海域立體確權(quán)可行性研究

趙夢(mèng)，岳奇，徐偉，曹東

(國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

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海域立體確權(quán)可行性研究

趙夢(mèng)，岳奇，徐偉，曹東

(國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

海域是三維立體空間，包括水面、水體、海床和底土，多數(shù)海域使用是使用海域垂直方向的部分范圍，對(duì)海域進(jìn)行立體化確權(quán)管理是集約利用海域資源的必然趨勢(shì)。文章從資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及資源權(quán)利角度研究海域立體確權(quán)的意義，基于我國(guó)海域立體確權(quán)的現(xiàn)狀，從海域權(quán)利特性、法律依據(jù)、海洋經(jīng)濟(jì)及海域管理等方面分析海域立體確權(quán)的可行性，并提出政策管理、技術(shù)體系等方面的建議。

海域立體確權(quán)；海域管理；集約用海

海洋蘊(yùn)含豐富的資源，是國(guó)家、集體及個(gè)人競(jìng)相開發(fā)和利用的對(duì)象。隨著科學(xué)技術(shù)水平和人類開發(fā)利用海洋強(qiáng)度的提高，人們對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)逐漸從二維平面擴(kuò)展到三維空間，對(duì)其垂直空間概念的認(rèn)識(shí)不斷深化，對(duì)立體化使用海域的現(xiàn)實(shí)需求不斷加大，海域開發(fā)利用活動(dòng)已經(jīng)覆蓋海面、海水及底土，這改變了長(zhǎng)期以來將海域視為二維平面來管理的方式，分層確權(quán)、立體化管理的問題逐漸呈現(xiàn)。對(duì)海域進(jìn)行立體確權(quán)管理首先要研究的問題，也是最核心問題，就是其在技術(shù)上、法律制度上是否可行。

1 海域立體確權(quán)的意義

1.1 提高海域集約利用程度

從海域空間資源豐度上看，海域立體確權(quán)管理實(shí)際上是將海域資源由二維平面擴(kuò)展到三維空間，這相當(dāng)于拓展了海域資源范圍；從海域空間資源利用看，海域包括水面、水體、海床和底土，每個(gè)層面的海域資源都有其特定的開發(fā)利用價(jià)值，進(jìn)行立體化開發(fā)利用，將會(huì)大大提高海域資源的集約利用的程度。

1.2 提高海域空間資源的產(chǎn)權(quán)效率

當(dāng)前的海域使用權(quán)是一種全空間的排他性產(chǎn)權(quán)，覆蓋水面、水體、海床和底土，然而在實(shí)際海域使用中，絕大多數(shù)用?；顒?dòng)只會(huì)用到特定層面的海域，如筏式養(yǎng)殖不會(huì)使用海底區(qū)域、跨海橋梁主要使用水面區(qū)域等。這種將全部空間資源確權(quán)給僅使用某一特定層面海域空間的用海活動(dòng)的管理方式，在一定程度上降低了海域空間資源的產(chǎn)權(quán)效率，不利于海域資源的高效利用。

1.3 實(shí)現(xiàn)海域使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，近岸海域的開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)密度不斷提高，人們對(duì)于海域空間資源的需求已經(jīng)不僅僅局限于海域的某一特性區(qū)域。實(shí)施海域立體確權(quán)管理會(huì)更貼合海域資源實(shí)際，也是海域空間資源配置的現(xiàn)實(shí)需要，將進(jìn)一步提高海域使用權(quán)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更客觀地反映海域資源的實(shí)際收益。

2 我國(guó)海域立體確權(quán)現(xiàn)狀及問題

2.1 現(xiàn)狀

目前養(yǎng)殖、航道、海底管線、跨海橋梁、港池、溫排水用海在實(shí)踐中均存在立體交叉使用的情況。

遼寧省長(zhǎng)海縣已經(jīng)實(shí)行養(yǎng)殖用海的立體確權(quán)管理。長(zhǎng)?？h的立體養(yǎng)殖用海已進(jìn)行較長(zhǎng)時(shí)間的探索和實(shí)踐，其海洋管理部門根據(jù)用海現(xiàn)狀對(duì)海域使用進(jìn)行規(guī)劃，劃定可進(jìn)行立體養(yǎng)殖的海域，在出讓該部分海域時(shí)，海洋管理部門與用海人簽訂協(xié)議，明確不同立體空間海域使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)，如在浮筏養(yǎng)殖用具掉落時(shí)底播養(yǎng)殖者有義務(wù)配合打撈等。目前長(zhǎng)?？h養(yǎng)殖用海立體確權(quán)比較成熟，以小長(zhǎng)山島鄉(xiāng)為例，90%的底播養(yǎng)殖均與浮筏養(yǎng)殖立體交叉使用，廣鹿鄉(xiāng)底播養(yǎng)殖與浮筏養(yǎng)殖立體確權(quán)的情形也較為普遍。

