歐盟保護海洋文化遺產的實踐與探索

李偉，高艷波

(1.青島經濟技術開發區管委會 青島 266003； 2.國家海洋技術中心 天津 300112)

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歐盟保護海洋文化遺產的實踐與探索

李偉1，高艷波2

(1.青島經濟技術開發區管委會 青島 266003； 2.國家海洋技術中心 天津 300112)

海洋文化遺產是指具有經濟、文化、政治或社會價值的涉海歷史遺存物，海岸帶是海洋文化遺產分布最為集中的地區。歐盟十分重視對海洋文化遺產的保護，在海岸帶綜合管理(ICZM)和海洋空間規劃(MSP)框架內對海洋文化遺產進行保護和可持續利用，同時針對保護中存在的問題，從完善海洋文化遺產評估機制和合理劃定文化保護區兩個方面，進一步促進海洋文化遺產保護更好地融入海岸帶綜合管理體系。我國應當借鑒歐盟經驗，從普查文化遺產、規劃保護區、明確管理主體、完善法律制度等方面加強海洋文化遺產保護工作。

海洋文化遺產；歐盟；海岸帶綜合管理；海洋空間規劃

文化遺產是從當代視角來看具有經濟、文化、政治或社會價值的歷史遺存物[1]。在歷史長河中，沿海地區的人類由于受海洋和沿海自然條件的影響，在生產生活中與海洋相互作用，在海洋和陸地留下豐富的文化遺產，主要包括沉船、碼頭、海岸建筑遺跡以及傳統濱海社區、涉海紀念物等。很多海洋文化遺產不僅至今仍在旅游、漁業、航運等經濟活動中發揮作用，而且往往已融入所在地居民的成長記憶、成為文化認同的標志，在沿海經濟、社會和文化發展中扮演不可替代的角色。海岸帶作為海洋與陸地的交界地區，是海洋文化遺產分布最為集中的地區。海洋文化遺產跨越海陸邊界的空間分布特征增加其管理的復雜性——海洋文化遺產不是孤立存在的，其管理和保護往往關系到所在地城鎮建設、產業發展和居民生活等方方面面，有時存在一定的利益沖突。在目前城鎮化、工業化快速推進的中國沿海地區，對海洋文化遺產進行識別、保護和可持續利用，統籌兼顧海洋文化遺產保護與城市開發、經濟發展和居民需求，將海洋文化遺產保護納入沿海地區經濟、社會綜合管理體系中，值得認真思考和研究。

歐盟對海洋文化遺產的管理和保護非常重視，一些沿海國家在海洋文化遺產的有效保護與可持續開發方面進行持續探索，取得了一些經驗。本文在介紹歐盟各國海洋文化遺產保護實踐的基礎上，對發現的問題以及針對這些問題進行的新探索加以分析，提出我國加強海洋文化遺產保護的政策建議。

1 歐盟對海洋文化遺產保護的實踐

近年來歐盟各國普遍推行海岸帶綜合管理(ICZM)和海洋空間規劃(MSP)，并將其作為海岸帶區域管理的基本框架。ICZM是以海岸帶可持續發展為目標的綜合管理系統，統籌平衡沿海地區環境、經濟、社會、文化和娛樂等各項功能；通過一個綜合性的管理框架，試圖避免行政管理條塊分割造成的管理空隙，實現海陸統籌管理。作為ICZM的管理工具之一，MSP是實現海岸帶資源綜合管理的一個關鍵因素，通過對人類在沿海地區活動的空間和時間分布進行分析和規劃，達到一定的經濟、環境和社會目標。ICZM和MSP都是基于生態系統的管理模式，對海洋文化遺產的保護也主要通過ICZM和MSP系統實施。歐盟各國中，意大利、西班牙、葡萄牙和英國的做法非常具有代表性，這些國家對海洋文化遺產給予特殊關注，將其作為海岸帶地區的一種特殊資源加以管理和保護。

意大利出臺海岸帶文化遺產管理指南。該指南不僅為定義和評估海岸帶文化遺產提供原則和方法，也為地方行政管理部門提供具體準則。在意大利沿海地區和管轄島嶼的管理實踐中，這些措施被廣泛應用于海岸和水下歷史文化遺產保護。

