獸醫(yī)體系效能評估的難點與存在的問題

何文江

（甘肅省天水市麥積區(qū)動物疫病預(yù)防控制中心，甘肅 天水 741020）

獸醫(yī)體系效能評估的難點與存在的問題

何文江

（甘肅省天水市麥積區(qū)動物疫病預(yù)防控制中心，甘肅 天水 741020）

獸醫(yī)體系效能評估指標體系是衡量獸醫(yī)體系運行質(zhì)量水平及業(yè)績、效率和能力的依據(jù)。本文結(jié)合我國實際情況，就我國獸醫(yī)體系效能評估在的問題做了分析，并提出了建議。

獸醫(yī)體系；效能評估；評估指標

動物疫病防治工作關(guān)系食物安全和公共衛(wèi)生安全，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定，是政府社會管理和公共服務(wù)的重要職責，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要內(nèi)容，既是重大的政治任務(wù)，也是重要的民生工程。隨著畜牧業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，養(yǎng)殖密度不斷增加，病原變異幾率加大，新發(fā)疫病發(fā)生風險增加，從動物疫病自身發(fā)展規(guī)律看，國內(nèi)禽流感、口蹄疫等病原污染面廣，豬瘟、新城疫等疫病臨床表現(xiàn)非典型化，高致病性豬藍耳病等多病原混合感染情況普遍，重大動物疫病感染率仍然較高；甘肅省部分地區(qū)牛羊布魯氏菌病反彈，奶牛結(jié)核病、包蟲病等人畜共患病感染率較高，人畜共患病傳播、流行的風險因素依然廣泛存在；天水市麥積區(qū)動物及動物產(chǎn)品流通日益頻繁，畜禽感染病原機會增多，外來病傳入威脅大，當前乃至未來很長時間，重大動物疫病、人畜共患病、外來病、新發(fā)病形勢將日趨復(fù)雜，該區(qū)獸醫(yī)事業(yè)面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。

近年來，國際社會提出“同一個世界，同一個健康”理念，世界動物衛(wèi)生組織(OIE)提出“獸醫(yī)工作的最終目標是為了保護人類健康”，將獸醫(yī)服務(wù)定位為全球性公共產(chǎn)品，為適應(yīng)這一客觀形勢要求，2005年，OIE制定獸醫(yī)體系效能(PVS)系列評估工具，并在全球大力推廣PVS評估工作，旨在幫助各成員評估獸醫(yī)體系能力，查找差距，制定發(fā)展策略，加快全球獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展。PVS評估標準作為一個綜合性評價獸醫(yī)體系運行效能與質(zhì)量水平的國際標準，涵蓋了對一個國家或地區(qū)獸醫(yī)體系的人財物資源、技術(shù)職權(quán)和能力、與利益相關(guān)方合作、市場準入與管理等4個方面46個指標5個不同等級的客觀評估，用來促進各國政府不斷改進和提升獸醫(yī)體系能力和水平。探討PVS評估作用及主要內(nèi)容，并從獸醫(yī)法制建設(shè)、體制機制、機構(gòu)隊伍等各個方面提出相應(yīng)的政策建議，對加強我國獸醫(yī)體系能力建設(shè)具有重要意義。

為此，我國相續(xù)出臺的《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃（2012-2020年）》和《全國獸醫(yī)事業(yè)十二五發(fā)展規(guī)劃》對我國獸醫(yī)工作提出了更高要求，《全國獸醫(yī)事業(yè)十二五發(fā)展規(guī)劃》明確提出，“借鑒OIE‘獸醫(yī)體系運作成效評估工具（PVS）’，研究制定適合我國特點的獸醫(yī)機構(gòu)建設(shè)管理規(guī)范，以進一步明確各級各類獸醫(yī)工作機構(gòu)的職責和工作要求，不斷細化獸醫(yī)工作機構(gòu)考核評價指標體系，促進機構(gòu)規(guī)范化、標準化建設(shè)”的要求。2013年，農(nóng)業(yè)部根據(jù)我國國情，選取遼寧、北京兩省（市）開展PVS試點。2014年，甘肅省全面開展了各級獸醫(yī)體系效能評估。麥積區(qū)按照獸醫(yī)體系效能評估的主要內(nèi)容包括人力、物力、財力資源、技術(shù)能力、利益相關(guān)方互動和市場準入等4個部分、46項關(guān)鍵能力指標，組織開展了自評工作，并將評估資料報送市局、省局進行了評估，為全市的獸醫(yī)體系運行體制機制評估工作提供了詳實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和依據(jù)。但是，麥積區(qū)獸醫(yī)體系在機構(gòu)隊伍、管理、運行機制、能力水平等方面均存在一些薄弱環(huán)節(jié)，筆者通過認真總結(jié)評估工作存在的難點和誤區(qū)，提出了一些建議。

