關于加強耕地保護的思考

張雅量

關于加強耕地保護的思考

張雅量

耕地保護關系到國家興衰的政治問題，耕地保護在維護國家安全，保證社會穩(wěn)定方面具有極大的意義。本文從用途管制制度、占用耕地補償制度、基本農(nóng)田保護制度及退耕地補貼制度等，對耕地保護制度現(xiàn)狀進行了分析。同時，從保護耕地的決策、保護耕地的目標體系等方面，全面分析了耕地保護存在的主要問題，進而在完善保護耕地體系、切實保護耕地工作力度等幾個方面，提出了保護耕地的建議。

耕地保護 法律制度 問題 建議

一、耕地保護制度現(xiàn)狀

（一）用途管制制度

耕地數(shù)量減少，主要源于各項經(jīng)濟建設對耕地的占用以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整對耕地的占用，因此，保護耕地最重要的措施就是對耕地轉(zhuǎn)為非耕地實行嚴格的限制。首先，國家實行嚴格的用途管制制度，通過制定土地利用總體規(guī)劃，限定建設可以占用土地的區(qū)域。其次，通過年度建設用地計劃，控制各項建設占用耕地的數(shù)量。再次，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地要報省級以上人民政府批準。通過這些具體的制度把各項建設占用耕地的數(shù)量降到最低程度。

（二）占用耕地補償制度

《土地管理法》規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設項目經(jīng)批準占用耕地的，必須按照“占多少，補多少”的原則由占用耕地者負責開墾出與所占耕地數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專項用于開墾新的耕地，以實現(xiàn)耕地占補平衡。

（三）基本農(nóng)田保護制度

基本農(nóng)田是根據(jù)一定時期人口和國民經(jīng)濟對農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對建設用地的預測而確定的需要重點保護的耕地。《土地管理法》規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)，未經(jīng)國務院批準，任何單位和個人不得占用基本農(nóng)田。

（四）退耕補貼制度。

對于因生態(tài)建設退耕和災害毀損等原因減少的耕地，國家從中央收繳的土地有償使用收益中，對退耕和災毀耕地較多的省、區(qū)予以開墾耕地經(jīng)費上的補貼。

二、耕地保護存在的主要問題

（一）保護耕地的決策存在很大局限

目前，保護耕地決策基本上沿用計劃經(jīng)濟年代的決策模式，保護耕地的目的還是局限于解決土地資源短缺問題，所以，多年來保護耕地工作一直圍繞“一要吃飯、二要建設”的思路來開展。伴隨這一思路，土地規(guī)劃、計劃管理、占補平衡等舉措應運而生，這些措施對保護耕地確實發(fā)揮了很大作用，但并未能從根本上遏制住地方政府違法的沖動，甚至還出現(xiàn)了諸如土地投資強度不高、土地投入產(chǎn)出比嚴重失調(diào)、水土流失嚴重、土地荒漠化加劇等問題。

（二）保護耕地的目標體系沒有完全建立

目前，我國已經(jīng)頒發(fā)了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》等規(guī)定，建立了一定的保護耕地的目標體系。但是長期以來，地方黨委、政府的考核主要是以GDP為核心的政績考核，這一考核體系明顯缺乏保護耕地因素，導致耕地的粗放利用，各種建設項目大量占用耕地，退耕還林也占用耕地，耕地保護責任難以得到有效落實，耕地保護目標任務十分艱巨。

（三）保護耕地的規(guī)劃不夠科學

我國目前尚未制定較為科學的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，不管發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，都不切實際地一味發(fā)展工業(yè)，而不考慮是否利于生產(chǎn)要素的科學、合理、高效配置，更不利于耕地保護。由于目前地方財政收入來源相對封閉，財政轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善，不發(fā)達地區(qū)還不能分享發(fā)達地區(qū)工業(yè)化發(fā)展成果，因而不得不走工業(yè)化發(fā)展道路，導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、發(fā)展層次低、惡性競爭等問題接踵而至，浪費土地也成為難以避免的事實。這樣就直接影響了土地規(guī)劃的編制與實施，導致出現(xiàn)土地規(guī)劃與其他規(guī)劃相互不能銜接的問題。

