城市社區養老模式國際經驗借鑒及路徑選擇

趙春江　李　玥

（哈爾濱商業大學，黑龍江哈爾濱150028）

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城市社區養老模式國際經驗借鑒及路徑選擇

趙春江李玥

（哈爾濱商業大學，黑龍江哈爾濱150028）

摘要：基于我國人口老齡化趨勢日益嚴重的國情及計劃生育政策產生的家庭結構微型化，青壯年勞動人口流動就業和生活方式轉變導致空巢老人數量急劇上升，養老問題亟待解決。面對傳統養老模式的效能不足及老人對機構養老的排斥性，社區養老在以社區為依托的形式上突出了地域、物力和人力的優勢。我國城市社區養老模式正在發展建設中，保障制度有待完善，服務水平及發展速度急需提升。在分析國內主要養老模式及問題基礎上，借鑒國際經驗對我國城市社區養老模式的路徑選擇提出建議。

關鍵詞：社區養老；養老模式；人口老齡化

根據《中國統計年鑒2015》數據顯示，截至2014年末，全國總人口數達136 782萬人，其中65歲及以上人口數達13 755萬人，占人口比重10.1%，老年撫養比達到13.7%。據相關部門預測，到2035年60歲以上老人數量將達到4億人。根據中國社會科學院《中國社會發展藍皮書（2014）》顯示，中國失能、半失能的老年人口數已近4 000萬，養老壓力與日俱增。

以往我國養老服務主要由家庭承擔，但施行多年的計劃生育政策致使中國形成獨特的“4-2-1”家庭模式，由于經濟的快速增長及工作的流動性增加，使越來越多的老人生活在空巢家庭中。

家庭結構的微型化、核心化致使家庭養老功能不斷弱化，而我國養老機構在數量、質量上參差不齊，存在基礎設施落后、專業化水平不夠、需求供給不均衡的現象，養老機構無法彌補家庭養老服務空缺。為更好解決居民養老問題，我國開始在各大城市開展社區養老模式試點工作。

一、國內城市社區主要養老模式

社區養老是指老年人仍住在家中，以家庭養老為主，通過社區機構的組織管理，為老人提供上門服務及托老服務，使老年人在熟悉的環境里實現養老的方式。社區養老服務人員主體主要為家庭、志愿者、同社區居民等，在滿足老人傳統家庭觀念的同時，創造符合各自社區特點的服務模式。目前我國城市社區養老主要有四類模式。

（一）政府主導模式

政府主導模式，在養老模式的運作中政府居統領性地位，在政策及資金上給予支持，如社區養老項目的稅收優惠等，將社區養老服務納入社區發展規劃，對相關工作進行管理監督，加大社區養老服務設施的投入，政府主導模式可采用以下方式運作：

1.由政府主導，公辦民營方式。政府負責建設養老站點、宏觀調控社區養老服務進程，在養老站點建成后交由民間組織管理和運營，政府承擔監管職責。這種模式有利于發展非營利性民營機構，政府也可資助民營組織，協調可利用資源，如對各社區實行統一管理及相關物品統一配送，在減少運營成本同時使政府有限資源發揮最大效用。

2.由政府主導，承擔中介職責。政府負責制定運營標準、監督條例、法律法規及評測辦法，民間組織在政府主導下負責養老服務，政府起到“支柱”和“橋梁”作用。

這種模式的典型代表是蘭州市城關區的虛擬養老院。面對人口老齡化，蘭州市城關區區委、區政府于2009年12月建成了由政府主導、市場運作、社會參與的虛擬養老院。其平臺由政府搭建、管理并提供政策和資金支持，服務由加盟企業承擔。老年人通過撥打965885服務熱線向虛擬養老院提出服務需求，虛擬養老院根據所需服務向加盟企業發送指令，加盟企業服務人員在30分鐘內為老人提供上門服務［1］。該機構由城關區民政局主管，老齡辦負責具體實施，不直接向老人提供服務，而是發揮老人與加盟企業之間的“中介”作用［2］。