西班牙在管理沿海歷史遺跡的過程中發現現行管理框架中存在許多問題，如法律對海洋文化遺產缺少精確的定義和具體的評估標準。因此西班牙政府強調，海洋文化遺產在海岸帶綜合管理中應有明確的歸類，這樣才能將海洋文化遺產開發和保護納入各級政府開發海洋資源和保護海洋環境的規劃和措施中。

英國按照歐盟ICZM框架建議，借鑒基于生態系統的管理方法對海洋文化遺產加以開發和保護。基于生態系統的管理方法是生物多樣性公約(CBD)提出的一種以保護和可持續利用為目標，對土地、水和生物資源進行綜合管理的方法；按照這種方法，對社會、文化和經濟等超越“自然”狀態的因素按照生態系統原理納入自然生態系統中，將之與各類自然因素看成是相互依存的生態因子。英國ICZM管理框架目前主要依靠沿海地方政府的合作來實現，尚未在全國層面出臺統一的管理政策。

葡萄牙政府承認沿海地區的城市發展和經濟活動不僅對自然環境造成影響，也對歷史文化資源保護帶來較大壓力。為加強海岸帶管理，葡萄牙政府于2004年制訂出臺海岸帶管理計劃，提出海岸帶綜合管理的8項目標，將海洋和陸地的“資源、自然和景觀遺產保護”作為其中一項，明確提出海洋文化遺產保護要求。但總體來說，葡萄牙對海洋文化遺產重要性的認知仍然停留在促進濱海旅游業發展的層面，保護力度還有待進一步加強。

2 歐盟海洋文化遺產保護中存在的問題

總體來看，歐盟各國對海洋文化遺產的保護處于世界前列，但現行ICZM體系在海洋文化遺產保護方面仍存在一些問題。首先，ICZM將海洋文化遺產比照為自然資源加以管理，在一定程度上忽視其文化價值的挖掘、保護與開發，容易造成經濟、環境和文化等方面的損失；其次，ICZM主要參照《聯合國海洋法公約》對內水、領海、專屬經濟區等空間的劃分原則對各級政府管理權限進行規定，這種方法受到很多批評，包括按照距離劃分管理權限的方法過于機械化，如果海洋文化遺產的空間分布跨越不同層級、不同區域的行政管理范圍，有可能出現多頭管理或管理盲區的問題；最后，由于海水的流動性和海洋生態系統的關聯性，海洋文化遺產所在海域很容易受到周邊管理行為的影響，有必要采用基于生態系統的管理方法將海洋文化遺產保護納入海岸帶生態系統保護的整體框架內，而這就需要根據海洋文化遺產和周邊環境情況劃定保護邊界，目前保護邊界不明確，不利于針對性保護措施的制定和實施。

針對海洋文化遺產保護中存在的問題，歐盟一些國家試圖通過完善ICZM和MSP框架加以解決，提高海洋文化遺產保護與可持續開發在ICZM體系中的重要性。如歐盟新出臺的海洋指令(Directive 2014/89/EU)指出[2]，對于水下文化遺產的管理和保護需要綜合的規劃和管理方法，應成為海洋空間規劃的重要內容。但現行ICZM和MSP體系對于海洋文化遺產保護的具體準則和措施尚處于探索中，還很不完善。

3 歐盟加強海洋文化遺產保護的新探索

在ICZM框架內加強海洋文化遺產保護需要重點解決兩個方面的問題：一是參照ICZM對自然資源評估的原則，采取一定的評估方法，將海洋文化遺產所承載的經濟、社會和文化價值定量化，并將其納入ICZM體系，以解決基于生態系統的ICZM體系不能準確反映海洋文化遺產人文價值的問題；二是將海洋文化遺產置于所處的自然、經濟、社會環境之中，權衡海洋文化遺產保護與周邊城市、產業、社區發展需求，合理確定保護區范圍，避免顧此失彼。近期比利時在其弗拉芒(Flemish)地區對上述兩個方面進行試驗性研究，主要思路是將海洋文化遺產作為一種特殊資源進行評估，并將其納入MSP和ICZM管理框架。這種思路和方法均值得我國借鑒。

