“十三五”時期四川脫貧攻堅構想

王思鐵

〔摘要〕四川農村貧困人口位列全國第4位，消除貧困任務艱巨。“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，農村貧困居民脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務；四川必須采取多種政策措施，精準發力，才能堅決打贏脫貧攻堅戰。

〔關鍵詞〕“十三五”規劃；精準扶貧；精準脫貧；供給側改革；投入側改革

〔中圖分類號〕F127.71〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）01-0022-07

黨的十八屆五中全會提出：到2020年“我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。四川農村貧困人口位列全國第4位，消除貧困任務艱巨。全面建成小康社會，是我們黨向人民、歷史作出的莊嚴承諾。全面不全面，脫貧是關鍵。那么，“十三五”期間，四川如何按期實現“脫貧摘帽”的歷史任務，與全國同步進入全面小康社會呢？本文擬就此談一些粗淺看法。

一、“十二五”扶貧攻堅的簡要回顧

從1950年以來的60多年中，四川農村反貧困經歷了制度扶貧、體制扶貧、區域扶貧、攻堅扶貧、綜合扶貧、精準扶貧6個階段。針對不同階段貧困現狀及其特點，采取了不同的政策措施。“十二五”期間特別是后3年，四川省委、省政府把扶貧開發作為一項全局性任務來部署推進，貧困地區立足自身實際，從扶貧目標、戰略、力量、治理和地位5個方面入手，著力打造農村扶貧開發升級版，取得了巨大成效：5年中，全省貧困人口減少約為956萬人，減貧率達70.50%。

（一）目標上，從溫飽升級為小康。到2010年底，四川尚有2300元扶貧標準以下農村居民1356萬人，貧困發生率高達20.41%，當時的181個縣（市、區）中有176個有扶貧開發任務。“小康不小康，關鍵看老鄉。”2011年底，四川省委、省政府頒發的新10年《農村扶貧開發綱要》（以下簡稱“《新綱要》”）明確提出：到2020年“實現貧困村向新農村、小康村轉變，貧困戶向寬裕戶、小康戶轉變，與全省同步達到全面建成小康社會目標”。繼后，四川省委、省政府又反復強調，全面建成小康社會，決不能讓一個地區、一個民族、一個人口掉隊，即是確保“同步”實現小康。為此，四川大力實施高原藏區、大小涼山彝區、秦巴山區、烏蒙山區“四大片區扶貧攻堅行動”，對應啟動藏區新居、彝家新寨、巴山新居、烏蒙新村建設，扎實推進基礎扶貧、產業扶貧、新村扶貧、能力扶貧和生態扶貧“五大扶貧工程”，全面提升貧困地區、貧困居民自我發展能力，實現了年年有新變化。

（二）戰略上，從“粗放”升級為“精準”。與全國一樣，長期來，貧困居民底數不清、情況不明，扶貧工作針對性不強、扶貧資金和項目指向不準的問題較為突出。《新綱要》明確提出，“建立片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制”，特別要求農村扶貧開發要“做到選準最困難的村、扶持最貧困的戶、辦好群眾最急需辦的事”的“三最”。后來又認真落實習近平總書記關于“實事求是，因地制宜，分類指導，精準扶貧”以及“看真貧、扶真貧、真扶貧 ”“真辦法、實舉措、硬功夫”一系列指示，堅持先難后易、缺啥補啥，使扶貧開發由“粗放”到“精準”，進而確立起新常態下的精準扶貧戰略。通過精確識別，全省識別出11501貧困村、625萬貧困居民，并為貧困居民建立起“專屬檔案”；最近，又對識別對象進行了“回頭看”。小小的建檔立卡不僅登記貧困家庭基本信息，更分析了致貧原因，逐戶制定幫扶措施，普遍開展水、電、路、氣、房和環境改善“六到農家”行動，逐步實現精準脫貧。

