運用大數據推進政府治理現代化的路徑選擇分析

蘆丹　何華

[摘要]大數據時代的來臨及國家治理理念的提出，給政府數據資源的管理與再利用帶來了新的挑戰與機遇。要應對挑戰、改善信息治理環境有四個關鍵性問題：多方主題協同參與、政府大數據的開放利用、政府部門之間數字關聯性管理和個人信息保護。文章在對相關問題剖析原因的過程中，對照相關法律法規、政策措施，借鑒國內實踐發展經驗，從多層視角給出大數據時代下國家治理現代化整體規劃路徑選擇，對其應對原則和實現途徑進行了探討，旨在改善政府信息治理環境，支持國家治理。

[關鍵詞]大數據；國家治理現代化；路徑

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607161

1大數據驅動下政府治理理念的變革

11大數據

在云計算、物聯網、電子商務等顛覆性技術革命大背景下，大數據時代來臨。“大數據”一詞的出現不過數年。在2008年，由國際科技期刊《自然》推出名為“大數據”的專刊后，經歷了天文學和基因學等諸多學科的引用，創造出了“大數據”這個概念，并于2011年左右流行并爆發式地出現在各大新聞報道、領導人發言和行業報告之中，2012年“大數據”登上了《紐約時報》《華爾街日報》的專欄封面，也進入美國政府官網新聞。時至今日，大數據深刻影響著社會各個領域的變革發展，已然成為全球研究的熱點，大數據讓我們以一種前所未有的方式，通過對海量數據進行分析，從多個維度挖掘出更多的價值，或有巨大價值的產品和服務，或有深刻的洞見，最終形成變革之力。[1]

12政府治理思維的變革

第一，樹立“一切皆可量化”的量化思維。“不會量化就無法管理”，政府可以借助“一切皆可量化”的思維方式和技術優勢，獲得更多、更全面的信息，做到更加精準的洞察和預測，從而大大完善治理手段和方式。例如政府可以通過讀取每家每戶智能電表的數據，為不同用電需求的社群量身定制節能減排解決方案，這一能源節約效果在入戶抄電表的傳統工作時代是無法想象的。

第二，樹立打破信息孤島的共享思維。信息孤島的形成表面上是信息技術的不匹配，實際是管理上的漏洞缺失，對這一問題的解決，需要從內部管理理念的轉變和行政體制改革上下力氣。在縱向信息系統共享方面，需要借助多級網絡和中心數據庫，構建上下級部門之間統一的信息平臺；在橫向政務信息共享方面，需要實現跨部門的政府信息資源共享和政務協同。數據之網交錯相通，才能發揮應用的活力。以財政部政務公開“陽光平臺”的建設為例，縱向打通了聯通國家、省、市、縣財政部門，橫向實現了人民銀行國庫、代理銀行、國地稅部門以及所有預算單位的網絡接通，逐步實現了財稅領域信息資源網絡化的信息通暢。

第三，樹立互聯網思維。首先建立萬物互聯的關聯思維。大數據的價值所在就是通過海量數據的挖掘，呈現一個萬物互相關聯的世界。在商業領域，IBM通過收集電動車應在何時何地獲取動力及其對電力系統的影響等數據信息與電網的電流消耗及歷史功率、使用模式等數據相結合，發現了新的價值，即判斷出何時何地充電以及電子汽車服務站的設置位置；在政務領域，以中國海關“電子口岸”為例，整合工商、稅務、海關、外貿、外匯、銀行、公安、交通、鐵路等十幾家部門的數據，實現了數據互聯的實時分析，加快了報關速度，在打擊非法的同時成為中國經濟精準的預報站，為國家宏觀決策提供了精細的數據支持。

2大數據時代下國家治理現代化路徑選擇

21政府、市場及社會和公民協同參與是政府治理協同創新能力提升的關鍵要素

大數據時代，政府的行政管理需要協同創新。[2]首先，政府規劃主導。政府制定規劃要在以下幾個方面發揮作用：一是要重視數據收集、重視數據相關關系、重視大數據在決策中的應用，切實實現用數據驅動決策，更好地提升政府治理能力。例如目前國家住建部已經先后批準192個智慧城市名單進行智慧城市試點建設，智慧醫療、智慧交通這些大數據決策的延伸能夠惠及百姓生活，提高政府公共服務水平；二是做好頂層設計，例如在建立大數據庫時，要對其制度建設、功效設計、安全預防、人才儲備、容災備份等，在戰略高度制定好宏觀規劃；三是要制定統一的數據標準，國家要出臺統一的數據編碼、共享、交換等標準，保障數據互聯互通；四是消除數據孤島和數字鴻溝。其次，市場運作是國家治理現代化的必然要求。大數據發揮作用，需要市場提供共享公用的平臺。最后，需要社會和公民參與，公民的廣泛參與可以提升社會監管能力，數據開放是為了保障公民知情權，而數據監管則是為了保障公民隱私，二者相互制衡，公民參與數據挖掘、采集和監管，可以有效提升國家治理和治理能力現代化的社會空間。