政府主導模式的覆蓋范圍廣、資源充沛、協調性高，但存在居民對民營企業不信任等情況，因此政府要明確監管職責，落實“非營利”宗旨，化解民營企業與居民的矛盾。

（二）政府主辦，層級聯動模式

這種模式主要采取對政府、城區、街道、社區居委會等不同層面運用行政強制力推動的方式，使各級財政資金相互扶持，建立有針對性的不同規模服務機構。這種模式的典型代表是大連市沙河口區，其居家養老服務由四個層級組成。第一層為沙河口區政府民政局成立的居家養老管理辦公室，主要負責管理養老服務體系的建立，其中包括養老服務制度制定、資金流轉和籌集以及資格審批工作。第二層是負責執行養老政策的街道居家養老管理服務中心，主要工作是負責養老服務內容計劃、養老服務管理、護理人員培訓、養護關系協調等。第三層是由社區居委會各個街道分別管理的家庭養老服務站，主要負責采集養老需求信息和檢查評測護理人員工作。第四層是具體服務對象，護理人員與被養護老人需簽訂相應的服務協議及承諾書，護理人員按要求記錄服務筆記和財務收支明細，被養護老人按時支付養老費用。四個層級的運作由保障委員會和監督委員會監管，以保證居家養老院的順利運作［3］。

（三）企業主導模式

在企業主導模式下，企業擁有養老服務項目大部分經營權和管理權，政府除必要的支持外，只提供建議和指導，不參與管理［4］。企業受政府委托或授權，對養老服務項目運作有較大的自主權。企業在完成基本養老服務保障后，可以對其他服務收費，用于提高管理服務水平、維護日常設施設備等。

如華愛老年事務發展中心一直致力于投資建設民辦社區養老機構，在2004年創辦第一家“在水一方老年公寓”后，先后在杭州市上城區建立南星街道老年公寓、在水一方益壽院等9家民辦社區養老機構，服務對象已擴展到上城區各街道。其在政府的支持下，充分利用社區資源，積極發展社區養老服務，憑借高效管理和專業服務成為養老機構民辦企業的典型代表［5］。

（四）政企合作主導模式

政企合作模式可分為兩種：

1.政府通過承包、委托、聯合經營等方式。將政府所有權的土地或養老機構的運營權授權企業或個人。這種模式一般通過招標進行選擇，政企之間的合作體現在由政府承擔基礎設施建設、居民資料收集等前期工作，在減少企業投入成本同時節約社會資源，使企業能更專業、完善、高效、有針對性地為老年人提供服務［6］。

2.政府購買服務，由民間企業承辦。這種模式中政府不再建設或投資社區養老機構，而是通過全部或部分出資方式，向相關企業組織購買服務，服務對象一般為軍烈屬老人或“三無”老人。政企之間的合作體現在政府負責出資購買服務并監督養老服務質量，企業負責具體養老服務的實施。企業在考慮競爭壓力的情況下會提高服務質量和效率，有助于老年服務發展。如南京市鼓樓區，2003年起通過政府購買方式與“心貼心”老年服務中心合作，服務對象主要為生活不便、孤寡獨居的老人。鼓樓區創建的這種“社區居家養老服務網是由區政府每年向“心貼心”老人服務中心投入一定經費購買服務，再由街道老齡辦、“心貼心”居委會通過走訪確定需要接受服務的老人并提出申請，由區老齡辦審核，最終由“心貼心”老年服務中心為條件適宜的老人提供服務［7］。

二、國內城市社區養老模式存在的問題

（一）法律規范不健全

目前我國已出臺《關于進一步規范社區衛生服務管理和提升服務質量的指導意見》《全國城市社區建設示范活動的指導綱要》等法規，規范城市社區管理，但對城市社區養老模式及服務主體、實施標準、監管評估原則等并未作出明確規定［8］。社區養老機構運行需要政府各部門協調配合，在居民及志愿者的積極參與中共同發展，但政府部門職責不明確且沒有明確的評估準則，使我國現階段不同城市社區養老機構服務質量和設施水平差距較大，部分落后地區居民對社區養老這一新興模式信任度降低，社區養老發展受阻。