3.1 主要方法

ICZM體系對自然資源的管理已經比較成熟，而文化資源與自然資源有很多共同之處，如文化資源同樣具有有限性和不可恢復性，因此文化資源管理可以從自然資源管理中汲取經驗。借鑒ICZM對自然資源的管理方法，利用自然資源評估方法和指標評估文化資源價值，并尋找自然資源與文化資源保護和利用的平衡點，這種方法在歐盟已被應用到多項文化遺產研究和保護項目中(如2013-2016年在北海進行的對水下史前大陸架的考古活動)。由于所有的管理規劃和措施都是由政府機構制定和實施的，通過對上述各個學科的方法進行綜合集成，可以為政府開展海洋文化遺產評估、管理和保護提供分析工具。

3.2 海洋文化遺產評估

海洋文化遺產評估可以分為兩個階段：第一階段是對海洋文化遺產的界定、說明和評估，以科學評價其價值，主要由人文學者(歷史、考古專家)來完成；第二階段是將海洋文化遺產納入ICZM系統，即在綜合評估模型基礎上界定海洋文化關聯區域，考慮其各個維度的管理特征并將其集成到ICZM系統。

針對海洋文化遺產的特點開發出相應的指標體系，對文化資源各個層面的管理要素進行評估，主要包括自然環境、社會、經濟和政治4個維度。

3.2.1 自然環境維度

自然環境因素往往對文化遺產狀況產生較大影響。對自然價值和文化價值的評估通常是分別進行的，但在很多情況下兩者相互交織，很難完全區分。由于海洋文化遺產通常既是海洋生態系統的一部分又是海洋文化景觀的有機組成[3]，因此在評估中應平衡自然和文化兩方面的價值，即不但明確界定海洋文化遺產在所在關聯區中的具體方位和區域特征，而且根據所在關聯區自然景觀的地貌變化特征評估海洋文化遺產的敏感性和脆弱性[4]。

在自然環境維度上，兩個方面的因素決定文化遺產的狀態：一是自然環境對文化遺產侵蝕和破壞狀況的指標；二是自然環境對文化遺產保護狀況的指標，這些指標構成自然-文化評估系統。各種各樣的因素如生態因素、地貌因素、環境因素(更多指城市、工業發展等人為活動)等都對指標產生影響，而這些指標可以幫助理解自然和環境因素如何對文化遺產的完整性、持續性和可保護性產生影響。

為達到上述目的，首先，海岸帶區域(陸上、水下和潮間帶)的海洋文化遺產的數量和狀態應進行標記；其次，評估不同的自然和環境因素對海洋文化遺產保護的影響(如利用科學模型模擬風蝕、生物淤積覆蓋等過程)，并由相關領域的專家從海洋文化遺產和自然環境兩個方面提出維護和管理方案，明確主要風險來源、保護措施和預期效果。另外，自然因素作為海洋文化遺產保護的重要影響因素，可以通過建立平衡文化和自然屬性的系統加以保護和利用。

3.2.2 社會維度

社會維度主要指海洋文化遺產中與人類、社會和智力資源相關聯的要素。人類在海岸帶地區生產生活而形成的遺留物反映人類與海洋、陸地特定環境的相互作用關系，海洋文化遺產的社會維度價值構成其文化價值的一部分。在ICZM體系中，理解和尊重海洋文化遺產的社會價值有利于實現對其進行更加全面的保護。海洋文化遺產的社會價值體現的是一種非物質性價值，主要是對周邊居民產生認知、情感、審美、娛樂等方面的影響。沉船、古碼頭等水下和海岸遺跡都是海洋文化遺產的有機組成，承載著海洋文化遺產的社會價值，對于沿海居民而言，這些已成為居住地特征元素的重要組成。

