“十三五”規劃釋放社保改革信號

11月3日，新華社發布了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下稱《建議》），這是到2020年實現全面小康社會的一個五年規劃。其中，與公眾切身利益最相關、最能體現“小康”價值的，是一系列事關提高社會保障水平的部署。

經過30年的探索和發展，我國社會保障體系正進入全面深化改革階段，尤其是“‘十二五時期，是我國社會保障制度改革力度最大、發展速度最快、惠及民生最廣的時期”。中國社會保障學會會長鄭功成教授評價道。人力資源和社會保障部部長尹蔚民也表示，我國已經建立起世界上覆蓋人群最多的社會保障計劃。截至2015年上半年，全國參加基本養老、基本醫 療、失業保險、工傷保險、生育保險人數分別為8.46億人、6.56億人、1.71億人、2.08億人、1.76億人。

但客觀而論，中國現行的社會保障體系仍存在若干亟待解決的問題。如保障總體水平仍然較低，基本社會保險管理體制和運行機制城鄉分割、地區分割現象仍普遍存在，城鄉間、不同群體間社會保障待遇差距仍然較大。此外，社會保險統籌水平和統籌層次還不高，社會保障基金可持續性也有待改善。

現行社保制度存在的矛盾和問題

財政部部長樓繼偉在《建立更加公平更可持續的社會保障制度》一文中指出，目前社會保障制度設計和運行還存在一些深層次的矛盾和問題，風險隱患不容忽視。突出表現在三個方面。

首先，社會保險制度沒有體現精算平衡原則，基金財務可持續性較差。“十二五”時期，企業職工基本養老保險基金支出年均增長18.6%，收入年均增長12%，支出比收入增幅高出6.6%；全國職工醫保基金和城鄉居民醫保基金支出增幅比收入增幅分別高出2.5%和5%。

其次，政府、企業、個人以及中央和地方之間責任分擔機制不合理，收入保障和提供醫療衛生等公共服務的職責過度向政府集中，醫療衛生和社會保障服務機構運行機制比較僵化。

再次，制度條塊分割，不同社會保障政策之間以及社會保障政策與其他經濟社會政策之間銜接配套有待加強，碎片化問題突出。

為此，樓繼偉提出，應加快建立更加公平更可持續的社會保障制度，這是全面建成小康社會的重要內容和基本保障。

“十三五”規劃仍然將建設更加公平更可持續的社會保障制度作為下一個五年的目標，社保制度的公平性、財務的可持續性、制度運行效率等將成為關注的焦點。

多方入手完善社保制度

適當降低社會保險費率

在基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育保險這五項社保里，目前我國已降低失業、工傷和生育保險費率。截至9月底，31個省（區、市）及新疆生產建設兵團出臺了降低失業保險費率的相關政策措施，26個省份部署落實降低工傷保險費率，符合地方基金結余規定的30個省份下調生育保險費率。

今年2月底，根據國務院常務會議，失業保險費率由3%統一降至2%，給社會保險費率的整體降低“帶了一個頭”。相關專家曾測算，僅這一減費措施每年將減輕企業和員工負擔400多億元。

在今年初，人社部新聞發言人李忠曾表示，未來社會保險費率都將會適當降低。而此次中央對“十三五”規劃提出明確建議，適當降低社會保險費率，人社部也將按中共十八屆五中全會精神，著手編制人力資源社會保障事業“十三五”發展規劃和就業、社保等專項規劃。這意味著，未來我國五項社保費率都有望下調。

目前，養老保險繳費率是28%（個人：8%；企業：20%），醫保繳費率是12%（個人：2%+3元；企業：10%），住房公積金是24%（個人、企業：各12%），再加上失業保險（個人：0.2%；企業：1%）、工傷保險（企業：0.3%）、生育保險（企業：0.8%）等，“五險一金”繳費率近66.3%。其中，個人負擔不到20%，其余由企業負擔。

超過40%的社保費率，高于全球平均水平，與歐洲高福利國家相當。

中國勞動學會副會長蘇海南認為，目前社保費的基數和比例都比較高，對經濟新常態下大多數企業來說形成了比較大的壓力，“社保費率累積達到了41%以上，這在國際上橫向比較也是偏高的。”