（三）力量上，從部門升級為全黨。過去倡導建立專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧的“大扶貧”格局，但是，很多地方幾乎還是扶貧部門“單打獨斗”。十八大后，扶貧力量從部門升級為全黨全社會，逐步形成了政府主導、部門主抓、行業主幫、社會主動、群眾主體的“五位一體”新格局。對所有貧困村派駐3至4人的駐村扶貧工作組，并派駐“第一書記”，每個貧困戶都有幫扶貧聯系人。2015年四五月，四川省委書記、省長帶頭示范，開展了全省性的扶貧開發工作督查調研；7月上旬，省委召開了十屆六次全會，審議通過了《關于集中力量打贏扶貧開發攻堅戰 確保同步全面建成小康社會的決定》；以全會形式研究部署扶貧開發攻堅重大決策，這在中國扶貧史上還是第一次；會后，全省上下齊心協力、狠抓大落實。可以說大調研，盤清家底；大決策，指明方向；大落實，成效顯見。

（四）治理上，從政策升級為法治。長期以來，扶貧開發主要靠政策支撐，具體執行中導致嚴重“走樣”。 《新綱要》明確提出：“及時出臺《四川省農村扶貧開發條例》”（以下簡稱《條例》），省委辦、省府辦行文明確由省扶貧移民局、省法制辦牽頭負責。經過三年多的努力，2015年4月1日，四川省第十二屆人大常委會第十五次會議高票通過了《條例》，并從6月1日起實施。實施當天，四川省扶貧移民局派出21個宣講團到各個市州開展《條例》宣講，深受貧困居民的歡迎。出臺的《條例》，填補了地方立法的空白，是一部能夠為貧困地區父老鄉親帶來福音的地方法規。九十月間，四川省人大常委會執法檢查組赴16個市（州）開展《條例》執法檢查，普遍感到各地執行《條例》成效顯著；阿壩州還制定了州的《農村扶貧開發條例》。目前，一個依法治貧、法治扶貧的良好氛圍在全省逐漸形成。

（五）地位上，從“副業”升級為“主業”。曾幾何時，干部考核均以GDP增長率論英雄；在GDP政績沖動下，不少地方官員都樂于將財政資金大量投放于吸引招商引資的面子工程與形象工程，扶貧資金用于“扶農”而不是扶貧；扶貧開發“談起重要、干起次要”，處于一種“副業”狀態。2014年初，四川省委辦、省府辦印發了《貫徹〈關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見〉實施方案》，提出改進重點縣、片區縣考核機制，由主要考核GDP向主要考核扶貧開發工作成效轉變，特別是省委十屆六次全會加大了工作力度，這使扶貧開發從“副業”逐步升級為“主業”。與此同時，四川清晰了地方各級扶貧事權，省市主要搞督促管理，扶貧項目審批權限原則上下放到縣，實行扶貧責任、任務、資金、權力“四到縣”。全省出現了始終“把扶貧開發放在心上、抓在手上”的大好格局。

二、當前扶貧攻堅面臨的嚴峻形勢

毋庸置疑，四川扶貧開發攻堅取得了顯著成效，但是，扶貧形勢依然嚴峻，消除貧困的任務依然十分艱巨。

（一）嚴峻的貧困現狀。一是貧困面廣。截至目前，全省21個市（州）都存在貧困問題，183個縣（市區）中161個有扶貧任務，“四大片區”有88個國定扶貧重點縣和國定、省定扶貧片區縣；片區外的如蓬溪、漢源、西充等14個縣與片區內的一些縣比較，貧困問題還更突出。

二是貧困居民多。按照2300元國家扶貧標準，2010年末全省有貧困居民1356萬人，占全省農村戶籍人口的20.41%，高于全國6.74個百分點。2014年底也尚有497.60萬人，貧困發生率7.53% 。國家公布的全國500萬以上貧困居民的省有6個，我省位列第4，達509萬人。

三是貧困程度深。四川絕大多數貧困居民與國家扶貧標準的差距還較大，貧困程度普遍較深。據初步測算，2012年，全省貧困深度指數為0.32，“四大片區”為0.39，其中川西北高原藏區高達0.51。