（二）政府資金支持不足，基礎設施落后

城市社區養老目前主要依靠政府財政支持，政府對社區資金投入包含社區需承辦的一切事務，資金不足無法改變社區養老基礎設施和服務落后現狀，如日常生活設施不足、健康醫療設施落后、精神文化設施缺失、專業人員聘用較少［9］。這些基礎設施作為社區養老發展的基石，影響居民對社區養老的認同，使居民在社區養老模式選擇上產生困惑。此外，社區自身籌集資金能力較弱，對社會資源及社區內部資源利用并未形成固定模式，面老年人對養老需求的多樣化及逐漸增多的服務種類，政府的支持力度則更為重要。

（三）社區養老服務的專業化水平不足

我國目前城市社區養老服務人員大多年齡偏高、學歷層次較低。而社區養老工作需要具備專業的護理知識、熟悉養老服務的工作內容、掌握精神健康溝通方法的工作人員。2006年我國民政部出臺的《社會工作者職業水平評價暫行規定》，是我國社區養老服務專業化與職業化的里程碑［10］，但政府并未對社區養老工作人員進行崗位培訓，也沒有明確錄用原則，更未對工作人員工作效果進行評估，社區養老服務無法得到保障。

（四）社會資源利用不足

我國目前主要幾種社區養老模式的資金、場地等主要依賴政府供給，缺少社會公眾參與和民間力量補充。政府對民間企業和志愿者的積極性調動不足，有效資源不能持續穩定投入社區養老機構建設，降低了養老服務水平，影響社區養老事業發展。

（五）民眾對社區養老模式的認知存在偏差

從業人員對從事養老服務行業較為排斥，大多數人主觀認為照顧老年人的工作強度較大、社會地位較低，無法認識到新型社區養老模式對社會的貢獻，從而導致社區工作人員專業化水平低、流動性大、從業人員匱乏。

大部分老人仍偏好于居家養老，認為社區養老模式與中國傳統贍養方式相悖，無法正確認識新型社區養老模式中居家和社區的結合與統一，對社區養老模式不信任甚至產生抵觸心理。而子女方面在無法全方面照看老人的同時，認為將父母托管給養老機構有傷顏面，沒有從老人的需求上考慮哪種養老方式對老人更為有利［11］。

三、國際城市社區養老模式的經驗借鑒

（一）英國的社區照顧模式：政府主導、體系完整

國內社區居家養老服務理念主要是來源于國內學界對英國社區照顧模式的思考［12］。英國的社區照顧是指社區中的各方成員——家人、親戚、朋友、鄰居、志愿者和社區領袖、社區積極分子等組成的非正式網絡，與各種正式的社會服務機構——醫院、養老院、福利院、精神病院以及各種康復中心等政府和非政府機構配合，在社區內對需要照顧者提供服務的過程［13］，分為“社區內照顧”和“由社區照顧”兩個方面。“社區內照顧”主要是由家屬、鄰居、志愿者等群體照顧，“由社區照顧”是由社區內的專業養老機構提供服務。

英國的社區照顧主要包括居家服務、家庭照顧、托老所等生活照料，食物、補貼、生活設施、減免稅收等物質支援，醫療和精神支持，以及優化社區生活環境等整體關懷［14］。這種養老模式主要是通過政府財政支持建設社區養老機構，如雇員工資、社區活動經費、公共老年公寓和社區養老院建設及補貼等。英國政府一般是將老年人分類照管。如身體較好的老人可選擇參加社區活動、通過社區接送享受各項服務；有家庭但身體較差的老人，會有專業的護理人員或義工上門照管，政府發放適當津貼；有生活自理能力但無人照料的老人可選擇老年公寓；生活不能自理又無家庭的老人可選擇社區老人院，這些生活場所均在社區內。

英國的社區照顧有兩方面優勢：其一、政府財政資金支持力度大、主導地位明確。社區照顧的主要經濟來源為政府資金，通過官辦民助運作。政府的主導地位明確，有效防止責任不明確、分工混亂等問題，充裕的資金供給使社區照顧得以全面穩定發展。其二、英國的社區照顧體系完整，以政府出資建設的非營利機構為主，輔以民辦的商業性機構［15］。