蘇海南認為，要把蛋糕做大分好，必須使企業的發展保持可持續性。“將欲取之，必先與之。”蘇海南認為，降低社保費率，有利于企業的可持續發展。

提高養老金投資回報率

目前養老金的年收益率僅為2%左右，長期面臨貶值風險。推進養老金全國統籌，可為明年養老金入市，以市場配置的方式保值增值創造條件。

就養老金的頂層設計而言，公平是要消除身份和地位的差別，可持續性則是要保障基金的中長期收支平衡。

中國政法大學胡繼曄認為，居民養老金城鄉并軌、機關事業單位和企業并軌等舉措在公平的問題上解決了一大步，但當前“可持續”成為一個非常大的問題。

人社部部長尹蔚民也公開表示，中國養老保險體系可持續性方面存在隱憂，中國是一個未富先老的國家，又是一個急劇快速老齡化的國家。中國現在60歲以上人口為2.1億，占總人口的比重達到15.5%。綜合有關方面預測，到2020年，60歲以上的人口將達到19.3%，2050年達到38.6%。當前中國職工養老保險的撫養比是3.04∶1，到2020年就要下降到2.94∶1，2050年將下降到1.3∶1。

“十三五”規劃重點關注的就是社保基金的可持續性問題，通過完善籌資機制來實現基金的收支平衡。具體而言，首先就是擴大覆蓋面，將更多的人吸收到這個制度中來。越多的人加入到這個制度中，就會有越多的繳費者，資金池就會越大。

延遲退休逐步落實

延遲退休也是影響基金可持續性的一個重要指標，它對基金的影響是雙向的，既可以增加繳費年限，又可以減少基金支出的年限。所以，延遲退休成為很多國家應對人口老齡化時采取的措施。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（下稱《建議》）提出，出臺漸進式延遲退休年齡政策。此前，人社部已經確定了延遲退休的時間表。今年制定出漸進式延遲退休方案，2016年報經中央同意后公開征求意見，2017年推出。

尹蔚民說，方案將漸進到位，每年只會延長幾個月的退休年齡，經過相當長時間達到法定退休年齡；推出后至少五年以后才會實施。

《建議》還提出要降低社保費率，拓寬社會保險基金投資渠道，逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，劃轉部分國有資本充實社保基金。

清華大學就業與社保中心主任楊燕綏認為，深度老齡化社會正在加速到來，應對老齡化已經是“十三五”規劃的重要議題之一。老齡化社會兩代人健康長壽，所以人們工作年限要加長，必須就業開源與福祉改善并重，謹慎地用錢，把錢用到最需要的地方。

醫保改革穩步前進

改革醫保支付方式

目前的醫保支付方式基于過去的公費醫療、勞保醫療而設計，級別、工種等是這一制度設計的基礎，從而導致一些醫保政策范圍外的一些費用和服務項目支出過多，與基本醫療保障形成了“爭蛋糕”的局面。改革醫保支付方式，就是盡可能提高醫保政策范圍內的報銷比例，讓醫保控費，從而讓更多的醫療資源投向普通民眾。有了這個基礎，醫療資源才能撐得起城鄉居民大病保險制度的全面實施。

全面推進公立醫院綜合改革

公立醫院不姓“公”，早已備受詬病。其中“以藥養醫”、過度醫療等尤其凸顯了公立醫院的逐利性。全面推進公立醫院綜合改革，堅持公益屬性，破除逐利機制，建立符合醫療行業特點的人事薪酬制度。鼓勵社會力量興辦健康服務業，推進非營利性民營醫院和公立醫院同等待遇。

2015年5月8日，國務院辦公廳發布《關于全面推開縣級公立醫院綜合改革的實施意見》，文件的出臺標志著縣級公立醫院改革在全國推開。

2015年5月17日，國務院辦公廳發布《關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》，將城市公立醫院改革的試點城市拓展到100個。至此，縣級公立醫院改革全面鋪開，城市公立醫院改革在100個城市試點，省級公立醫院改革在江蘇等四個省份開展試點。

可以預期，今后五年相關試點改革到全面鋪開的進程將大大提速。

全面實施城鄉居民大病保險制度

《建議》提出：全面實施城鄉居民大病保險制度。改革醫保支付方式，發揮醫保控費作用。改進個人賬戶，開展門診費用統籌。實現跨省異地安置退休人員住院醫療費用直接結算。

樓繼偉指出，在大病保險制度改革方面主要展開全面實施城鄉居民大病保險制度。完善大病保險制度，覆蓋所有城鎮居民醫保、新農合參保人群，與醫療救助等制度緊密銜接，共同發揮托底保障作用，有效防止發生家庭災難性醫療支出。

改革進入關鍵期

顯然，“十三五”規劃建議中與社會保障相關的部分，具有緊密的相互關聯性和明確的操作路徑。但也要看到，這些部署也將深度觸動現有利益格局。比如，在養老金由地方繳付并管理的情況下，全國統籌意味著中央與地方利益的調整；改革醫保支付方式意味著干部就醫利益的調整；劃轉部分國有資本充實社保基金意味著國有資本監管和使用方式的調整等等。沒有相配套的改革措施，落實就將面臨各種障礙。就此而言，“十三五”規劃建議中的核心表述，實際上也將各相關領域的深化改革進程納入了倒計時中。改革的徹底程度，決定著未來五年社會保障水平的提高程度。