新常態下我國政府及非營利組織內部控制問題探討

李國助

（廣西廣播電視大學　財務處，廣西　南寧　530023）

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新常態下我國政府及非營利組織內部控制問題探討

李國助

（廣西廣播電視大學財務處，廣西南寧530023）

［摘要］政府及非營利組織分布在社會各個領域，涉及到諸多方面，在經濟社會生活中發揮著不可替代的重要作用。我國經濟發展已經進入新常態，政府及非營利組織內部控制問題仍然是目前困擾其發展的突出問題，文章在分析政府及非營利組織內部控制存在主要問題的基礎上，結合新常態社會經濟發展實際，提出了加強政府及非營利組織內部控制建設的相關措施。

［關鍵詞］政府及非營利組織；內部控制；管理措施

我國社會經濟進入了形態高級、速度調整、動力轉化、結構優化的發展新常態，隨著全面深化改革不斷深入，政府及非營利組織分布領域廣泛，涉及內容豐富，對國家經濟社會發展發揮著不可替代的重要作用，在經濟發展新常態下，我國政府及非營利組織還是處于發展階段，仍然存在若干問題，需要引起社會各界的高度重視。

一、政府及非營利組織的界定及其特征

政府組織是立法、司法和行政等機關的總稱，是行使國家權力的組織機構，包括各級政府機構；非營利組織指的是向公眾提供公共產品和社會服務，不以營利為目標的組織單位。根據各國國情的不同，政府及非營利組織的類型也不盡相同，在我國，政府組織是行使國家權力的組織機構，非營利組織不具有產品生產和機關事務管理職能，主要是向社會公眾提供產品和服務，不以營利為目的，包含在民政部門登記注冊的社會團體、基金會和民辦非企業單位。

美國的肖爾得斯和弗里曼等學者認為：“政府及非營利組織與其他組織有著本質不同：一是組織是由委托人集體所有，不是由個人擁有可出售或交換的權益份額認定；二是財務資源提供者不一定能對所提供的產品和服務獲得回報；三是組織運行動機不是業務活動營利；四是組織決策是通過管理委員會一致投票決定?！本湍壳皩嶋H情況來看，我國的非營利組織還是以政府主辦的非營利組織為主，因此大多數國內外專家學者都是贊同我國非營利組織通常是指各類事業單位，例如學校、醫院及政府部門派生出來的機構等。

二、政府及非營利組織內部控制建設的必要性

內部控制是單位加強監管管理、完善管理體系和加快自身發展的必然結果，不管是營利性組織還是非營利性組織，都是單位生產經營活動自我調節和制約的內在機制，是為了整合利用有效資源、提高活動經營效率、達到既定管理目標、體現組織經濟性和效果性，在單位內部實施系列管理措施。政府及非營利性組織經營活動中，內部控制建設尤其重要。

（一）政府及非營利組織內部控制是實現組織目標的基本前提

政府及非營利性組織與其他企業組織最大區別就是在于是否營利，組織目標完全不同。政府及非營利組織主要目標不是增加組織自身的資源財富，而是能夠盡最大可能籌集可用性資源，向社會提供優質的產品服務；它們的財務管理重點內容不是凈利潤或每股收益的事后目標，而是資源的獲取和使用過程。因此，組織目標決定了政府及非營利組織內部控制的必要性，只有不斷完善和加強組織內部控制建設，開展對經營活動的有效控制，才能最大程度地實現組織目標。

（二）政府及非營利組織內部控制是保障資源來源的關注重點

營利性組織為了實現自身資源保值和增值的目標，需要自身經營活動的盈利，必然要通過內部控制制度來提高企業經營效率，防止舞弊和欺詐行為。由于政府及非營利組織的資源來源于不同人群，例如收費收入來源于繳費人、稅收收入來源于納稅人、捐贈收入來源于捐贈者等，一旦組織內部控制制度不健全，那么這些人群必將會對政府及非營利組織是否有效利用這些資源，是否為公民提供公共產品和社會服務持有懷疑態度，缺乏資源獲取和使用的控制監督機制。

（三）政府及非營利組織內部控制是理順運行方式的有效手段

政府及非營利組織提供的產品和服務大多數都具有壟斷性，消費者在獲取這些產品或服務時，不需要支付費用或者只需要支付少量費用，難于表達對政府及非營利組織提供產品或服務的滿意程度，導致組織單位基本不會重視內部控制制度建設。實際上，為了防止對資源的浪費和濫用，政府及非營利性組織比營利性組織更加迫切需要內部控制制度，從而監督和控制提供產品與服務的每個環節，避免無經濟和無效率的經營活動，確保資源使用的規范行為。