（二）美國的退休社區養老模式：法律健全、多層次、人文化

美國退休社區養老模式分為兩類：自然形成退休社區和專門建設退休社區。自然形成的退休社區是在年輕人搬出社區后，老年人不斷遷入。專門建設的退休社區是由政府或企業出資建設的養老社區［16］。美國退休社區養老模式具有以下優點：

1.法律健全。美國早期即出臺《老年人社區服務就業法》《住房法》及《社會保障法》等多部法律法規保障老年人的晚年生活，1935年美國國會通過的《社會保障法》包括社會保險、公共援助、社會服務、老年傷殘保險、醫療補助、孕婦和殘疾兒童補助六個方面，是美國歷史上第一部社會保障法案，此法同時規定由聯邦稅務部門征收12.4%的社會保障稅，形成資金積累，劃入社會保障署賬戶，由社會保障署管理，全部進入財政專戶購買國債。社會保障稅由企業主和雇員分別負擔一半。之后在1959年《住房法》新增條例規定，可直接向老年人住房項目提供貸款。1968年美國聯邦政府通過《住房和城市發展法》，為企業開發商和購房人員分別提供一定的低息貸款，這項政策是激勵私人資本企業轉向養老地產開發的重要法規，養老社區建設開始受惠［17］。1976年美國國會通過稅務法案中的401K條款，以延遲繳稅形式鼓勵員工在職時積存養老費用，員工在職時，由員工、企業分別交納一部分，從而形成屬于401K計劃的養老金。其投資收益和本金存入員工個人賬戶，員工在更換工作時可帶走，但不可提前提取［18］。1987年聯邦政府又通過《養老院改革法案》，該法案不僅提高了養老機構的服務標準，同時規制了養老機構的服務內容、質量和程序等，并對不達標者制訂了相應的懲罰條例［19］。

2.多層次的養老模式。美國的退休社區有五類：退休新鎮、退休村、退休營地、老人照顧中心和繼續照顧退休社區。前三種退休社區適合身體狀況良好，具備生活自理能力的老人。后兩種退休社區可為老人提供醫療護理，適合年紀大、身體較差的老人。老人可依據身體狀況及個人意愿選擇退休社區［20］。

（三）日本的社區養老服務：市場主導、法律政策完善

日本人口老齡化現象特別嚴重，根據2014年4 月15日日本總務省發布的數據顯示，截至2013年10月1日，65歲及65歲以上老人增加110萬人，達到3 190萬人，占總人口比25.1%。逐漸升高的老年人口促使日本的養老方式不斷改良。日本社區養老中心的工作人員和服務人員大部分是志愿者，在管理員的帶領下服務社區養老。日本社區養老服務主要具有以下優點：

1.完善的法律體系。早在1963年，日本制定了《老人福祉法》，初步確立老年人醫療、護理方面的基本內容及原則。1964年，厚生省修改《公營住宅法》，主要針對老年人居住環境改善。1986年日本修改的《老人保健法》，規范完善了老年人健康和看護方面的運營制度和設施建設原則。1987年日本為鼓勵國民參與老年人看護工作、培養專業看護人才制訂了《看護福祉士法》，強化老年人護理和治療工作，并于1989年制訂“推進老年人保健福祉的10年戰略計劃”，希望加強老齡人口保健福祉來使醫療、保健和看護結合，實現“癱瘓臥床老人數量為零”目標［21］。1995年，日本頒布《老齡社會對策基本法》，允許民間組織及私人企業投資建設養老機構。2011年，日本修改了《看護保險法》，增加了“定期家庭訪問和及時對應型看護護理服務”“復合型服務”、創設看護預防和日常生活支援綜合項目等內容。同年修改的《老年人住宅法》推出附帶看護服務的老年人住宅，此次修改標志著日本老齡住宅以及居家養老福祉服務政策體系得以形成［22］。日本法律對國民養老的側重點主要體現在人文方面，對看護人員的培養、養老設施的建設值得我國借鑒。

