我國衛生監督管理的現狀及存在問題

胡峻

南京市建鄴區衛生監督所 江蘇南京 210000

我國衛生監督管理的現狀及存在問題

胡峻

南京市建鄴區衛生監督所 江蘇南京 210000

衛生監督體系是公共衛生體系的重要組成部分，是執行國家衛生法律法規，維護公共衛生秩序和醫療服務秩序，保護人民群眾健康，促進經濟社會協調發展的重要保證。衛生監督自1990年從衛生防疫司分離出來，直至現在國家組建國家衛生和計劃生育委員會設置綜合監督局，經歷了多次重大的調整和變革，如國家衛生監督部門名稱的變化，食品安全監督、職業衛生監督部分職能的劃轉等。建國以來，國家對衛生監督工作也相繼出臺了一系列的方針、政策。例如，《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》提出，要建立“具有中國特色的包括衛生服務、醫療保障、衛生監督執法的衛生體系”[1]。而后，經國務院同意衛生部先后印發了《關于衛生監督體制改革的意見》[2]、《關于衛生監督體制改革實施的若干意見》[3]，正式拉開了全國衛生監督體制改革的序幕。本文將從國內外衛生監督管理兩方面進行分析，綜述我國衛生監督管理的現狀及可能存在的問題，為后續的研究提供理論基礎。

衛生監督 管理 對策

一、背景介紹

公共衛生是社會事業的一個重要組成，關乎公眾的切身利益和健康安全。而公共衛生監督管理又是國家管理衛生事務的一個重要形式，它既是各級政府落實公共衛生服務、強化社會管理職能的根本要求，更是推動政府職能向提供優質公共服務、創造良好發展環境、維護社會公平正義轉變的內在需求[4]。因此，加強公共衛生監督管理是社會建設的重要內容，是各級政府和衛生計生部口的重要職責。雖然近年來公共衛生監督管理工作取得了巨大成就，但由于公共衛生監督管理的歷史發展較短，公共衛生監督管理的理論也處于起歩階段，各種新情況、新挑戰不斷出現，在公共衛生監督管理的理論和實踐方面還有侍不斷地探索[5]。

公共衛生監督管理是依據公共衛生法規的授權政府衛生行政部口，對公民、法人和其他組織貫徹執行衛生法規的情況進行監督檢查，對違反衛生法規、危害人體健康的行為追究法律責任的一種衛生行政執法行為[6]。行使國家公共衛生管理職能是公共衛生監督管理目的，國家實現對社會的衛生監督管理，保護公眾健康權益,維護國家法制權威[7]。公共衛生監督管理是國家行政管理職能的一部分。監督主體必須是衛生行政部門或者由法律授權的衛生監督管理機關,藍管對象是公共衛生監督管理相對人——公民、法人或其他組織[8]。公共衛生監督管理的根本屬性是行政性。行政性是指公共衛生監督管理是政府公共職能。政府公共職能的實現必須管理、協調、監督等形式實施,國家通過管理、協調等公共職能來維護公眾利益,并保證社會和諧穩定。對于衛生工作者和普通大眾而言，是一個熟悉的概念，我們身邊每一個人,都自覺的接受或從事公共衛生監督活動。在我國公共衛生監督管理已然成為一種行政管理手段變成了一種制度。打擊非法行醫，取締黑診所是一項維護公眾健康權益重要工作，保證衛生事業良性發展，關系到社會安定和進步；水是萬物之源，生活飲用水的衛生情況關系到千家萬戶，生活飲用水的安全與我們的食品安全一樣，與每個人直接相關,迭些問題都是群眾最關也,也是我們政府必須確保的工作。

公共衛生監督管理也具有明顯的技術性的特點，這與其他行政工作不同。我們判定一種行為是否合法，必須用準確檢測數據說話，沒有這些數據作支撐，很難做到依法監督管理。衛生監督管理的實施需借助于許多衛生技術手段。我國目前的衛生監督管理主要包括以下5個內容：（1）衛生監督機構資源配置情況，包括人力、經費、設施、設備四個方面；（2）衛生監督機構能力建設情況，包括對衛生行政許可、衛生監督檢查、案件查處、信息管理、宣傳教育等11項職能履行情況進行評價；（3）衛生監督機構衛生監督技術支持服務利用情況；（4）衛生監督協管服務開展情況；（5）會各界和政府及有關部門對衛生監督體系建設和機構工作評價情況。

