系，避免回歸計劃思維。

4.加速統籌規劃，促進經濟聯動發展。

在“十三五”開局之前，安徽應加快編制“安徽融入長三角一體化發展規劃”，作為長三角一體化發展中安徽經濟體制改革的重要抓手和依據。長三角一體化規劃是實施城市與區域管理的依據與基礎。安徽融入長三角一體化發展規劃必須以城市群體系的區域層面為基礎，發揮城市各自的特色和優勢，打破行政區劃的本位主義思維，從全局性、可持續性、系統化的視域對安徽省總體發展進行戰略規劃。

“規劃”應堅持系統性原則。如今安徽正式入“長”，安徽省要根據新的戰略定位制定新的總體發展規劃，實現多規合一；立足長三角一體化發展客觀規律，實現城市規劃與區域規劃、村鎮規劃、土地利用規劃和重大基礎設施規劃的銜接一致。

同時，“規劃”應具有具體可操作性。“規劃”既要有立足安徽發展全局的謀劃、又要有對具體工作的指導，既要有對原有發展戰略的提升，又要有從全新角度作出的思考。結合安徽實際，緊緊圍繞國家區域戰略布局，在提升黃金水道功能、完善基礎設施、促進產業轉型升級、推進新型城鎮化等方面加以突出。

5.強化組織協調，打破行政壁壘。

國家層面，建立區域合作交流機制。設立一個負責長三角地區的綜合性權威機構——長三角一體化中央領導小組，其基本職能包括：提出長三角經濟發展與經濟協調發展規劃，并報請中央和立法機構審批；執行各種政策、規劃；統一管理專門的區域基金，組織實施全國性區域重大項目；加強與國家相關部委的溝通銜接，密切與長江上中游地區的聯系，深化與健全合作交流機制。

長三角層面，建立一個政府及民眾普遍認同，具有民主治理結構的跨行政區的協調管理機構——長三角一體化區域領導協調委員會，主要職能在于組織協調實施長三角經濟區的重大基礎設施建設、生態文明建設及生產要素統一流動等。[6]省級層面，建立統一的組織領導機構。成立由省長牽頭，分管省領導負責，發改、財政、人社、交通運輸等部門及各市參加的協調領導小組，負責全省融入長三角建設的組織領導工作。在發改委設置領導小組，負責制定推進長三角一體化的日常協調工作。各責任部門要根據《安徽省人民政府關于貫徹國家依托黃金水道推動長江經濟帶發展戰略的實施意見》要求，抓緊制定本部門推進長三角一體化的具體措施，相關市人民政府要出臺實施辦法。

6.促進開發開放，形成多贏格局。

形成聯動互補、錯位多贏、開放互惠的總體發展格局，開發開放發展是安徽在長三角一體化進位發展的戰略著力點。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動各項政策和制度的改革創新，進一步優化開發開放發展的環境、提升開發開放發展的水平與質量。一要通過創新對外貿易方式、推行通關一體化，加快“走出去”的步伐，加強安徽長江經濟帶的口岸開放能力和“檢港聯網”系統建設，著力構建安徽長江經濟帶“自貿區化”的對外開放新格局。二要實行南北跨江聯合發展、東西延展發展戰略。向南聯合皖南國際旅游文化示范區，共同開發“徽風皖蘊、大美安徽”旅游勝地；向北依托引江濟淮工程，形成一衣帶水的(長)江、淮(河)水系，提高發達的皖江地區和中心城市通過項目援助、人才支持等渠道來帶動淮(河以)北地區發展；向西延展與正在構建的長江中游城市群相連接，向東充分利用上海經濟、金融、貿易、航運中心優勢，主動接受輻射，接軌長三角，配套大上海，通過長三角與建設中的海上絲綢之路相連接，形成融通國內、國際兩個市場，東西雙向，南北貫通，沿江、沿邊全方位的開放新格局。