四是發展基礎差。現有貧困居民分布地，自然條件差，公共服務水平較低。據統計，“四大片區”有危房戶54萬戶、飲水困難人口63.70萬人、未通生活用電戶5.40萬戶、無衛生廁所158.30萬戶、未通廣播電視戶36.20萬戶。

五是返貧壓力大。一些初步解決溫飽的貧困居民，起點低，家底薄，缺乏自我發展能力和自我積累，抗御市場風險和自然災害的能力較差，家庭因病、子女讀書等多種客觀因素都可能導致返貧。多年來，全省農村返貧率都在一成以上。

六是區域性突出。“大分散、小集中”，是四川農村貧困問題的一個顯著現狀。“大分散”：全省87.98%以上的縣（市、區）都有扶貧任務；“小集中”：除“四大片區”外，還有“多村連片貧困地區”。

（二）貧困成因的新特征。新常態下，貧困成因與過去相比較有很大變化，明顯特征是舊存新致、新舊交織。貧困居民所處區位條件差、資源稟賦少、人文素質低是重要成因，但是，新的成因更為突出。譬如：居民基本公共服務短缺、區域發展絕對差距拉大、因病因殘因災致貧返貧現象突出，等等。以制度體制設計缺陷為例，一是分配制度不盡合理。反映在兩個方面，一方面，我國“國民消費占GDP比重”從上世紀80年代的50%以上，降至2008年的大約36%。另一方面，根據收入法GDP構成數據，我國勞動者報酬占GDP的比重為39.74%。30年來，國家GDP增長了67倍，而國民收入僅增長了12倍。二是稅收制度不盡合理。目前，資源開發企業在企業注冊地納稅，而不是在資源開采或者生產所在地納稅。過去，人們常說“靠山吃山，靠水吃水”；而現在是靠山不能吃山、靠水不能吃水。三是扶貧制度不盡合理。多年來一直強調扶貧到戶，但是，落實得很不盡人意。住房、村道等補助標準低，貧困居民應享有的權利保障少。一些地方，“被扶貧”“被脫貧”的現象并不罕見。

（三）一些值得關注的新問題。除了與全國共通的“扶貧政策針對性不強，特惠支持不足，已有政策落實不到位，財政投入明顯不足，行業支持缺少特惠，工作責任落得不實，社會動員支持體系薄弱”等外，還有以下一些值得關注的新問題。

一是“三個貧困”問題。“思想貧困”，一些干部認為貧困地區、貧困居民“同步小康”不太可能，缺乏應有信心；而另有一些干部又盲目樂觀，五年任務三年或兩年完成。“作風貧困”，一些干部的群眾觀念淡薄，缺乏實干精神，口號扶貧多而行動扶貧少，這些使貧困居民對比過去沒有或少有獲得感。“方式貧困”，一些扶貧部門和基層治理能力和方式匱乏，對精準扶貧認識不到位、責任不清晰、部署力度差、精準措施跟不上，一定程度上降低了精準扶貧的成效。

二是泛化“務虛”問題。有的務虛調研，并沒幫基層解決多少實際問題，但基層得著手接待、策劃看點、準備材料、派人陪同、介紹情況；有的務虛統計，朝來夕改、寅說卯要，每月報脫貧人口數據，下面被迫“開夜車”、作“數字游戲”；有的務虛宣傳，北京的、省城的、市里的記者來了，來了就要“票子”換版面，不給就死“纏”；有的務虛會議，要么重過程輕結果、要么空泛“散打”；有的務虛材料，今天報了明天又報，等等。務虛太多，影響了基層集中精力務實抓實。

三是縣級報賬問題。面對精準扶貧新戰略下千村萬寨、千家萬戶，“財政專項扶貧資金縣級報賬制”則不太適應。貧困戶實施的往往是小微型項目，要具備縣級報賬制條件，則意味著必須先墊錢做項目，而貧困戶所缺的正是這“要命的錢”。即便非到戶村內扶貧項目，面對經濟下行壓力，業主或農民合作社等也缺乏墊資的積極性。因此，當年資金當年能報賬的不多。有的縣財政局農財股人手少，報賬業務增大難以應對。如此一來，扶貧資金一邊緊缺一邊又“沉睡”。