每個人都被賦予健康的基本權益，國家公共衛生監督管理職能正是為保障我們每個人權益而建立的。同時公共衛生監督管理保證法律法規貫徹落實,維護國家法律的尊嚴，也是社會經濟發展的重要保障手段,在現在和將來都有十分深遠的意義。公共衛生監督管理的功能主要分為抽象行政行為、具體行政行為、法律救濟。省級上公共衛生監督管理機構為抽象行政行為，其他主要為具體行政行為。

公共衛生監督管理特征：首先，健康權和合法權益保護性；其次，法定性與授權性；第三，行政性與技術性；第四，廣泛性與綜合性，最后，強制性與教育性。

公共衛生監督管理的作用則包括以下五個方面：第一是要保障和提離公眾的健康水平，第二是實施國家監督管理職能，對違法活動進行處罰；第三是保證團體組織、公民個人的健康方面的合法權益；第四是促使公共衛生監督管理機構的自我完善；第五，增強人的法制意識。

二、國內外研究現狀

2.1 國外研究進展

西方的衛生監督理論是納入大的公共政策領域內的，其監督理論主要受到分權制衡理論、有限政府和無限政府、主權在民論等重要影響。資本主義工業革命之后，經濟迅速發展的各資本主義國家在公共衛生監督管理和法律建設方面制定了相應政策并頒布了與之相適應的法律法規等，包括食品安全、飲用水衛生、職業衛生、環境衛生等。

資本主義國家早期的公共衛生監督法規與行政執法是緊密相連的，公共衛生監督理論和制度作為行政執法理論和制度的一個分支，相輔相成，共同發展。管理學家別Raussman與Bozeman提出公共管理就是對政治權威的營理的觀點，這個理論在民主憲政國家，公共管理具有的權力是割裂的，不但重視各層級的權力，還要求均衡部口權力。公共衛生監督管理作為公共管理的一個分支，依據特定的標志，進行適當的規劃是必須的，因此通過分權而實現權力對等與平衡。除此以外，還有一個觀點是公眾健康責任由政府、企業、公民來共同承擔，企業和公民必須對自己的行為及結果承擔責任，這一理論對美國的公共衛生監督管理體制的形成產生了重大影響。德國學者Rolf所著《德國經濟行政法》一書中闡述了詳細介紹了德國國家輔助性原則的觀點，對衛生監督執法主體方面產生深刻影響，其概括輔助性原則作為接受法律授權或者行政機關的委巧行使衛生行政執法職能的非政府組織,政府及市場三者關系處理時應遵循的原則[9]。

2.2 國內研究進展

近年來，隨著我國經濟的迅猛發展，國內的許多專家學者對公共衛生監督管理問題討論愈加熱烈，研究資料也越來越豐富。該項研究在國內伴隨新中國成立便已開始隨著改革開放和新時期深化政治體制改革，研究的進程進一步加快也取得了一些大家認同的理論成果。樊立華所著《公共衛生法律法規與監督學》、董恒進所著《衛生監督與服務實踐技能教程》等都對公共衛生監督管理的基本理論、基本知識、基本技能都有了詳盡闡述。21世紀以來,醫藥衛生體制改革步伐加快，國家公共衛生監督管理體系不斷完善，卻仍存在監督機構職責界定不清,管理體系不夠完善，運行經常受阻等問題，這正是專家學者研究的重點。

公共衛生監督管理執法主體一直是衛生行政部口即衛生局，隨著大部制改革現在為衛生與計生局,其有法律賦予監督管理權卻沒有執法人員，衛生監督管理機構有人員卻無法律授權監督管理權。前文提到的行政性，是公共衛生監督營理的根本屬性，與一般的醫療服務不同。眾所周知，醫療、保健、康復單是一種衛生服務，它們是商品可有價格獲得利益，但公共衛生監督管理作為一種公共產品它沒有相應的價格，因此它也不能獲得收益。黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國科學決策，為深化行政執法體制改革指明了方向，依法在公共衛生等方面開展綜合監督管理，把公共衛生監督管理更好執行充分體現其社會管理職能，成為一種保護公眾安全一項專項制度。公共衛生監督管理過程中存在的問題也是眾位學者普遍關注的熱點，研究成果十分顯著。例如，鄧曉健《九江市公共場所衛生行政處罰中存在的問題與探討》、陳德坤,曹月涕等《提高衛生行政執法效能的思考》、雷英《西安市衛生監督機構管理現狀及對策》、紀玲《衛生行政執法責任制探討》對公共衛生監督管理過程中存在的問題及原因都有詳細論述。而薛敏《基于德爾菲法的衛生監督效能評價指標體系權重研究——上海衛生監督機構為例》以及盧中南《"柔性執法"在衛生監督執法實踐中的運用與思考》都對公共衛生監督管理文化建設及執法公平性標準、要求及其重要性等進行了相關論述。