對文化遺產的社會維度進行評估，就是要以人與環境關系為出發點建立一系列指標體系，全面反映社會因素對文化遺產保護的影響，主要包括人類與文化遺產之間的聯系，人類與非物質文化遺產之間的聯系，與文化遺產相關的歷史記憶，居民對文化遺產及其關系的認知，個人、社區和民族對特定文化遺產的認同感等。應將對海洋文化遺產社會價值的保護整合到ICZM體系中，使其成為影響海洋文化遺產管理和保護的重要因素。

3.2.3 經濟維度

海洋文化遺產本身不直接產生經濟價值，但保護和可持續開發其景觀價值、文化價值有利于促進旅游、教育等關聯產業發展，間接促進經濟發展，因此對海洋文化遺產潛在的經濟價值進行評估非常重要。

評估經濟維度價值的最關鍵因素是估算海洋文化遺產的潛在機會收益，并據此制定有效的資源管理計劃。文化遺產不僅具有市場價值，也蘊含著豐富的非市場價值，這就需要突破古典經濟學方法，運用生態經濟學等現代經濟學方法對其非市場價值進行相對準確的評估。海洋文化遺產除具有通常意義上的經濟價值外，其獨特性和不可替代性也賦予其特殊的文化資本特征。聯合國教科文組織在評估文化資源的過程中開發相應的評估指標，形成較為完整的體系，這些指標也可應用于評估海洋文化遺產，從而為將海洋文化遺產的經濟價值納入ICZM體系提供便利。

3.2.4 政治維度

保護海洋文化遺產必須考慮政治因素。當地居民與海洋文化遺產之間的關系以及他們對海洋文化遺產的態度，對于海洋文化遺產保護能否被納入沿海區域規劃和管理體系中具有決定性的作用。保持海洋文化遺產開發和保護之間的平衡，并將之納入社區發展規劃是一個政治博弈的過程，與其相關的土地開發、海洋空間利用等問題也不容忽視。

在傳統的行政管理體制中，陸地和海洋分屬不同管理部門，這種管理分割帶來很多問題，而利用ICZM和MSP管理體系對海洋和陸地進行統籌管理已被認為是行之有效的管理方法。采用科學方法對海洋文化遺產保護的政治維度進行評估并設計科學的指標體系，將提高政策協調性，避免狹隘的政治主張和片面的政策措施對海洋文化遺產造成損害，同時也為加強海洋文化遺產保護立法提供理論依據。

綜上所述，以4個維度的評估為基礎，可以構建海洋文化遺產管理與保護的綜合評價框架。通過對評估對象4個維度的描述，建立數量化的評估指標，并以此為基礎進行綜合性的評價。這不僅需要跨學科的評估方法，而且需要科學與政策相結合，綜合反映海洋文化遺產各方面價值，實現ICZM對這些價值管理與保護的平衡。

3.3 劃定海洋文化遺產保護區

海洋文化遺產保護區是以海洋文化遺產為核心的、實施保護與可持續開發的特殊管理區，海岸帶是保護區的主體，通常包括陸上、海上和水下區域。海洋文化遺產不僅反映人類與自然的互動關系，同時也記錄著這種關系的發展演化歷史，因此海洋文化遺產保護區作為特殊的管理區域具有獨特的資源、環境和文化價值。

由于海洋和陸地在自然屬性上存在明顯差異，在空間和資源開發方面也存在一定的利益沖突，這就需要建立相應的統籌管理體系。主要措施有：繪制目標區域地圖，對與海洋文化遺產相關的有形和無形價值進行識別，對社區、企業和居住點進行標記，分析區域內海洋文化遺產與現有社區、企業和居民的關系，主要包括海洋文化遺產及其所處的環境、構成的景觀和與當地居民生產生活的關聯性等，可分為4個步驟。

(1)識別海洋文化遺產特征。以海洋文化遺產為核心，綜合考慮與其相關的地理特征、歷史事件、自然環境、市場價值等因素。

(2)系統描述海洋文化遺產。根據海洋文化遺產的現狀特征和歷史沿革，從自然、社會、經濟和政治等維度對海洋文化遺產進行系統描述，不僅包括可見部分，而且包括不可見部分以及與之相關聯的水體、底質和陸地，即以海洋文化遺產為核心擴展到對周邊海陸區域的評估。