1 獸醫(yī)體系效能評估工作的難點

1.1 我國獸醫(yī)法規(guī)不健全，獸醫(yī)體系還需完善

我國現(xiàn)行的獸醫(yī)體系法律法規(guī)《動物防疫法》、《獸藥管理條例》、《病原微生物實驗室生物安全管理條例》、《重大動物疫情應(yīng)急條例》、《病原微生物實驗室生物安全管理條例》、《生豬屠宰管理條例》等一系列法律法規(guī)體系的基本框架基本形成，但就獸醫(yī)法律體系而言，仍存在較大的不足:一是規(guī)定獸醫(yī)主體的法律尚未制訂，獸醫(yī)社會化服務(wù)主體。二是配套法規(guī)不足。僅動物防疫法而言，沒有完善有效的配套法規(guī)。三是技術(shù)法規(guī)缺失，OIE獸醫(yī)體系效能(PVS)系列評估的標準，在我國尚未形成法規(guī)標準，直接使用PVS評估，與現(xiàn)行獸醫(yī)法律、法規(guī)和標準的要求存在較大差異，致使獸醫(yī)體系效能評估工作流于形式。2005年國務(wù)院《關(guān)于獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》（國發(fā)〔2005〕15號）文件對獸醫(yī)工作機構(gòu)規(guī)定由行政管理部門、監(jiān)督機構(gòu)、疫控機構(gòu)和基層獸醫(yī)服務(wù)組織造成，其中，獸醫(yī)行政管理部門、監(jiān)督機構(gòu)、疫控機構(gòu)為對方政府獸醫(yī)工作官方機構(gòu)，至今，無論是獸醫(yī)機構(gòu)設(shè)置，還是職能配置，仍沒有改革到位，同時，由于受畜牧獸醫(yī)業(yè)方式的改變，基層獸醫(yī)服務(wù)組織受傳統(tǒng)獸醫(yī)服務(wù)方式的影響，大多數(shù)基層獸醫(yī)無法取得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格，無法介入規(guī)模養(yǎng)殖場開展服務(wù)。動物疫病預(yù)防、控制和撲滅動物疫病的需求與目前的形狀還存在較大差距。

1.2 評估理念與現(xiàn)行的獸醫(yī)工作績效考評體系存在沖突

我國目前使用的獸醫(yī)工作績效考評制度，是通過目一方面的工作的橫向或縱向的考評比較，評選出工作成績突出的群體或個體，該模式考評結(jié)果與政府職能部門的工作績效掛鉤，目一單位評比結(jié)果較差，就會對其政績產(chǎn)生負面影響。而PVS評估考察的是獸醫(yī)體系目前工作中，影響體系運行質(zhì)量水平的短板和不足之處，其理念是評估結(jié)果不對具體工作情況產(chǎn)生影響，只反映獸醫(yī)體系運行狀況，從而確定急需解決或優(yōu)先發(fā)展的事項，從而提升獸醫(yī)體系運行的整體質(zhì)量水平。我們要推行PVS無論從哪個方面找短板或不足，大家就會擔憂對政績造成負面影響，是推行PVS評估的阻礙和難點。

1.3 獸醫(yī)體系建設(shè)標準缺失，沒有自上而下統(tǒng)一的機構(gòu)和明確職責

我國的獸醫(yī)體系主要由行政管理部門、執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)、疫控機構(gòu)和基層獸醫(yī)服務(wù)組織構(gòu)成，到目前為止，全省乃至全市州獸醫(yī)體系的機構(gòu)建設(shè)和工作要求未能建立統(tǒng)一的標準和要求，獸醫(yī)體系的各級機構(gòu)達到什么水平?jīng)]有制定標準的參照依據(jù)，極易造成對獸醫(yī)體系持續(xù)性投入建設(shè)。同時，由于缺失體系建設(shè)標準和工作要求標準，部分地區(qū)對獸醫(yī)體系效能評估工作認識不足，片面認為獸醫(yī)體系效能評估工作是一次性行為，沒有建立長期的PVS評估觀念，評估查找出的短板和不足不能得到長期的改善，無法達到促進行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的目的。

2 獸醫(yī)體系效能評估工作普遍存在的不足和短板

綜合獸醫(yī)體系效能評估PVS評估的4個方面：人財物資源、技術(shù)職權(quán)和能力、與利益相關(guān)方合作、市場準入與管理，各大區(qū)普遍存在如下不足：