三、我國衛生監督管理體系的現狀及存在問題

第一，衛生執法主體不明確。法律中明確規定衛生執法主體是衛生行政機關，但在衛生執法活動中監督所卻是具體執行機構。而在我國，執法主體與執法隊伍相分離，這不僅違反了責權一致的行政管理原則，而且，增加了不必要的管理環節，不利于工作的開展。例如，行政審批和處罰，從衛生監督人員現場檢查開始，經科室負責人到衛生監督機構分管領導、主要領導，到衛生行政部門職能科室分管人員、科室負責人，到分管局長、局長，完成一個衛生執法行為需要 6-7個關口，提高行政效率無從談起。執法沒有法律效用，導致衛生監督機構處于衛生執法的尷尬地位。

第二，職責職能不明確，衛生監督員身份不統一。衛生監督所的性質是全額撥款事業單位，它既不是真正的衛生行政部門，也不是衛生行政部門下屬的執法大隊，這種行政部門委托事業單位執法作為一種中國特色，其運作的機制，法律法規的授權，經費保障，法律責任認定等，都沒有完全搞清。這將導致衛生行政機關的有權無責，也會造成衛生監督機構的有責無權[10]。關于衛生監督員的身份問題，目前對衛生監督員的身份界定各地也并不一樣。就拿江蘇省為例，某些城市已經把衛生監督員納入公務員管理，而某些地區則是比照公務員管理，還有一些地方列為事業單位人員。這些不統一的定位，也使得衛生監督員在日常的工作中對自己的定位產生影響。

第三，人才培養不完善。大部分衛生監督員畢業于醫藥院校，衛生專業知識水平較高，但法律知識、社會學、管理學等方面的知識比較缺乏，衛生監督執法綜合素質不高。要調整衛生監督人員的結構，增加臨床醫學、法律學、公共衛生管理學等相關專業的人員，以提高醫療衛生監督效率[11]。而且，2010年實施公務員分類改革以來，衛生監督機構非領導職位的公務員均劃轉為衛生執法類公務員，衛生執法人員已不允許考評專業技術職務，在很大程度上導致專業素養丟失。衛生監督、預防醫學專業同是一門專業技術，取消職稱考評后，不強調對專業技術的重視，衛生監督執法人員可能降低對專業水平的學習，使衛生監督專業放緩發展腳步，拖慢衛生監督人才培養進度[12]。

第四，法律落實有“折扣”。目前縣級以上醫療機構、鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心（站）絕大部分是由政府辦、非營利性、衛生局管理，受管理體制的影響，這些監督對象是本系統的單位和人員，關系網絡錯綜復雜，人情壓力重重，有些監督員，甚至是有些領導難以突破“關系網”、“人情網”的壓力，勢必導致執法不嚴、監督不力。這種“及時運動員又是裁判員”的自管自的監管模式從執法的力度和執法公正角度也存在一定“折扣”[13]。

第五，衛生執法監督網絡不健全。衛生監督網絡建設是關系到衛生監督執法工作能否有效開展的重要保證。隨著衛生監督體制改革的不斷深入，健全衛生監督網絡已迫在眉睫。要盡快建立公共衛生管理組織，研究衛生監督及其他重大公共衛生問題的解決措施，協調各部門履行職責，確保衛生監督工作的正常開展；要充分發揮專業機構的核心功能；加大區級衛生防疫機構的改革力度，實現市區衛生監督雙重管理。同時將政府對衛生監督的責任，特別是財政投入的保障應通過立法形式加以固定，并通過行政執法的方式實現對政府的監督，從而實現政府對衛生監督的責任[14]。

結論

衛生監督管理作為社會民生事業的一個重要部分，關系人民群眾的健康安全，因此研究我國衛生監督管理的現狀不但有很高理論價值，也有很強的現實意義。衛生監督管理與衛生行政執法等理論問題相關，而且與現實生活中出現的執法主體、執法監督問題相聯系。如何平衡各方利益，保證公民權利與社會秩序的運行。然而，國內關于衛生監督管理方面的法律依據落后于社會實踐，有很多亟待解決的問題需要后續的解決。期待衛生監督管理部口在新的一輪機構改革中不斷發展，處理所面對的問題，讓衛生監督真正落到實處，為人民群眾的健康保駕護航！

[1]中共中央.《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》（中發【1997】3號），1997年1月

[2]衛生部.《關于衛生監督體制改革的意見》（衛辦發【2000】第16號），2000 年1月

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1672-5018（2016）10-008-02