海洋生態紅線制度公眾參與機制研究

蘇文，賈后磊，黃華梅，張翠萍，謝健

(國家海洋局南海規劃與環境研究院 廣州 510310)

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海洋生態紅線制度公眾參與機制研究

蘇文，賈后磊，黃華梅，張翠萍，謝健

(國家海洋局南海規劃與環境研究院 廣州 510310)

隨著我國沿海地區社會經濟的迅猛發展，過度和不合理的開發活動已嚴重威脅海洋生態系統健康。2011年我國明確提出劃定海洋生態紅線，這是我國海洋經濟可持續發展、海洋資源可持續利用的重要保障。目前我國公眾參與海洋環境管理的現狀存在制度不完善、操作性不強等問題，海洋生態紅線公眾參與更是處于起步階段。文章通過闡述海洋環境管理中公眾參與的內涵與重要性，總結國內外公眾參與海洋管理的發展歷程與研究進展，旨在為海洋生態紅線中的公眾參與提供建設性建議。

公眾參與；海洋環境管理；海洋生態紅線

2011年，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》和《國家環境保護“十二五”規劃》均提出，“編制環境功能區劃，在重要(點)生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線”，這標志著生態紅線正式從區域戰略上升為國家戰略，是我國生態環境保護的重大突破，反映出我國生態環境保護由污染治理向系統保護、由事后治理向事前預防的戰略性轉變過程。2015年，國家海洋局印發《國家海洋局海洋生態文明建設實施方案》(2015-2020年)，指出強化宣傳教育與公眾參與，重在為海洋生態文明建設營造良好的社會氛圍，包括系列舉措。本文研究海洋生態紅線中的公眾參與，是海洋生態文明的重要體現，有助于提高公眾海洋環境保護意識、研究建立海洋經濟可持續發展強有力的驅動機制、完善海洋生態保護的民間監督機制。

1 公眾參與的內涵

公眾是指政府為之服務的主體群眾，包括自然人、法人和社會團體[1]。公眾參與是指公眾試圖影響公共政策和公共生活而進行的一切活動。在海洋環境管理事務中，在海洋資源開發利用和海洋生態環境保護工作中，公眾有平等參與海洋公益事業、海洋決策的權利，同時可以通過一定形式對海洋環境管理工作進行監督[2]。目前我國公眾參與海洋環境管理的方式主要有環境影響評價、聽證會、座談會、環境問題舉報等。

2 公眾參與的意義

2.1 公眾參與海洋管理是憲法和法律賦予的權利

《中華人民共和國憲法》第2條規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。《中華人民共和國海洋環境保護法》第4條規定：“一切單位和個人都有保護海洋環境的義務并有權對污染海洋環境的單位和個人，以及海洋環境監督管理人員的違法失職行為進行監督和檢舉”。《中華人民共和國環境影響評價法》第5條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”。這些為公眾參與海洋管理和環境保護提供法律依據，也是以人為本原則的重要體現。

2.2 公眾參與是提高政府決策質量的有效途徑

公眾參與海洋管理可以提高海洋政策、規劃和項目決策的科學性。公眾參與是一種非政府形式，可以集思廣益，更全面、更客觀地認識海洋環境狀況，通過將所見之事真實反饋給政府，從而對政府難以發現的海洋環境問題進行補充，化解不良環境影響可能帶來的社會矛盾，提高政府決策質量。同時，公眾參與是對政府決策執行過程的有效監督，可以成為政府行為的補充[3]。

2.3 公眾參與可以增強海洋環境保護意識

公眾參與海洋環境管理可以極大提高他們的環境保護意識，有利于促進和保證海洋經濟的可持續發展。公眾缺乏海洋環境保護意識將使海洋經濟可持續發展喪失強有力的驅動力，政府實施政策法規也會面對很大的社會阻力[4]。國家保障公眾的知情權，有利于公眾廣泛了解中國海洋基本情況，喚起他們對于海洋環境保護的使命感和責任感，同時可以有效監督管理部門和其他主體的行為。