電纜管線的海域交叉使用情況也較為普遍，主要集中在廣東、上海、山東等地，如深圳、珠海附近有30余條海底電纜管道線交叉使用，汕頭附近有近10條海底電纜管道線，在上海市和江蘇省管轄海域間存在多條海底電纜管道線，山東省青島市附近有3條海底電纜管道線交叉立體使用。

此外，海砂開采與海上風(fēng)電也在實(shí)際用?；顒?dòng)中存在立體使用情況，但除養(yǎng)殖用海外，對(duì)于其他海域立體使用在實(shí)踐中尚無立體確權(quán)管理經(jīng)驗(yàn)，往往根據(jù)海域使用權(quán)申請(qǐng)順序確權(quán)給最先申請(qǐng)的海域使用權(quán)人。

2.2 問題

當(dāng)前我國(guó)海域立體確權(quán)領(lǐng)域主要存在3個(gè)方面的問題。

(1)缺乏相應(yīng)的管理制度和政策引導(dǎo)，尤其是缺少國(guó)家層面的管理規(guī)定，導(dǎo)致各地面對(duì)海域立體確權(quán)管理需求無法可依。

(2)管理的操作層面缺乏相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如不同層級(jí)海域的權(quán)屬如何劃分、如何開展海域使用論證和環(huán)評(píng)、如何進(jìn)行使用權(quán)的分割和評(píng)估等。

(3)各方尚未達(dá)成共識(shí)，有的認(rèn)為海域立體確權(quán)在操作上不可行或者認(rèn)為實(shí)際上不必要，有的認(rèn)為管理風(fēng)險(xiǎn)較大。

解決這些問題首先需要對(duì)同一區(qū)位、不同層級(jí)空間海域進(jìn)行立體確權(quán)可行性研究，從法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及管理等各個(gè)方面開展論證，在此前提和背景下研究制度建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)制定。

3 海域立體確權(quán)的可行性

3.1 海域權(quán)利特性

3.1.1 海域使用權(quán)的空間層次性

海域不僅具有流動(dòng)性、備擇性、稀缺性、可收益性等用益物權(quán)特征，還具有立體多層次性，即在垂直方向上包括多個(gè)層次且每個(gè)層次都具有獨(dú)特性。海域作為海域使用權(quán)的權(quán)利客體，其多層次性的空間特征使得海域使用權(quán)按層次分割成為可能，也為海域多層次利用提供基礎(chǔ)。

3.1.2 海域使用權(quán)的有限排他性

不同用?；顒?dòng)對(duì)海域自然屬性的影響程度、影響方式和影響區(qū)域是不相同的。隨著人們對(duì)海洋開發(fā)利用環(huán)境影響研究的深入，發(fā)現(xiàn)不同用海活動(dòng)間存在兼容性，加之海域資源的多宜性，決定了在同一空間海域范圍內(nèi)進(jìn)行不同類型的開發(fā)利用活動(dòng)是可行的。換言之，不同用海活動(dòng)間的兼容性決定了海域使用權(quán)的排他性是有限的、有范圍的、有條件的，同一海域空間中多個(gè)海域使用權(quán)是可以共存的。

3.1.3 產(chǎn)權(quán)界定的清晰性

海域物權(quán)界定清晰程度直接影響到海域開發(fā)利用程度和國(guó)家海域資產(chǎn)保值增值程度。當(dāng)海域使用權(quán)確權(quán)的對(duì)象為海域空間的每一層時(shí)，就可從根本上避免對(duì)海域使用權(quán)從整體界定產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的模糊性，使得產(chǎn)權(quán)界定更加清晰。反之，若不能對(duì)海域使用權(quán)進(jìn)行分層界定，取得海域使用權(quán)的權(quán)利主體其權(quán)利所及的范圍是整個(gè)海域空間，對(duì)任何其他在該空間的海域使用都具有排他性，這將造成海域使用權(quán)的隱性流失[1]。

3.2 法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和管理上的可行性

3.2.1 海域立體確權(quán)的法律依據(jù)