2.1 人力、物力和財力資源要素

在人力、物力和財力資源要素中包括的獸醫(yī)機構(gòu)建設(shè)及人員數(shù)量能力中，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)數(shù)量與麥積區(qū)規(guī)模養(yǎng)殖場的發(fā)展相比明顯不足，動物診療機構(gòu)配備執(zhí)業(yè)獸醫(yī)比例較低；獸醫(yī)人員的專業(yè)能力中，盡管人員配備和數(shù)量可以滿足需要，但專業(yè)人員的知識更新與現(xiàn)實發(fā)展需要也存在差距；在技術(shù)決策的獨立性能力上，缺乏綜合分析能力，同時做出技術(shù)決定時考慮了科學依據(jù)，但常常受到憑經(jīng)驗因素影響而改變決策；日常工作經(jīng)費和應(yīng)急資金來源穩(wěn)定明確，能夠滿足基本工作需要，但沒有用于開展新工作或拓展現(xiàn)有業(yè)務(wù)范圍的資金；在基礎(chǔ)設(shè)施投入能力中，明顯存在設(shè)施設(shè)備更新較慢，配備不足，缺乏日常維護能力。

2.2 技術(shù)權(quán)威性及能力要素中

在技術(shù)權(quán)威性及能力要素中，各地區(qū)的動物疫病診斷大多僅采用臨床方法，對于布魯氏菌病、奶牛結(jié)核病、狂犬病、血吸蟲病、包蟲病、馬鼻疽、馬傳染性貧血、沙門氏菌病、禽白血病、豬偽狂犬病、豬繁殖與呼吸綜合征（經(jīng)典豬藍耳病）、口蹄疫、高致病性禽流感、高致病性豬藍耳病、豬瘟、新城疫等主要人畜共患病和對國家經(jīng)濟影響重大的疫病，各地區(qū)獸醫(yī)實驗室診斷能力普遍不足，大多數(shù)不能使用實驗室獲得正確的診斷。對于牛海綿狀腦病、非洲豬瘟、綿羊癢病、小反芻獸疫等重點防范的外來動物疫病，不能通過實驗室獲得正確的診斷，導(dǎo)致動物疫情風險分析能力嚴重不足；而在殘留檢測、動物產(chǎn)品標識與溯源、特別是動物福利上，僅對少數(shù)產(chǎn)品進行檢測，檢測計劃落實還存在一些困難，主要原因是檢測儀器不足，檢測運行成本過高經(jīng)費不足；在標識與溯源上，盡管建立了畜禽標識及所需配套設(shè)備的采購、保管、發(fā)放、使用、登記、回收、銷毀等制度，并對區(qū)域畜禽標識和養(yǎng)殖檔案實施有效監(jiān)督管理，按要求建立畜禽防疫檔案，但由于識讀儀識別能力不足，信息上傳困難，溯源體系建立很不完善；保障動物福利能力上，在畜禽養(yǎng)殖、運輸、屠宰等部分環(huán)節(jié)有關(guān)于動物福利的法律法規(guī)或相關(guān)規(guī)定，但無法有效落實或根本沒有落實，保障能力十分有限。

2.3 與利益相關(guān)方的互動

在與利益相關(guān)方的互動中，獸醫(yī)機構(gòu)認可、授權(quán)或委托社會機構(gòu)和人員執(zhí)行官方任務(wù)的權(quán)力和能力不足，主要受限于開展認可、授權(quán)或委托工作經(jīng)費支持不足。執(zhí)業(yè)獸醫(yī)自律能力有限，按照有關(guān)動物防疫、動物診療和獸藥管理等法律、行政法規(guī)和技術(shù)規(guī)范要求，依法執(zhí)業(yè)自律意識不強，在執(zhí)業(yè)行為中，存在不注冊或濫用抗生素行為嚴重。

2.4 市場準入

在市場準入中，無規(guī)定疫病區(qū)申報認可工作開展困難，能開展無疫區(qū)建設(shè)工作，但按規(guī)定申請并通過無疫區(qū)國家評估開展較少，對動物產(chǎn)品品牌認證上支持不夠。

3 開展獸醫(yī)體系效能評估工作的基本思路和建議

3.1 基本思路

甘肅省畜牧養(yǎng)殖模式正在處于轉(zhuǎn)型期，加上各地區(qū)獸醫(yī)機構(gòu)設(shè)置不盡相同，這對開展獸醫(yī)體系效能評估提出了挑戰(zhàn)。但無論其機構(gòu)設(shè)置、運行機制和管理方式是否一致，其工作的核心內(nèi)容和基本目標都是相同的，這就為實施PVS評估奠定了基礎(chǔ)。基于以上難點，立足于甘肅省現(xiàn)行獸醫(yī)體系的實際，采用先行建立最基本的建設(shè)標準、評估模式和指標體系，再不斷完善修正，最終形成完善的與國際接軌的獸醫(yī)體系評估模式和指標體系的方式，分階段建立和完善獸醫(yī)體系評估模式和指標體系是可行之路。