7.發展“飛地經濟”，實現利益分享。

近年來，“飛地經濟”成為發達地區與欠發達地區加強區域經濟合作的重要途徑和趨勢。安徽與長三角地區互有不少“飛地”，以全省100個省級以上工業園區為主體，實施工業園區提升工程，鼓勵開發區創建循環改造示范園、低碳工業園、生態工業園、新能源應用產業園等，引導地理相近、產業互補的開發區進行整合，打造一批國家級平臺，加快省級產業轉移示范區建設。重點加強與長三角、珠三角經濟區等發達地區政府、開發區、龍頭企業、戰略投資者的合作，采取共建共管、委托或托管等方式發展“飛地經濟”，探索建立互利共贏的利益分享機制。

8.加速市場一體化，促進要素流動。

區域一體化必然要求市場一體化。這是因為，市場一體化是消除區域經濟和非經濟壁壘、平等區內競爭條件、保證生產要素自由流動的基礎機制。生產要素自由流動和充分競爭所帶來的發展效應，必然體現為產業(產品)分工的細化、產品差別的提高、規模經濟的顯示和資源配置效率的提升。

具體而言，安徽要融入長三角，一要加快與江浙滬地區商品、物流、產權、金融等市場的對接。[7]二要大力推動市場開放。政府要積極搞好服務，全力為企業進入創造條件；加強協調，努力推進安徽與上海、江蘇、浙江實行統一的市場政策。三要實現生產要素的融合，強化科技協作，鼓勵企業與上海、江蘇、浙江科研院校合作，大力引進先進科研成果；推進教育合作和人才交流，引進各類專業人才，圍繞長三角地區人力資源需求，加強組織引導，擴大勞務輸出；促進文化交流與合作，推介安徽歷史文化資源，引導長三角地區企業投資安徽文化產業。

參考文獻

[1]劉晶.皖江城市群產業特征研究[J].經濟研究導刊,2011(10).

[2]熊元斌,金晨.長江中游城市群動態均衡發展政府營銷策略研究[J].湖北社會科學,2014(12).

[3]汪世,馬燕,王虹.安徽加速融入長三角的戰略路徑[J].安徽大學學報,2008(3).

[4]袁宏.關于江淮城市群培育的探討[D].安徽大學，2011.

[5]謝中華.長株潭城市群建設的區域公共管理創新研究[D].湖南大學，2008.

[6]張顥瀚.區域一體化轉型與融合體制建設研究——以長三角一體化為例[J].南京政治學院學報,2013(1).

[7]禹有松.安徽參與長三角區域旅游合作研究[D].華東師范大學，2008.

Class No.:F299.22Document Mark：A

(責任編輯：鄭英玲)

Institutional Innovation Strategy for Anhui Province Under the Background of the Yangtze River Delta Integration

Yao Meimei

(Department of Social and Public Administration, Anhui Economic and Management College, Hefei, Anhui 230059，China)

Abstract：Since 1949, the relationship between the Yangtze River Delta and Anhui province had been experienced four stages : Looking around , Extensive Yangtze River Delta strategy, scheming “midland quadrangle” and programming the Yangtze River Delta. Combining the superiority of the geographic position and the physical truth of Anhui province. Positioning Anhui province in the Yangtze River Delta integration and increased the institutional innovation and realize the real integration of Anhui and the Yangtze River Delta. What we have to do is to establish the legal system , change the ideology, and delegating power to the lower levels. We have to speed up overall planning and the coordination and open up to the outside world.

Key words：Anhui province; the Yangtze River Delta; integration; system; innovation

中圖分類號：F299.22

文獻標識碼：A

文章編號：1672-6758(2016)03-0061-5

基金項目：2015年安徽省領導圈定課題“長三角一體化發展中安徽體制機制問題研究”(編號：SLDQDKT15-03)。

作者簡介：姚玫玫，碩士，講師，安徽經濟管理學院。