（四）政府及非營利組織內部控制是履行誠信責任的關鍵內容

政府及非營利組織履行誠信責任是塑造社會誠信精神的重要組成部分，對建設社會主義和諧社會起著積極作用。一旦缺失誠信責任，不但會影響政府及非營利組織功能的正常發揮，還會加劇人們道德的淪喪。當前，我國發生了個別誠信危機事件，誠實信譽受到了一定挑戰，政府及非營利組織建立完善內部控制制度，將對產品生產和社會服務進行有效監督，可以恢復和重塑誠實守信的良好形象。

三、政府及非營利組織內部控制存在的主要問題

隨著“營改增”財稅體制改革全面推開以及財政管理體制改革的日益深入，建立健全規范有序的內部控制，需要覆蓋內部環境、控制活動、風險評估、信息與溝通、內部監督等基本要素，包括控制環境、會計系統、控制程序三個方面基本結構。近年來，國家審計署對13個駐部委派出局進行了詳細的摸底問卷，結果發現，目前我國政府及非營利組織存在內部控制設置不夠合理、內部控制執行沒有效率、內部控制標準體系缺乏協調以及監督體系不太全面等不良現象。

（一）忽視內部控制制度的建立

我國很多政府及非營利組織的管理者對單位內部控制制度不是非常了解，很難認識到缺乏內部控制制度的危害。在一些領導看來，單位唯一目的和評判指標就是事業的持續和穩定發展，而對于單位內部控制管理則很少參與和重視；甚至有些領導從個人利益的角度出發，認為如果強調了組織的內部管理會對自己造成約束，因此一味的忽視了單位內部控制制度建設。從目前情況來看，一些政府及非營利組織尚未建立內部控制制度；有些單位雖然建立了內部控制制度，但是內容不合理、不全面、不規范，執行不到位形同虛設；還有一些單位是用其他財經制度代替內部控制制度，甚至直接以工作經驗代替內部控制制度。

（二）建立內部控制制度偏重形式

政府及非營利組織建立健全內部控制的最大目的在于對組織內部進行查缺補漏，強化內部管理行為，提高組織管理效率，一旦出現不良問題能夠及時的發現和處理，這才是作為內部控制的關鍵所在。目前我國很多組織的內部制度從制定到執行都在“走形式”主義，存在著“有章不循、有律不依”現象，未能發揮內部控制在單位經營管理的有效作用，內部控制制度根本不能起到其應有的作用。而對于一些執行了內部控制制度的組織來說，他們對于內部控制的執行也往往會生搬硬套，沒有統一的規范，經濟處理控制執行失效的問題偶有發生。

（三）內部控制標準體系有待完善

政府及非營利組織內部控制標準體系基本形成，各項有關內部控制的法律法規、部門規章和規范性文件陸續出臺。在法律層次上，會計法、預算法、政府采購法、招標投標法、行政監察法及審計法等法律制度體現對政府部門會計和財務管理的內部控制；在法規層次上還有預算法實施條例、審計法實施條例、行政監察法實施條例、國務院關于加強預算外資金管理的決定等。盡管相關法律法規體系逐漸形成，但是各項改革政策出臺的相對獨立性，具有不協調。因此，不同層次上的有關內部控制的法律法規和政策內容仍需協調和整合，內部控制標準體系有待繼續完善。

（四）缺乏有效內部控制監督機制

我國政府及非營利組織建立起步較晚，發展步伐不快，加之缺乏足夠的重視，這樣就導致了內部控制在執行過程中缺乏有效的監督體系，現實中，財政部門更多重視的是組織對于資源預算分配，而在各部門進行預算資源使用過程，財政部門卻很少對其進行監督，這樣導致資源使用不當情況的發生；在審核中一旦發現問題，財政部門更多的針對事件本身，而對于需要負責的部門或個人則很少進行追究，這樣也進一步的促進了相關問題的產生。此外，內部控制監督設置和程序不完善，很多組織內部監督系統往往形同虛設，他們只是組織領導的一個工具，更多的為領導的利益服務，經濟利益均受到單位領導人的制約，內審人員的監督行為必然受到約束；同時，普遍還缺乏單位風險評估機制和決策支持系統。在這樣的情況下，就很難做到有效、公正的監督。