2.市場主導，注重品質。目前日本主要有四種社區養老服務機構：以政府力量為主的養老機構，得到政府資助、自行管理的民辦養老中心，由志愿者自行組織的養老關懷服務中心，以及民間企業低收費的養老機構。政府倡導各類組織機構共同參與養老服務事業，提高資源的利用率，提升服務水平，為老年人提供專業化服務。

面對我國城市社區養老模式現狀及存在問題，借鑒國外較為成熟的城市社區養老模式，有利于推進和構建適合我國國情的養老模式，使其在調整改善的同時得以迅速發展［23］。

四、我國城市社區養老模式的路徑選擇

（一）以完善法律法規為基礎，落實監督機制，明確政府職責

1.我國城市社區養老模式的后續發展應從完善相應的法律條例、頒布具體的社區養老政策著手，如老年人福利保障、社區養老從業人員就業法、社區養老基礎設施準則等相關法規，使社區養老事業發展有法可依。

2.政府應明確各部門在社區養老事業的職責，建立有效的監管機制，實現對公務人員、政府撥款、社區管理人員、社區基礎設施及服務水平的監督等，使社區養老政策落實到相應社區。政府應引入服務項目評估機制，科學評估城市社區養老工作。完善監控機制是社區養老服務體系的重要組成部分，包括對日常的養老服務工作進行常規監督，建立規范的質量監督與標準的健康評價系統和服務質量評價與反饋系統［24］。

（二）運作模式以政府為主企業為輔

我國省市社區養老發展不均衡，無法統一設定城市社區養老模式。目前各地社區養老機構發展水平參差不齊，發展目標不明確，因此以政府為主體的社區養老模式更適合我國國情。

在我國，政府具備高協調性、高權威性、覆蓋范圍廣等優勢，以政府為主導，能有效減少城市社區養老發展進程中出現的爭議，有利于宣傳社區養老模式的優點，讓老年人樂于接受新型養老模式。同時，民間企業的資金、人力、物力較為充裕，能彌補政府財政支持不足。因此，應在政府主導下，根據各省市財力和養老服務需求靈活設定不同模式。以企業為輔，還可補充政府無法滿足的多樣性、高端社區居民養老服務市場空缺。

（三）根據養老需求分類管理，實現社區養老多元化

在以政府為主體、企業輔助承辦的前提下，應從服務角度探索適合我國城市社區養老模式的發展路徑。具體如下：

1.居家型社區養老模式。以家庭養老為中心，在社區養老的幫助下為老年人提供服務，適合家中有親人、身體健康的老人，是我國未來應采取的主要社區養老模式。居家型社區養老模式在沒有房屋成本的前提下，工作人員的服務對象和內容更為靈活，社區可將資金更多地投入對老人的生活照料、精神慰藉上，為老人提供更完善的服務。

2.醫護型社區養老模式。醫療服務一直是老年人最為看重的養老服務指標，我國社區養老機構一般沒有單獨屬于本社區的醫療機構，而是幾個社區共用一個社區醫療機構，這種醫療機構一般沒有完整的醫療體系。在未來的社區養老規劃中，社區可選擇與大型綜合醫院合作，如邀請權威醫生定期到社區坐診、將社區的醫療需求及時傳輸到綜合醫院等，為老年人提供周到、便捷的醫療服務［25］。

3.公寓型社區養老模式。對于對醫療、娛樂、商業等服務有需求，同時要求生活環境安靜私密的老年人，公寓型社區養老模式更為適合。這種模式是通過在一個區域內建設老年公寓、醫院、商業區、娛樂中心等產業，形成一個“養老社區”。公寓型模式可通過政府招標，企業承辦完成，但資金投入大，服務人員數量多。這種模式適合于經濟發達地區，是未來城市社區養老的發展趨勢。一旦形成固定的養老社區，老年人的各種需求均能得到滿足。

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作者簡介：趙春江（1973-），男，哈爾濱商業大學學報編審，研究方向為社會保障。

中圖分類號：D669

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3805（2016）02-0039-06

收稿日期：2015-12-19