首先是《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》對(duì)海域和海域使用的定義。《海域使用管理法》第2條規(guī)定，海域是指“中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土”，明確海域是立體的空間資源且包含4個(gè)層次。同時(shí)規(guī)定，海域使用是指“使用特定海域3個(gè)月以上的排他性用海活動(dòng)”，并未否認(rèn)同一海域不同空間的確權(quán)可行性。

其次是實(shí)踐中對(duì)海域空間利用的規(guī)定。《海域使用管理法》第23條規(guī)定“海域使用權(quán)人有依法保護(hù)和合理使用海域的義務(wù)，海域使用權(quán)人對(duì)不妨害其依法使用海域的非排他性用?；顒?dòng)，不得阻擾。由于海域具有公共性、共享性的特點(diǎn)，可以重復(fù)和綜合利用”。海域使用權(quán)確有排他性，同時(shí)法律又規(guī)定非排他性用海的情形，這表明若同一海域不同層次空間的用海兼容，則可以允許使用。

此外，海洋功能區(qū)劃是《海域使用管理法》確立的3項(xiàng)基本制度之一，海洋功能區(qū)劃中往往會(huì)確定特定海域的主導(dǎo)功能(基本功能)，同時(shí)也會(huì)規(guī)定該海域的兼容功能，這表明海域使用管理制度在設(shè)計(jì)時(shí)就已經(jīng)集合考慮了海域多層開發(fā)、立體使用的現(xiàn)實(shí)需求。

最后是上位法對(duì)相鄰關(guān)系的規(guī)定。同一海域空間的不同海域使用權(quán)屬于相鄰關(guān)系的權(quán)利。《民法通則》第83條規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方，應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系”，第84條規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)的相鄰權(quán)利人應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理地原則，正確處理相鄰關(guān)系”。海域?qū)儆趪?guó)家所有，海域使用權(quán)是所有權(quán)人對(duì)其享有的財(cái)產(chǎn)具有占有、使用、收益和處分的權(quán)利[2]；國(guó)家作為海域空間資源的所有權(quán)人，通過海域物權(quán)的初始配置可以將海域空間資源(水面、水體、海床和底土)的任何特定空間的使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等轉(zhuǎn)讓給他人[3]。此外，《物權(quán)法》規(guī)定用益物權(quán)應(yīng)具有一物一權(quán)的原則，海域作為典型的用益物權(quán)，進(jìn)行不同空間的分割確權(quán)與《物權(quán)法》并不沖突[4]。因此，海域立體確權(quán)在法律上是可行的。

3.2.2 經(jīng)濟(jì)上的可行性

人類對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)和開發(fā)利用經(jīng)歷了由平面到立體的發(fā)展歷程，對(duì)海域資源進(jìn)行立體開發(fā)利用符合人類開發(fā)利用海洋的趨勢(shì)和現(xiàn)實(shí)需求。海洋的自然屬性決定其自身的多功能性和多價(jià)值性，也不可避免地造成了同一海域空間多種功能的重疊，如在同一海域可以開展風(fēng)機(jī)建設(shè)、捕撈作業(yè)、海水養(yǎng)殖等，也可以開采海洋礦產(chǎn)資源。海洋開發(fā)利用的目的就是要物盡其用，在環(huán)境承載能力范圍內(nèi)，最大限度地發(fā)揮海洋資源的經(jīng)濟(jì)效益，并且選擇海域資源配置的最有效途徑。通過海域立體確權(quán)，可以使海域各個(gè)層面的資源都得到科學(xué)合理的開發(fā)和利用。

事實(shí)上，同一海域多種資源的共生共存是海域立體開發(fā)利用在經(jīng)濟(jì)上可行的根本原因。隨著人們開發(fā)利用海洋技術(shù)水平的提高和方式手段的豐富，海域的資源稟賦正在被深刻地認(rèn)識(shí)并被逐步地立體化開發(fā)利用，海洋已經(jīng)名副其實(shí)地成為人類的資源寶庫和生存搖籃。圍繞不同的海域資源形成相應(yīng)的海洋產(chǎn)業(yè)，保持海洋經(jīng)濟(jì)快速平穩(wěn)發(fā)展勢(shì)必要以海洋資源作為保障和依托，而進(jìn)行海域立體化開發(fā)利用是解決當(dāng)前近岸海域資源“瓶頸”制約的有效手段[5]。