3 國內外研究概況

3.1 國外研究

3.1.1 發展歷程

公眾參與環境保護于20世紀60年代由美國學者約瑟夫·薩克斯在環境權理論中首次提出[5]。1970年《國家環境政策法案》由美國總統簽署成為法律，被譽為環境法領域的“大憲章”，提出環境影響評價過程將征求公眾意見，將進行公眾評議作為編制環境影響報告書的一個必經程序和內容，標志著公眾參與成為環境保護的重要內容[6]。1978年美國發布的《國家環境政策法實施條例》詳細規定環境影響評價制度中公眾參與的程序[7]。

1993年第48屆聯合國大會以來，西方各國響應大會號召，實行多部門合作和社會各界廣泛參與的海洋管理。美國海洋政策委員會堅持海洋是公共資源，鼓勵公眾廣泛參與海洋管理工作；加拿大將公眾參與涉及其自身利益的海洋管理決策作為國家海洋核心戰略之一；歐盟制定的海洋政策始終貫穿公眾參與海洋管理的理念，推動并鼓勵公眾參與到與自身利益相關的海洋規劃中，并有效地影響有關政策的制定和實施，這已成為政府海洋決策的重要動力[8]；澳大利亞在設立海洋保護區的過程中一直將公眾參與作為一項關鍵性任務，如大堡礁海洋公園在1999-2004年進行分區規劃時，公眾參與一直被包含于整個項目計劃。

2009年聯合國教科文組織在“國際海洋保護大會”上對為什么將公眾參與納入各國海洋空間規劃做詳細說明，認為公眾參與不僅有利于利益相關者和決策者之間建立信任關系，并且在解決海洋環境問題時可以產生新的選擇和解決方案。2010年7月美國總統辦公室對外發布《關于加強美國海洋工作的最終建議》，在這份海洋政策的起草過程中組織38次專家圓桌討論會和6次地區性公開會議，工作組共收到5 000多條意見和建議，公眾參與效果顯著[9]。綜上所述，諸多國外實踐成果為我國建立海洋管理公眾參與制度提供參照和借鑒。

3.1.2 研究現狀

國外的公眾參與研究主要涉及環境保護、城市規劃、土地規劃、相關立法以及國家公園規劃等。

公眾參與的制度完善。國外在環境保護領域方面的公眾參與研究較為成熟，其發展主要有兩個階段。第一階段是20世紀50年代到70年代末，主要開展環境保護領域公眾參與的研究，美國學者Jonathan提出環境保護的一種綠色新方法就是引入公眾參與[10]；第二階段是20世紀80年代至今，主要開展環境管理公眾參與的研究，在這一時期公眾參與體制成為政府環境管理中不可缺少的一部分，同時大力鼓勵非政府組織(Non-governmental Organization，NGO)發展，目前美國的NGO組織數量過萬，已成為美國環境管理的重要力量[6]。美國是最早對公眾參與環境影響評價制度進行立法實踐的國家之一，體制機制成熟，針對環境信息公開和環境公民訴訟都制訂相應健全的制度[11]；日本在環境保護公眾參與方面也有完善的制度，政府賦予公民環境異議權、行政監督權和地方公共團體環境行政權[12]。

公眾參與程序的完整性。在美國環境影響評價中，公眾可參與的程序包含4個階段：一是項目審查階段；二是確定評價范圍階段；三是準備環境影響評價報告書草案階段；四是環境影響評價報告書最終文本編制階段[11]。德國環境行政法中的許多單行法對項目審批程序中的公眾參與都有明確規定，首先是公告，其次是公示，第三是公眾提出建議、意見或異議等，最后是聽證會；一些重要的法律草案在提交聯邦議會審議之前都會在網上公布，供公眾參閱并提出意見和建議[13]。歐盟頒布的《公眾參與指令》對公眾參與的具體形式和方式進行細化和必要的改變。在規劃方面，英國、德國、美國和加拿大4個國家的城市規劃中都有公眾參與的階段[14]，雖然各個國家對公眾參與階段和參與形式的規定不同，但都對公眾參與給予足夠重視，在公眾參與方法、途徑和程序執行方面具有代表意義。

海洋功能區劃是由我國學者提出并逐漸發展和應用的，目前國外雖有開展不同程度的海洋功能區劃工作，但還沒有全面的公眾參與研究和實踐，文獻報道較少。美國曾開展類似的公眾參與活動，2002年美國夏威夷州在實施海岸帶管理計劃時設立公眾參與區，目的在于喚醒公眾海洋意識和進行海洋教育[15]。