(3)確定保護區最大假想邊界。根據上述各維度對海洋文化遺產及其關聯物、關聯空間的評估和空間分布，劃定假想的保護區范圍，以確保海洋文化遺產及其關聯要素在最大程度上得到有效的良好的保護。

(4)劃定實際保護區范圍。綜合考慮所在地產業、社區分布及其與海洋文化遺產保護之間的利益沖突，經權衡利弊后劃定實際保護區，作為落實特殊監管措施的空間載體。

3.4 奧斯坦德(Ostend)地區的實踐

比利時奧斯坦德地區自古以來商貿航運業發達，陸地和水下歷史遺跡較多。以海岸帶綜合管理體系為基礎，以這些海洋文化遺產為核心，劃定保護區，采取陸海統籌、區域統籌的管理模式，非常適合比利時各級政府分權管理的行政體制。

當地政府嘗試采取資源價值和文化價值相結合的評估方式，確定海岸帶文化遺產保護區，并將之納入MSP管理框架。①利用已有資料數據對該地區海洋文化遺產現狀進行評估，如生物淤積、構筑物結構等，建立區域海洋文化遺產數據庫。②將各類數據進行疊加和應用，對沿海地區的海洋文化遺產元素進行標記，主要包括紀念物(如國家水手紀念碑)、歷史古跡(如拿破侖堡)、反映文化傳統的標志性企業(如傳統造船廠)以及反映當地生活特色的景觀等；從經濟角度對保護區范圍進行權衡，統籌考慮保護區對各個產業和利益相關方的影響，因為設立保護區并不是機械地將海洋文化遺產與產業和居民隔離，而是在保護的前提下使海洋文化遺產更好融入當地生產生活中；同時采取一些必要的保護措施，如對沉船遺跡周邊的拖網捕撈活動進行限制，對海岸重要景觀周邊的建筑物規劃和建設實行有效管理等。③對聯邦政府和地方政府的管理權限進行規范和描述，避免出現重復管理和管理空白(根據比利時法律，海洋管理權在聯邦政府，土地管理權在弗拉芒地方政府，港口、文物、產業管理則分屬政府不同部門)，在海洋文化遺產保護區范圍內建立一套有效的管理協調機制，并通過法律方式予以確認。

4 歐盟海洋文化遺產保護經驗對我國的借鑒

我國沿海地區歷史悠久、人口稠密、經濟發達，自古以來航海、漁業、貿易和文化活動在海岸帶地區遺留大量的文化遺跡，這一點與歐盟非常相似。但是由于對海洋文化遺產保護的認識不足、措施不力，海洋文化遺產保護現狀不容樂觀，與歐盟相比不僅尚未建立較為系統的管理保護體系，甚至在很多地區尚未摸清海洋文化遺產的基本信息。因此，借鑒歐盟海洋文化遺產保護經驗、建立符合國情的海洋文化遺產保護體系非常必要。結合當前實際，建議在以下方面加強海洋文化遺產保護工作。

4.1 將海洋文化遺產保護納入海洋管理的總體框架

海洋文化遺產是我國海洋文明史的物質載體，不僅具有文化和景觀價值，而且具有生態、經濟和社會價值。我國目前對海洋文化遺產的保護總體上處于空白狀態，表現為信息缺少、立法缺失、管理主體缺位。由于海洋文化遺產具有特殊的區域屬性和自然特性，將其納入海洋管理體系對于加強保護和可持續利用最為有利。因此，應在現行海洋管理體系中給予海洋文化遺產應有的重視，有效管理和保護。

4.2 啟動海洋文化遺產普查

近十多年來，為加強對海洋資源的管理和保護，我國相繼開展海洋資源調查活動。但已有調查大部分針對海洋自然資源和環境，尚未開展專門針對海洋文化遺產的專項普查，甚至尚未明確海洋文化遺產的分類、數量、狀態等基本信息。因此，加強對海洋文化遺產的保護必須首先從海洋文化遺產普查著手。對海洋歷史遺存物的歷史、文化、經濟等方面價值進行評估，準確定義海洋文化遺產，建立分級體系，創建海洋文化遺產名錄和基本信息檔案；尤其是在掌握有形海洋文化遺產信息的基礎上，對沿海音樂、舞蹈、戲曲、手工藝、習俗等非物質文化遺產進行調查，一并納入海洋文化遺產保護清單。