首先依據(jù)獸醫(yī)體系的運行現(xiàn)狀，選取初步形成體系的具備評估條件的機構(gòu)作為評估對象，然后參照OIE PVS指標體系的模式和內(nèi)容，對這些機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、資源配給、職能履行等設(shè)立指標，并依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)及規(guī)范性文件，結(jié)合OIE法典的精神和原則，建立指標的能力等級，最終形成初步的獸醫(yī)體系效能評估指標體系。之后，運用這一指標體系進行評估，找出目前存在的短板，按照建設(shè)標準逐步建設(shè)完善獸醫(yī)體系的整體效能。在獸醫(yī)體系效能提高的基礎(chǔ)上，對獸醫(yī)體系效能評估指標進行修正，再對獸醫(yī)體系進行評估，再找出存在的短板，對獸醫(yī)體系建設(shè)標準做進一步的完善，直至我國獸醫(yī)體系發(fā)展到符合OIE國際標準的規(guī)定時，最終建立完善的與國際接軌的獸醫(yī)體系評估模式和指標體系。

3.2 獸醫(yī)體系效能評估工作應(yīng)遵循的原則

依照我國獸醫(yī)體系的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合獸醫(yī)體系的實際情況，進行獸醫(yī)效能評估具體評價時應(yīng)遵循科學性原則、全面性原則、整體性原則、客觀性原則、適時開展評估。評價指標體系中的每個指標，要有針對性、客觀地反映出獸醫(yī)體系的效率和能力，確保指標的真實性和科學性。全面性原則是指獸醫(yī)體系效能評估工作作為一個有機的整體，要全面地反映獸醫(yī)體系運行狀況，獸醫(yī)體系的內(nèi)容涉及動物衛(wèi)生監(jiān)管、動物疫病防控、獸藥和生物制品管理、食品安全等領(lǐng)域，效能評估指標應(yīng)能夠全面覆蓋獸醫(yī)體系的組織結(jié)構(gòu)、人力物力資源以及主要職能，能夠真正反映出獸醫(yī)體系進行基礎(chǔ)建設(shè)、改造職能的能力和效率，要求體系效能評估指標不僅要包括官方獸醫(yī)管理機構(gòu)，還應(yīng)全面評估行業(yè)協(xié)會、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)、獸醫(yī)教育與管理相對人協(xié)調(diào)等方面。整體性原則是指評估工作應(yīng)能夠反映出某一行政區(qū)域獸醫(yī)機構(gòu)的整體動作情況，只有完整的評價指標體系才能反映獸醫(yī)體系的整體效能。評估工作必須遵循客觀性原則，要求數(shù)據(jù)資料應(yīng)盡可能通過在現(xiàn)有資料上進行簡單加工整理，或是通過問卷調(diào)查和現(xiàn)場言談獲得，在評估工作進行等級確定時，應(yīng)通過已掌握的數(shù)據(jù)資料對指標進行客觀評估，準確判定能力等級。適時性原則是指通過評估工作，驗證其是否適合獸醫(yī)體系運行的實際情況，掌握受評機構(gòu)體系運行效能運行狀態(tài)并為制定當?shù)刂衅谝?guī)劃建設(shè)標準提供參考數(shù)據(jù)，逐步縮小與建設(shè)標準之間的差距。

在目前情況下，甘肅省獸醫(yī)效能評估工作要繼續(xù)加強獸醫(yī)體制改革，完善獸醫(yī)體系，推進官方獸醫(yī)和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理制度建設(shè)，加強獸醫(yī)從業(yè)人員準入管理制度建設(shè)，積極推進執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度，制定獸醫(yī)相關(guān)技術(shù)標準，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為。同時要建設(shè)可行的溯源信息監(jiān)管系統(tǒng)，建立官方獸醫(yī)對動物及動物產(chǎn)品進行獨立的、全過程衛(wèi)生監(jiān)管制度，確保動物產(chǎn)品質(zhì)量安全。更加重要的是要加大經(jīng)費投入，積極完善獸醫(yī)實驗室建設(shè)，加強動物疫病監(jiān)測檢測能力和殘留檢測能力，全面提高疫病風險分析預(yù)警能力，還要加強技術(shù)培訓，多形式開展產(chǎn)、科、研、管合作交流，提高基層人員技術(shù)水平，促進獸醫(yī)工作規(guī)范發(fā)展。

[本文獲甘肅省首屆獸醫(yī)系統(tǒng)征文比賽二等獎]

（編輯：高真貞）

S851.34+2

A

1006-799X(2016)21-0023-03