3.2 國內研究

3.2.1 發展歷程

我國對環境保護的重視始于20世紀70年代[4]，對公眾參與的研究始于20世紀80年代[5]，發展歷程如下。

1994年發布《中國21世紀議程》，強調公眾參與方式和參與程度將決定可持續發展目標的實現進程。1996年發布《中國海洋21世紀議程》，提出我國堅持可持續發展和實施海洋綜合管理必須依靠公眾參與。1998年發布《中國海洋事業的發展》，提出我國將在廣泛動員社會各界參與海洋資源和環境保護方面繼續努力。2004年發布《海洋工程環境影響評價技術導則》(GB/T 19485-2004)，主要參照《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(環發〔2006〕28號)的相關要求對公眾參與的方法和形式、團體和個人的調查方法和調查內容(如調查表格格式和發放、回收方式)、調查范圍和樣本數量、被調查對象的分類方法和反饋機制、對調查結果的分析方法和分析結論等做詳細規定。2006年發布《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》，將公眾參與列為海洋工程環境影響評價的重要內容之一，并規定圍填海工程必須舉行聽證會。2007年發布《海洋功能區劃技術導則》(GB/T 17108-2006)，規定“應通過專家論證、公眾聽證、政府相關部門審議和社會公示等方式，對海洋功能區劃成果進行審核”，明確指出編制和修改海洋功能區劃應當建立公眾參與、科學決策機制。2008年發布《國家海洋事業發展規劃綱要》，強調建立和完善海洋管理的公眾參與機制。2010年發布《海洋特別保護區選劃論證技術導則》，詳細規定在進行海洋特別保護區選劃論證過程中應了解公眾對海洋特別保護區關心、重視和支持的程度，評估建立海洋特別保護區的公眾基礎，以及公眾參與調查的內容和要求等。2012年發布《渤海海洋生態紅線劃定技術指南》，明確在進行海域生態紅線區協調分析中，應與當前海洋開發與保護活動的銜接進行分析，包括與相關部門、地方政府的協調情況。2014年發布《海洋工程環境影響評價技術導則》(GB/T 19485-2014)，取代GB/T 19485-2004實施，對公眾參與給出更加詳細和全面的規定，包括被調查者中利益相關者的數量、比例等，抽樣調查表應列出被調查者的通信地址、通信方式等相關信息，公示內容和典型調查表的影印件應列入報告書或附錄中等，此外對公眾參與的實施方案也進行細化。

3.2.2 研究現狀

目前國內學者對公眾參與海洋環境管理的研究主要集中于以下幾個方面。

(1)公眾參與的研究領域。一是環境保護領域，很多學者對比國內外環境保護公眾參與制度的發展[16]，主要是環境立法、環境影響評價制度[17]、環境訴訟制度[18]、環境信息公開制度等方面。關于環境保護規劃的公眾參與，周麗旋等[19]就公眾參與的重要性、目前參與現狀等進行詳細闡述；關于水污染治理中的公眾參與，李洽淦[20]提出政府要建立水污染治理公開、咨詢、聽證、監督和責任制度。二是自然保護區建設領域，主要對我國自然保護區建設的公眾參與制度現狀進行總結，同時提出針對性建議。付健[21]對國內城市規劃中的公眾參與權進行研究，突出說明保障城市規劃中的公眾參與權對于化解城市化進程中的諸多社會矛盾、培養公眾意識，進而推進構建和諧社會具有重要的實踐價值。此外，在海洋生態文明、生態補償領域也有相關研究。馬彩華等[22]提出中國海洋生態文明建設需要廣大沿海地區人民的積極參與；楚曉寧[23]認為生態文明背景下完善公眾參與制度，NGO的作用不可忽視；王文哲等[1]提出實施生態補償是促進人與自然和諧發展的重要舉措，應積極引導公眾參與生態補償實踐，采用經濟激勵和發展環保NGO等多種辦法健全公眾參與渠道。