3.2.3 技術(shù)上的可行性

海洋科技日新月異，技術(shù)水平不斷提升，越來越多的高新技術(shù)應(yīng)用到海域資源的開發(fā)利用和管理中，這些為海域資源的立體開發(fā)利用和確權(quán)管理提供科技保障。如，目前衛(wèi)星遙感和GPRS定位系統(tǒng)已經(jīng)達(dá)到較高精度，可以實(shí)現(xiàn)海域亞米級(jí)、厘米級(jí)的定位和測(cè)量；ADCP、側(cè)掃聲吶等可以實(shí)現(xiàn)海洋深度和海底地形的精確測(cè)量，GIS信息系統(tǒng)為海域資源的可視化管理提供有力工具；海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng)以海域變更調(diào)查的數(shù)據(jù)和圖片為基礎(chǔ)，通過遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)以及全球定位系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相結(jié)合，提供并提取海域使用的變化信息，為海域使用管理以及開發(fā)利用提供決策依據(jù)[6]。這些技術(shù)手段可以對(duì)鋪設(shè)海底管道、安裝水下風(fēng)機(jī)、布放水體養(yǎng)殖設(shè)施、設(shè)置水上漂浮物體等進(jìn)行精確測(cè)量和定位，從而有效滿足海域立體確權(quán)的需要。同時(shí)，隨著用海方式及海域開發(fā)利用的不斷優(yōu)化，理論上能夠立體交叉使用的海域類型將逐漸增多。

3.2.4 管理上的可行性

海域立體確權(quán)在管理上面臨的最大問題是不同層次用海主體潛在的用海矛盾，而這種潛在矛盾可以通過有效的管理措施加以解決。

一是在確權(quán)時(shí)研究?jī)煞N或多種用海的兼容程度，對(duì)潛在用海矛盾進(jìn)行全面分析和識(shí)別，理清矛盾產(chǎn)生的原因和影響的程度，并逐一制訂解決預(yù)案，如對(duì)于因用海不當(dāng)產(chǎn)生的問題提出相應(yīng)補(bǔ)償方案、對(duì)于確實(shí)難以兼容的用海避免進(jìn)行立體確權(quán)等。

二是讓各用海主體充分認(rèn)識(shí)到相鄰海域使用權(quán)的關(guān)系，通過簽訂用海協(xié)議等方式將可能產(chǎn)生的問題逐一提出協(xié)調(diào)方法。

三是依據(jù)國(guó)家與地方海域管理機(jī)構(gòu)之間的行政關(guān)系，建立全過程的海域使用監(jiān)督管理體系，滿足及時(shí)處理突發(fā)事件、用海糾紛等問題的需要，有力維護(hù)用海秩序。

4 政策管理建議

綜上所述，對(duì)同一海域空間進(jìn)行立體確權(quán)是可行的，也已有相關(guān)實(shí)踐，因此建議在國(guó)家層面的海域綜合管理中積極推進(jìn)同一海域空間的立體確權(quán)。為更好地推行這項(xiàng)政策制度，在管理政策、管理技術(shù)等方面提出一些建議。

4.1 完善出臺(tái)海域立體確權(quán)政策制度

在國(guó)家層面盡快完善《海域使用權(quán)管理規(guī)定》《海域使用權(quán)登記辦法》等政策制度，在海域資源價(jià)值評(píng)估、海域使用論證、海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)以及海域使用權(quán)等級(jí)等相關(guān)制度中對(duì)海域立體確權(quán)做出專門規(guī)定。研究不同用海方式的兼容關(guān)系，確定立體確權(quán)情形下的論證要點(diǎn)、價(jià)值評(píng)估要點(diǎn)和使用權(quán)登記辦法，修訂基于立體化海域開發(fā)的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。此外，盡快出臺(tái)關(guān)于海域立體化管理的指導(dǎo)意見，引導(dǎo)規(guī)范海域立體開發(fā)利用的全過程和各方面。

4.2 銜接海籍登記相關(guān)技術(shù)體系

海域立體確權(quán)需要做好與現(xiàn)有海籍管理技術(shù)體系的銜接工作，在《海域使用面積測(cè)量規(guī)范》《海域使用權(quán)登記工作規(guī)程》《海籍調(diào)查規(guī)范》《海域使用分類體系》等技術(shù)規(guī)范中明確立體確權(quán)情形下的技術(shù)方法。如，在《海域使用權(quán)登記工作規(guī)程》中增加有關(guān)海域立體確權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，各有關(guān)技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等都應(yīng)建立海域立體化的空間概念，充分考慮立體確權(quán)時(shí)出現(xiàn)的有關(guān)情形；在海籍登記中增加海域的立體化信息，明確立體確權(quán)時(shí)權(quán)屬的用海層次、水深、同一海域不同空間海域權(quán)利情況等信息，同時(shí)加強(qiáng)立體確權(quán)用海的海籍調(diào)查、宗海圖繪制等，如在宗海圖中要注明在垂直空間上的用海情況等。