四是扶貧基礎問題。目前，由于貧困鄉鎮扶貧專干基本沒有正式編制，多在現有人員中調劑，又因空編或上級借走人員也或兩者兼而有之，使得落實扶貧專干困難大。省級部門往市縣借，市往縣鄉借，縣往鄉鎮借，有的鄉鎮沒奈何就往村里借“大學生村官”，而最終因借用人員“受傷”的還是基層。層層往下借人，有的一借就是幾年甚至十幾年，問題還不僅在于削弱基層這么簡單。借用下級人員也并非都“因工作需要”，有的則是人際利益關系，搞壞了“政治生態”。

五是監督管理問題。有的鄉鎮識別出的村，并不都是當地最貧困的村。扶貧對象識別上，“富人戴帽，窮人落榜”情況，在一些地方也有發生。產生問題原因是多方面的，除了對精準扶貧指導不力、時間緊迫等外，監管不力則是重要原因。也有監管好的個案典型，如華鎣市陽和鎮人大主席團，把全鎮人大代表分成多個小組，對全鎮識別出的貧困戶、貧困居民開展檢查，把發現的問題報經鎮黨政后，做到了超過標準的退出，標準下未進入的進入，確保了精確識別。

三、“十三五”脫貧攻堅的初步構想

“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，農村貧困居民脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務；必須采取多種政策措施，精準發力，才能堅決打贏脫貧攻堅戰。

（一）清晰脫貧攻堅思路，這是堅決打贏脫貧攻堅戰的前提。思路決定出路。一是在目標任務上，注重把脫貧致富與全面小康有機結合起來，確保同向同步達標。各地在制定扶貧攻堅計劃、研究政策措施、擺布工作力量上，都要對接全面建成小康社會要求，緊緊圍繞確保脫貧致富與全面小康同向同步達標這個目標任務，著力在打基礎、謀長遠、見成效上下功夫，努力讓貧困居民得到更多實惠。二是在總體方向上，注重把加快發展與脫貧攻堅的有機結合起來，相互促進聯動雙贏。發展是甩掉貧困帽子的總辦法，要始終堅持發展第一要務，強化精準扶貧理念，發揮比較優勢，走出符合地方實際的發展致富之路。三是在實現路徑上，注重把精準扶貧與區域開發有機結合起來，走出雙輪驅動路子。精準扶貧，強調到村到戶到人，通過“點對點”的精準“滴灌”，解決貧困居民的具體問題；區域開發，主要是解決貧困區域帶共性的難題，從“面上”整體改變貧困面貌。四是在著力重點上，注重把夯實基礎與能力提升有機結合起來，根本改變貧困面貌。扶貧開發，既要摘“窮帽”更要拔“窮根”，做到“輸血”與“造血”相結合。貧困地區既要突出基礎先行，優先解決路、水、電、通訊等制約發展的瓶頸問題，不斷改善發展的硬件條件；也要抓住“人”這個關鍵因素，搞好教育培訓、公共服務等，增強貧困居民創業能力和致富本領。五是在推進方式上，注重把政府主導與社會動員有機結合起來，切實增強整體合力。貧困地區黨委、政府既要切實把脫貧攻堅的責任擔起來，發揮好在脫貧攻堅中的主導作用；又要切實動員社會力量，調動起貧困居民脫貧致富的積極性、主動性，上下聯動、橫向聯合，打好“組合拳”。