(2)公眾參與的問題及完善。目前研究發現的問題主要包括：環境立法中公眾參與主體較狹窄、參與途徑較少，環境影響評價中公眾參與評價主體規定不夠具體、評價對象較少、公眾參與階段較少，環境訴訟中公眾參與原告資格受限、訴訟標準和證明規則單一、缺乏合理訴訟保障機制、環境信息公開太過籠統、缺乏強制措施[16]。鐘衛紅等[24]比較中國內地和香港特區公眾參與環境影響評價的現狀；周麗旋等[19]提出公眾參與全過程的相關程序；李洽淦[20]對我國水污染治理中的公眾參與提出一些措施，包括加強宣傳教育、培養公眾參與意識，改變政府主導、群眾依賴的現狀，大力推行環境信息公開、完善環境公益訴訟機制等；曾寶強等[25]對香港NGO進行研究，發現香港NGO均設有內容豐富的網頁、主題展板、宣傳手冊以及輔導教材和光盤，針對不同層次的公眾推出多種多樣的活動，這些經驗都可為內地NGO所借鑒；徐宏霞[26]針對我國自然保護區建設中公眾參與制度的完善，提出立法保障公眾參與、提高公眾參與意識、鼓勵NGO發展、明確公眾參與主體和內容、完善社區共管制度和構建生態補償制度等建議。

(3)公眾參與實現條件的完善。王琪等[27]提出切實有效地實現公眾參與功能需要一些前提條件，如公眾應具備海洋環境保護意識和一定的專業知識技能以及需要借助必要的組織力量，政府要有鼓勵和支持的態度并建立具體的參與機制來促進公眾參與；郭娜等[3]針對海洋環境影響評價中公眾參與存在的問題提出對策，即建立公眾參與庫和采用量化評價方法；金亮等[4]提出加強國際合作、加強環境保護法制建設、完善海洋環境監測體系等建議。

4 完善海洋生態紅線制度公眾參與的建議

4.1 針對公眾參與設定可操作的程序

地方政府在開展海洋生態紅線相關工作時加強信息公開化建設，切實提高公眾參與的透明度，包括環境信息透明、參與過程透明、公眾意見處理結果透明、決策落實過程透明，同時完善監督機制，實現公眾監督法制化、規范化和公開化。

4.2 豐富公眾參與的方式

政府部門可以設立海洋生態紅線管理咨詢委員會，舉辦一般公開說明會和社區組織說明會、聽證會等，同時因地制宜設立征求公眾意見的專屬機構并對意見反饋制定時間期限，既可以做到信息透明化，又可以為公眾參與提供有效途徑和方式[28]。

4.3 鼓勵并壯大NGO

目前我國海洋環境保護NGO數量有所增加，公眾環保意識逐漸增強，但大部分NGO面臨資金短缺問題，由于政府支持力度不夠，工作難以順利開展，一系列環保活動難以得到預期效果。我國國內海洋環保NGO的創建人和參與者對海洋環境保護事業充滿熱情，但海洋環保需要得到更多來自政府和社會的支持與關注，尤其是在活動經費方面。此外，政府在制定決策和開展海洋建設項目時公開度不夠，公眾參與渠道不通，沒有設立專門機構收集意見，反映問題得不到回復。因此，政府亟須制定切實可行的公眾參與程序，設立專門基金支持海洋環境保護活動；采取各種方法提高社會對海洋環保事業的重視程度，提供必要的財力和精神支持。

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The Public Participation Mechanism of Marine Ecological Redline Institution

SU Wen，JIA Houlei，HUANG Huamei，ZHANG Cuiping，XIE Jian

(South China Sea Institute of Planning and Environmental Research，SOA，Guangzhou 510310，China)

While the national economy in coastal areas is developing quickly，the ecosystem health has been threatened by excessive and unreasonable use of ocean.The marine ecological red line of our country was clearly defined in 2011，which is an important safeguard of the sustainable development of marine economic growth and sustainable utilization of marine resources.But by now，the willingness of public participation in marine environment protection is not strong and public participation in conforming with the marine ecological red line is still in early stages.In this paper，the concept and importance of public participation in oceanic environmental management was analyzed and its development and the latest investigation was introduced，to construct the perfect public participation mechanism.

Public participation，Marine environmental management，Marine ecological red line

2016-01-21；

2016-06-12

海洋生態紅線區劃管理技術集成研究與應用(201405007)，南海分局局長基金資助項目(1601).

蘇文，工程師，博士，研究方向為海洋生態環境保護，電子信箱：569056080@qq.com

P7

A

1005-9857(2016)07-0044-05