（四）對已發(fā)生的土地質(zhì)量退化和土壤污染缺乏有效的救濟手段和治理措施

據(jù)有關資料，近年來，我國普遍性的耕地質(zhì)量下降主要表現(xiàn)在四個方面：第一，水土流失嚴重；第二，耕地沙化、鹽堿化嚴重；第三，耕地污染嚴重；第四，掠奪式土地利用。

三、保護耕地的建議

（一）建立完整的保護耕地法律體系

首先，要制定更加嚴格的保護耕地的法律法規(guī)。修改和補充耕地保護的法律條款，在加強保護耕地數(shù)量的同時，加強對耕地質(zhì)量保護的力度，增加有關土壤污染防治、治理的規(guī)范，將現(xiàn)在耕地保護以數(shù)量保護為主的做法變?yōu)閿?shù)量保護與質(zhì)量保護并重，為今后耕地的質(zhì)量保護提供直接的法律依據(jù)。

（二）嚴格實施土地利用總體規(guī)劃，從嚴控制用地規(guī)模

確保耕地總量不減少，主要是嚴格控制城市建設用地規(guī)模。城市建設用地規(guī)模應當符合國家規(guī)定的標準，充分利用現(xiàn)有建設用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。城市總體規(guī)劃以及村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，均應與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模，不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。

（三）切實加大耕地保護工作力度，堅決守住18億畝這條紅線

嚴格執(zhí)行基本農(nóng)田保護制度。一是不準除法律規(guī)定的國家重點建設項目之外的其他非農(nóng)業(yè)建設占用基本農(nóng)田；二是不準以生態(tài)建設、退耕還林為名將平原地區(qū)等耕作條件良好的基本農(nóng)田納入退耕范圍、違反土地利用總體規(guī)劃隨意減少基本農(nóng)田面積；三是不準占用基本農(nóng)田進行植樹造林，發(fā)展林果業(yè)和其他種植業(yè)；四是不準以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名在基本農(nóng)田上挖塘養(yǎng)魚、養(yǎng)殖畜禽以及其他嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動；五是不準占用基本農(nóng)田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。

強化基本農(nóng)田保護監(jiān)管制度加強土地變更調(diào)查和衛(wèi)星遙感檢測，加大土地整理復墾補充耕地的力度提高耕地質(zhì)量。嚴格按照“誰破壞、誰復墾”，加大土地整理復墾補充耕地的力度，穩(wěn)定耕地特別是基本農(nóng)田面積，提高耕地質(zhì)量。

（四）切實保護耕地，節(jié)約集約用地

堅守耕地紅線，必須大力推進節(jié)約集約用地。按照“管住總量、嚴控增量、盤活存量、節(jié)約集約”的原則，充分利用閑置土地，提高土地利用效率，保障必要的建設用地。建立完善節(jié)約集約用地的標準體系，認真落實土地管理經(jīng)濟調(diào)控政策。全面落實調(diào)整新增建設用地土地有償使用費，提高城鎮(zhèn)土地使用稅以及將土地出讓收入納入地方財政預算等各項規(guī)定，充分發(fā)揮市場機制配置資源的基礎性作用。

（五）提高技術手段，加強耕地質(zhì)量保護

耕地質(zhì)量保護和數(shù)量保護密切相關，在農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量既定的情況下，耕地質(zhì)量的好壞在一定程度上決定著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對耕地數(shù)量的需求，直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。為了保護耕地，防止土地質(zhì)量下降，要采取以下幾項措施：一是防止水土流失；二是防止耕地鹽堿化；三是防止耕地污染；四是保護耕作層。

土地是民生之本、發(fā)展之基、財富之母。土地問題事關國家糧食安全，事關經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，事關社會穩(wěn)定和國家長治久安，保護耕地是我們需要長期堅持的一項國策?！皣遗d亡，匹夫有責”，作為國民一份子，本文僅以一己之見對保護耕地談談想法，還需社會各界有識之士共同舉力，謀劃、保護好我們僅存的耕地資源，更好地開發(fā)利用我國的耕地資源，促進經(jīng)濟發(fā)展，盡早實現(xiàn)國家強盛、人民富裕。

（作者單位為朝陽市公共資源交易中心）

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［2］ 邵建英，陳美球.耕地保護的外部性分析［J］.廣東土地科學，2006（03）.

［3］ 劉宏業(yè).論城市化建設與耕地保護［J］.河北建筑工程學院學報，2007（03）.