（二）實施脫貧攻堅工程，這是堅決打贏脫貧攻堅戰的核心。十八屆五中全會不僅提出了扶貧領域新的目標要求，而且提出了“實施脫貧攻堅工程”的一系列很有針對性的舉措。“脫貧攻堅”是一個新提法，與“扶貧攻堅”相比較，僅有一字之差，但是意義非凡，它彰顯了我們黨對如期實現“脫貧摘帽”新目標要求的強烈意志，表達了“堅決打贏脫貧攻堅戰”志在必勝的信心決心，更體現了對貧困地區、貧困居民“同步小康”的空前重視和深切關懷。“脫貧攻堅”是目的導向，與精準脫貧更與全面小康不讓一個地區、一個民族、一個人掉隊緊密聯系；“扶貧攻堅”則是手段導向，與精準扶貧緊密聯系，精準扶貧未必一定能夠精準脫貧，而精準脫貧則一定要精準扶貧。“脫貧攻堅”，既是扶貧理論的重大突破，更是扶貧實踐的客觀需要；既是對扶貧的更新更高要求，又是全面小康的內在規定。“脫貧攻堅”，雖然任務艱巨，但是條件充分，既有政治優勢、制度優勢和強大綜合國力為前提，也有諸多過硬政策舉措作保障。實施脫貧攻堅工程，重點是要繼續推進“七個精準”和“七個一批”。“七個精準”，即是扶持對象精準、扶貧項目精準、資金使用精準、扶貧措施精準、駐村幫扶精準、脫貧成效精準、監督管理精準。“七個一批”，即是扶持生產和就業發展一批、移民搬遷安置一批、教育培訓脫貧一批、生態保護脫貧一批、社會保障兜底一批、醫療救助扶持一批、災后重建幫扶一批。實行低保政策和扶貧政策銜接，對貧困人口應保盡保。扶貧開發貴在精準、重在精準、成敗之舉在精準。可以這樣說，“七個精準”是從縱向上分層精準，而“七個一批”則是從橫向上分類精準。“7+7”分層分類、縱橫交織，設計了精準框架、編織了精準網絡。

（三）突出脫貧攻堅重點，這是堅決打贏脫貧攻堅戰的關鍵。沒有重點就沒有政策。一是突出“補短板”。抓住“實施脫貧攻堅工程”這一重大核心舉措，圍繞2020年全面建成小康社會總目標，必須集中力量解決突出問題，全力補好補齊貧困地區發展滯后和貧困居民生產生活條件落后這兩塊短板。從四川貧困地區的實際看，重點要優先改善貧困戶住房條件、加強貧困地區交通建設、加快建立供水保障體系、推進農戶用電全覆蓋、實現信息網絡全覆蓋、全面提升貧困地區教育發展水平、加快貧困地區醫療衛生事業發展、實施文化惠民扶貧行動、建立完善科技服務體系、持續推進生態扶貧工程等問題，這些都是貧困地區、貧困居民的強烈訴求，最急需解決的現實問題。特別要擴大貧困地區基礎設施覆蓋面，因地制宜解決通路、通水、通電、通網絡等問題。二是突出責任落實。實現貧困人口如期脫貧，是我們黨向全國人民作出的鄭重承諾。按照中央要求，扶貧開發要落實好四個責任：把黨政一把手負總責的扶貧開發工作責任制真正落到實處，落實各級黨委政府的領導責任；用好貧困縣黨政領導班子和領導干部考核辦法這根“指揮棒”，落實貧困縣的主體責任；制定行業部門扶貧考核辦法，落實中央部門的行業責任；層層建立目標考核責任制，落實扶貧系統的工作責任。三是突出群眾主體。堅持扶貧必扶志，發揮貧困居民主體作用，引導其轉變思想觀念，堅定信心、不等不靠、苦干實干，依靠自身努力增加收入，改變落后面貌，過上美好生活。堅持盡力而為、量力而行，正確引導群眾預期，切忌好高騖遠，影響扶貧開發工作持續性。根據貧困居民需求制定扶貧措施，認真落實一事一議、村民自建、以工代賑、以獎代補等政策，充分調動群眾的積極性和主動性。