22政府大數據開放利用是其治理能力提升的關鍵要素

從世界各國情況看，政府數據開放已經成為國際化發展大趨勢。在2013年，美國、英國、德國、加拿大、法國、俄羅斯和日本等國已經簽署了《開放數據憲章》，2014年國際共有63個國家建立開放政府合作關系，建立數據開放門戶網站。從國外的經驗來看，數據開放利用是提高政府公信力的重要路徑，目前政務數據的利用開發方面，我國存在差距：一是法律、法規、政策依據的完善方面。《中華人民共和國政府信息公開條例》對申請人獲取政府信息后的信息開發利用并沒有予以明確規定，缺少法律法規的依據。《中共中央辦公廳關于加強信息資源開發利用的若干意見》（中辦發〔2004〕34號），對規范政務信息資源使用行為和社會化增值開發利用工作也未給出具體指導意見；二是數據的公開利用方面。在國家層面缺少統一布局的數據公開政策指導、數據所有權界定、數據使用授權、數據開放可能帶來的社會風險評估及個人隱私信息保護；三是數據可持續利用保障方面。在我國電子數據數字憑證僅有《中華人民共和國電子簽名法》，電子數據沒有得到社會的廣泛認可及應用。政府機關普遍存在數字生成文件紙質打印保存與電子掃描件雙軌制管理，數字信息的可靠性、完整性、可用性和合法性無法保障，制約著政府公信力和推進信息化建設步伐。

23政務數據關聯性管理是其治理創新能力提升的關鍵要素

大數據之所以能包容萬象，重要原因在于其通過將獨立的數據進行關聯，使多維度的信息價值內涵呈現幾何級數式增長。拿國稅局與地稅局納稅數據進行對比，將使各種偷稅漏稅現象無處躲藏；給出租車裝上GPS衛星定位設備，進行定位數據上傳、營運數據匯總，通過與行政執法、安全管理、投訴管理、公安部門的有效數據交換，將實現在交通信息獲取、運行指揮、失物尋找以及信息服務等方面增值數據資源。受我國政府部門條塊管理體制的制約，目前國家缺乏部門間數據互聯互通的整體戰略規劃，各政府部門內部系統信息資源整合，上下級業務相關部門系統對接工作迫在眉睫。為解決這一問題，需要做好以下三個方面的內容：一是政府要頂層設計建立可信數字信息跨系統和平臺互聯、互通、互認的信息治理架構，統籌規劃政務數據管理，建立數據資產登記管理、驗證和認證制度，確保數字資源和電子證照的合法采集和合理利用，保證數字資源的可跟蹤、可溯源、可關聯和可控制的能力；二是政府機關應按照統一規劃和持續改進的全程管理原則，建立跨地區、跨部門、跨層級的統一標準、授權許可框架及合同管理制度，保證管理活動的連貫性、一致性和規范性；三是搭建覆蓋數據資源全生命周期、全流程、全要素的質量管理協同創新平臺，提升政府公共服務能力和社會管理創新能力。

24個人信息保護是政府治理信息安全能力提升的關鍵要素

近些年信息處理和存儲技術的不斷發展，雖然讓我們對世界有了更清晰更透徹的了解，也將我們變成了透明人。個人信息濫用問題日趨嚴重，國內信息安全問題層出不窮，1400萬快遞用戶數據遭販賣、130萬考研生源個人信息遭竊、12306火車票訂購用戶信息資源泄露，信息泄露事件頻頻爆料，社會公眾網絡信任屢遭打擊。為此，我們需要在政府信息資源、個人信息全生命周期和安全再利用保護等領域，進行不斷完善。除去建立合法、合規、合標和合理的管理制度，政府在具體項目層面，要制定共享信息制定分類保護目標和分級授權利用規范。將個人信息區分為一般信息和敏感保密信息，既易于信息資源查詢，又便于信息資源風險控制，盡可能地從源頭維護信息主體合法信息不受侵害，同時在技術層面采取措施，對個人信息安全進行保護，做法可以依托各地電子政務云建設，搭建可實時、可評估和可規劃的個人信息保護與管理系統，采用信息安全認證技術工具，保障個人信息安全管理可控，并以信息資源全生命周期持續性管理為指導，做好個人信息采集登記、記錄和共享使用日志保存工作，以備跟蹤查詢和持續改進。

3結論

黨的十八屆三中全會將“國家治理體系和治理能力的現代化”列為全面深化改革的總目標，運用大數據推進政府治理現代化的題中之義，本文在大數據時代下，提出多方主體協同共治、部署政府數據開放利用計劃、實施政府部門之間數字關聯性管理制度和制定個人信息保護對策，為國家治理體系和治理能力現代化建設和信息治理環境改善提供了新的路徑。大數據治理的內涵還很豐富，還有待我們進一步發掘、闡釋，有關數據質量、數據隱私、數據安全、數據再利用數據標準、數據溯源、數據開放、數據定價、數據估價等也都是非常重要而現實的課題。變化正在發生，你我置身其中，數據治國的時代已經來臨。

參考文獻：

[1]維克托·邁爾-舍恩伯格，肯尼思·庫克耶大數據時代[M].杭州：浙江人民出版社，2013

[2]俞可平“城管式困境”與治理現代化[J].領導科學，2014（4）：20-21