4.3 健全海洋主管部門的監(jiān)督管理體系

海洋管理部門應(yīng)建立健全全過程的海域監(jiān)管體系，更加強(qiáng)調(diào)海域立體化監(jiān)視監(jiān)測(cè)，提高監(jiān)管頻率，實(shí)現(xiàn)海域使用監(jiān)管的立體化和全覆蓋。同時(shí)建立海域立體確權(quán)的市場(chǎng)交易體系和保障體系，有效規(guī)范多層次的用海秩序，保證各權(quán)利主體在利益范圍內(nèi)充分利用海域資源，減少矛盾，實(shí)現(xiàn)同一海域空間內(nèi)不同空間用海行為的協(xié)同發(fā)展和海域價(jià)值的最大化。

4.4 借鑒現(xiàn)有立體化開發(fā)利用經(jīng)驗(yàn)

海域立體化開發(fā)利用可借鑒土地管理經(jīng)驗(yàn)，即對(duì)海域使用權(quán)實(shí)行分層登記，每一層作為一個(gè)獨(dú)立海域進(jìn)行登記。在登記發(fā)證時(shí)不僅要登記海域使用權(quán)的宗海圖、四至坐標(biāo)等平面形狀信息，還應(yīng)標(biāo)示出垂直方向的信息以及垂直方向海域使用權(quán)的空間權(quán)利范圍。在海域某空間已出讓后，其他用海人申請(qǐng)同一海域不同空間的立體使用時(shí)，海洋管理部門應(yīng)首先告知雙方海域使用權(quán)人，經(jīng)雙方同意后可簽訂合同并規(guī)定相關(guān)事宜，明確各自使用范圍等事項(xiàng)，保障雙方用?；顒?dòng)順利進(jìn)行。

4.5 增強(qiáng)海域使用權(quán)人立體用海意識(shí)

針對(duì)用海需求較大、海域資源稀缺的地區(qū)，可通過宣傳教育方式，增強(qiáng)海域使用權(quán)人的立體用海意識(shí)，如開放式養(yǎng)殖與浮筏養(yǎng)殖、航道與電纜管道等不具有嚴(yán)格空間排他性的用海鼓勵(lì)采用立體交叉使用。同一海域不同空間海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)遵循因相鄰關(guān)系而產(chǎn)生的義務(wù)，減少在時(shí)間、空間、方式上對(duì)其他海域使用權(quán)人的妨害。同一海域不同空間的海域使用權(quán)在設(shè)立時(shí)要征得其他使用權(quán)人的同意，有效減少?zèng)_突的發(fā)生。在發(fā)生沖突的情況下，可通過協(xié)商、自我約束和補(bǔ)償機(jī)制，解決糾紛、化解矛盾。

總之，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和海域資源的愈發(fā)稀缺，海域立體確權(quán)將是大勢(shì)所趨。海域立體確權(quán)符合海域自然資源本底特征，具備一定的法律基礎(chǔ)，現(xiàn)有的技術(shù)水平可提供有力保障。在有關(guān)政策和制度逐漸完善后，海域立體確權(quán)將成為解決海域資源短缺問題、提高海域資源利用效率的有效途徑。

[1] 王淼，賀義雄.關(guān)于我國(guó)海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定問題的探討[J].中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008(1):10-13.

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The Feasibility of Stereo Sea Right Confirmation

ZHAO Meng，YUE Qi，XU Wei，CAO Dong

(National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China)

Sea area is a three-dimensional space，including sea surface，sea water，seabed and subsoil.The usage of sea area in three-dimensional style is an inevitable trend for intensive utilization of ocean resources.This paper studied the significance of three-dimensional right from sea resources development，economic development and resources right angle.In addition，this paper analyzed the feasibility of three-dimensional sea area ownership，and put forward some policy suggestions such as management，technology system，based on the current situation，characteristics，legal basis，the right of marine economy and marine management characteristics of stereo sea right confirmation in China.

Stereo sea right confirmation，Sea area management，Intensive use of the sea

2016-01-04；

2016-05-19

趙夢(mèng)，助理研究員，碩士，研究方向?yàn)楹Ｓ蛟u(píng)估技術(shù)，電子信箱：zhaomeng_notc@163.com

D9；P74

A

1005-9857(2016)07-0070-05