（四）創新脫貧攻堅機制，這是堅決打贏脫貧攻堅戰的動力。創新是引領扶貧的第一動力。按照精準扶貧、精準脫貧的要求，繼續深化包括財政專項扶貧資金管理、金融服務、社會參與、貧困縣考核、干部駐村幫扶、貧困退出等方面的精準扶貧體制機制改革創新。不斷完善政府、社會、市場協同推進的工作機制，進一步形成政府主導、部門主抓、行業主幫、社會主動、群眾主體的“五位一體”的大扶貧格局。建立統籌整合資金用于扶貧開發的機制，創新金融扶貧、土地支持等政策；探索光伏扶貧、旅游扶貧等新型扶貧產業，探索開發式扶貧和保障式扶貧相結合、區域開發和精準扶貧到村到戶相結合等新型扶貧機制，探索資產性和投資性收益扶貧等新型扶貧模式，探索對在貧困地區開發水電、礦產資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償，提升市場機制的益貧性，讓發展成果更多地惠及貧困居民。扶貧改革創新，特別要在“供給側結構改革”上有所突破。習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議強調指出：“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率。”所謂“供給側”，就是供給方面；所謂供給側改革，就是指發生在投入側而非產出側的改革，目的是要解決“供需不匹配”問題。“供給側改革”與“打贏脫貧攻堅戰”“實施脫貧攻堅工程”關系十分密切。扶貧的“扶”與“貧”，在一定意義上來說，就是“供給”與“需求”的關系；貧困居民最“需”與最“求”是什么，這是扶貧“投入側改革”最需要優先考慮的。長期來，由于扶貧“供需不匹配”，即便在實施精準扶貧戰略下的今天，“餐桌羊”“馬山扶貧事件”①的出現，也就不足為怪了。脫貧攻堅，特別需要“著力增加有效供給”，就是要調整扶貧投入內在結構比例，把有限的扶貧投入投向最急需、最緊缺的地方。

（五）著力克服傾向問題，這是堅決打贏脫貧攻堅戰的需要。為了達到目的必須正視并解決問題。一是克服模糊認識。貧困地區各級領導，要充分認識到扶貧一方面是“善舉”“德政”，另一方面是經濟發展的持久動力和切實可行的增長點，貧困地區抓好扶貧就是政績。要充分認識到“補短板”一方面是全力補好補齊貧困居民生產生活條件落后這一塊，另一方面是補好補齊貧困地區經濟發展滯后這一塊。要充分認識到精準扶貧脫貧，不僅是對貧困居民的精準，而且是對貧困區域特別是貧困村的精準。要辯證思維，既克服信心不足也克服盲目“冒進”，切實樹立起共享發展的理念和堅決打贏脫貧攻堅戰的信心。要圍繞精準扶貧解決最突出問題、精準脫貧滿足最迫切需要的要求，以新的思想、新的作風、新的方式，組織“實施脫貧攻堅工程”。如期實現脫貧攻堅目標，為下一階段的扶貧開發由重點消除絕對貧困向減緩相對貧困轉變，由主要解決農村貧困向統籌解決城鄉貧困轉變而奠定基礎、創造條件。

二是克服識別欠準。精準扶貧是我國未來五年扶貧開發工作的國家戰略。堅持這一戰略是“實施脫貧攻堅工程”的重中之重。堅持對準最貧困村、扶持最困難戶、辦好最急

①餐桌羊，參見2015年1月5日《人民日報》刊文《“扶貧羊”為啥被吃了》，網絡上普遍指此事為“扶貧羊”變“餐桌羊”。“馬山扶貧事件”，參見 2015年10月8日新華社報道《審計署：廣西馬山縣違規認定3000多名扶貧對象》。國務院扶貧辦認定此事為“馬山扶貧事件”。需事的原則，對已識別出的貧困村、貧困戶開展“回頭看”，糾正“被貧困”“被扶貧”“被脫貧”。不管是貧困村還是貧困戶，“回頭看”的數據只能低于或等于原有數據，采取“置換”方式進行。對超過貧困村標準而入圍的村，應堅決清退；對在標準下未入圍村應納入。對超過扶貧標準入圍的戶、人，應堅決清退，對在扶貧標準下未入圍的戶、人納入。識別務必要準，嚴禁“被貧困”“被扶貧”“被脫貧”。幫扶務必要實，充分發揮“第一書記”、駐村工作隊以及幫扶聯系人的作用，構建精準幫扶平臺，堅持“先難后易”“缺啥補啥”原則，因村因戶施策。監管務必要嚴，突出重點，建章立制，管好用好資金；專項扶貧資金是貧困居民的“保命錢”、減貧脫貧的“助推劑”，真正把錢用在刀刃上，確保扶到點上、扶到根上。