四、加強政府及非營利組織內部控制的措施

我國政府及非營利組織內部控制仍然處于發展階段，很多方面還不是很成熟，解決問題的方法不是很到位，還有許多需要完善地方。因此應該積極借鑒國內營利企業和國外相關部門的經驗，不斷豐富和改善自己，使得政府及非營利組織內部控制更加成熟，不斷提高政府及非營利組織的內部控制效率。

（一）完善政府及非營利組織內部控制的法律體系

隨著社會主義市場經濟發展和政治經濟體制改革的不斷深入，我國現行的政府及非營利組織內部控制法律體系還存在著一些問題，需要采取一系列的措施加以完善，確保法律法規的統一性和嚴肅性。一是需要加快相關管理行為立法步伐。應盡快對現有相關法律法規進行清理，對不適應的有關法律法規，該廢除的要及時廢除，需要修訂的要及時修訂，并使這項工作經常化、制度化；二要需要注重制定相關法律法規的實施細則或具體辦法。以法律法規體系為指導，遵循政府及非營利組織的發展規律，建立完善的內部控制規范體系，對經濟活動進行全面管控，形成科學合理、權責明晰、制衡有力、運行高效的管理機制，提高公共產品和社會服務效率，確保內部控制法律體系的可操作性、統一規范性和權威性。

（二）營造政府及非營利組織內部控制的發展環境

目前，我國內部控制的法律體系還沒有完全成型，并且在內部控制的環境方面也沒有形成氣候。很多領導干部對于內部控制的重視程度不足，忽視內部控制的重要作用，而很多員工也沒有對內部控制有足夠的重視，這兩方面的忽視，導致了我國政府及非營利組織內部控制管理很不理想。對此，我們需要積極改善政府及非營利組織內部控制的發展環境，內部控制環境是其他因素構建的基礎，其他因素即使是構建得再完美，也只能起到事倍功半的效果；建立健全的內部控制制度，應在個人誠信、組織能力、經營理念、組織結構、職責劃分和政策程序等方面為組織營造更加良好的發展環境，有利于職員履行職能，把不利影響降到最低，對于加強組織內部管理至關重要。

（三）制定政府與非營利組織內部控制的行政規范

政府及非營利組織的正常運營，需要科學體系進行規范和指導，科學的規范體系能夠為組織部門提供充分的運行保證。已有的《內部會計控制規范》在內控規范的制定方面存在很大的不足，并且針對方向更多的偏向于營利性企業，對于政府及非營利企業有所忽視，正是由于這方面的原因導致了部門預算改革、政府集中采購、收支兩條線管理和國庫集中支付體系等財政體制的出現；對于單位長遠發展不利情況，我國財政部門還頒布了《企業內部控制基本規范》，為企業內部控制的規范行為提供了依據，但是財政部門還需要結合政府及非營利組織的自身特點，制定出適合其發展和自身特色的行政規范，進一步促進政府及非營利組織內部控制管理。

（四）強化政府及非營利組織內部控制的監督行為

由于我國內部審計機構起源于行政命令，許多組織部門對內部審計及其獨立性特征認識不足；內部審計僅僅是對財務會計的審查，對于其他領域則很少涉足，此背景下導致了很多情況的內部審計工作實際上變成了財務會計的自審過程。因此，為了使內部控制能夠適應經濟新常態，確保組織內部控制執行效果，必須加強內部控制監督行為，通過建立監督機構，發揮內部審計監督職能，開展內部控制自我評價，了解和分析組織內部管理的主要問題和原因，及時采取措施改進。

五、結語

政府及非營利組織作為一種特殊的社會單元，執行著特殊社會職能。我國經濟發展新常態下，政府及非營利組織應該積極適應新常態、把握新常態、引領新常態，增強對內部控制的認識、強化責任意識、健全制度體系、營造內控環境、強化組織管理監督，提高內部控制執行效果，對于我們進一步增強政府及非營利組織的運行效率，保障單位的持續經營與健康發展，具有重大而深遠的意義。

［參考文獻］

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［4］周崇文.非營利組織內部控制存在的問題及建議［J］.現代商貿工業，2007（7）.

［責任編輯吾言］

［作者簡介］李國助，廣西廣播電視大學財務處副處長，碩士，研究方向：財務管理、資本運營。

［收稿日期］2015-12-19

［中圖分類號］F719

［文獻標識碼］A

［文章編號］1008-7656（2016）01-0088-04