三是克服資金瓶頸。財政扶貧資金分為財政專項和財政綜合兩大類，前者約為后者的11%左右。原則上，村級公共服務類項目重在使用綜合財政扶貧資金和整合的涉農等其他資金，重點投在因地制宜解決通路、通水、通電、通網絡等方面；到戶項目應使用財政專項扶貧資金，重點投在水、電、路、氣、房和環境改善等方面。省上不宜過多“戴帽”下撥財政專項扶貧資金，更不宜“戴帽”下撥如核桃等周期長的產業扶貧資金。推廣涼山州改“縣級財政報賬制”為預撥款制的做法，即按工程項目啟動和進度撥款，扶貧項目開工預撥總投資的百分之三十，中途預撥百分之三十，工程結束驗收后撥齊余款；改縣級報賬為鄉財政所報賬，縮短報賬時間。到戶小微型項目，應尊重農戶意愿；村內小型公共基礎設施村民自建項目，不宜采用招投標或“代民作主”，宜采用一事一議方式進行，減少中間環節，爭取做到當年資金，當年投入，當年見效。貧困村規劃包括各類扶貧項目規劃，要珍惜民力、體恤民情，以控制農戶特別是貧困戶自籌款和投工投勞折資比例在其承受能力范圍內。

四是克服基礎脆弱。“做好扶貧開發工作，基層是基礎。”上面千條線下面一顆針，農村各項工作都要靠處在一線的鄉鎮干部去組織落實。鄉鎮設扶貧專干本是件好事，然而專干在現有人員中調劑，如果空編不填、借用不退，那么，變化的僅是多花一筆錢加掛塊牌子而已。省市縣機關應果斷地層層清退借用下級人員，厚植良好政治生態；縣級應盡可能填補鄉鎮“空編”，并給貧困鄉鎮扶貧專干正式編制，配齊鄉鎮扶貧專干，讓“專干”真專實干。同時，“第一書記”、駐村工作隊和貧困村、貧困戶聯系人也是重要的基層扶貧力量，應充分發揮其作用。從調研的情況看，通過“回頭看”，實事求是地核準貧困村、貧困戶和貧困居民后，估計全省貧困村可能不足11501個、貧困居民也可能不足625萬人。這樣收縮戰線后，可以優化“第一書記”、駐村扶貧工作隊和貧困村、貧困戶聯系人的構成，盡可能減少“掛名”“走讀”現象，做到真幫實扶。

五是克服監管不力。監督管理精準，是有力“實施脫貧攻堅工程”的重要保障。從監督方面來說，地方人大、鄉（鎮）人大主席團、人大代表應切實加強監督；政府審計、監察、統計等部門應切實加強監督，輿論等社會各界以及基層干部群眾也應切實加強監督。還應特別實施好公示、公告、公開的“陽光扶貧”工程，以便接受各方的監督。從監督與管理并重方面來說，省、市扶貧部門應盡快轉變職能，把主要精力放在抓好監督管理上。扶貧深處是賦權，還應把監督管理的關口前移，讓群眾有充分的知情權、決策權、參與權、監管權，強化群眾監督和群眾評價。特別應加大對貪污侵占挪用扶貧資金的打擊力度，對弄虛造假扶貧對象違規行為也應嚴懲不貸。總之，扶貧是重大的民生工程，只有把監督管理寓于精準扶貧攻堅的各環節、全過程，將監督管理之網織密織牢，“才能確保各項政策好處落到扶貧對象身上”，真正惠及貧困百姓。

【責任編輯：劉彥武】