4.3 劃定海洋文化遺產保護區

在我國沿海城市化、工業化的進程中，各地普遍存在的填海、海岸線硬化、港口建設等對海洋文化遺產保護帶來潛在威脅。隨著海洋空間尤其是海岸帶空間越來越稀缺，海域使用沖突加大，經濟活動侵蝕海洋文化遺產的可能性也不斷增加。這就需要權衡經濟、社會、文化等多方面價值，劃定以海洋文化遺產保護為主要目標的保護區，為海洋文化遺產保護提供空間載體。一方面，對于具有重要歷史、文化、藝術價值的重點文物，以及連片遺存的傳統沿海商埠、漁港漁村，要單獨劃定具有明確邊界的保護區，重點加以保護；另一方面，對于散布于海岸、港口、村鎮，仍然發揮經濟、社會和文化作用的歷史文化遺存物，要結合產業、居民分布，因地制宜制訂保護方案，實現融合性保護。

4.4 建立健全海洋文化遺產保護機制

首先，明確海洋文化遺產保護的主體。針對我國海洋管理實際，建議海洋文化遺產的識別、普查和分級分類工作由海洋主管部門會同文化部門共同承擔，日常管理和保護工作由各級海洋主管部門承擔；除特別重要的文物外，主要由沿海市、縣級政府負責保護和可持續開發利用。其次，建立保護和利用并重的管理機制。各級政府從海域使用金中撥付專款，用于海洋文化遺產保護工作；鼓勵旅游、文化等部門加強對海洋文化遺產的可持續開發利用，使其在當地經濟社會發展中發揮作用。再次，加強相關立法工作。對《中華人民共和國海域使用管理法》進行修訂，增加海洋文化遺產保護區的內容；在各級海洋功能區劃、海域使用規劃的編制中對海洋文化遺產保護加以考慮，可對保護區的具體指標做出硬性規定。最后，建立示范機制。海洋主管部門選擇一批具有較高歷史文化價值和地區代表性的海洋文化遺產，先期建立海洋文化遺產保護示范區，通過區域示范為建立全國性海洋文化遺產保護體制探索和積累經驗。

[1] GRAHAM B.Heritage as knowledge：capital or culture？[J].Urban Studies，2002(39):1003-1017.

[2] European Parliament and the European Council.Directive 2014/89/EU[Z/OL].(2014-07-23)[2016-04-10].http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=uriserv：OJ.L_.2014.257.01.0135.01.ENG.

[3] UNESCO.Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention[R].Paris：UNESCO World Heritage Centre，2012.

[4] Marine Protected Areas.Recommendations for Integrated Management Using a Cultural Landscape Approach in the National MPA System[R/OL].(2011-12-01)[2016-04-10].http://www.mpa.gov/pdf/helpful-resources/mpafac_rec_cultural_landscape_12_11.pdf.

The Practices and Explorations of Protecting Marine Cultural Heritage in the European Union

LI Wei1，GAO Yanbo2

(1.Administrative Committee of Qingdao Economic and Technological Development Area，Qingdao 266003，China;2.National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China)

Marine cultural heritages are the parts of the past with economic，cultural，politic or social value，most of which are distributed in the coastal areas.The European Union has attached great importance to the protection and sustainable utilization of marine cultural heritage in the system of Integrated Coastal Zone Management (ICZM) and Marine Spatial Planning (MSP).This paper introduced the European Union’s practices and explorations，put forward the proposal of cultural heritage census，conservation planning，determination of the main managing body，and improvement of law institution，to strengthen the protection of marine cultural heritage in China.

Marine cultural heritage，The European Union，Integrated Coastal Zone Management，Marine spatial planning

2016-04-18；

2016-06-12

中國工程院重大咨詢項目“中國海洋工程與科技發展戰略研究”(2011-ZD-16)；山東社會科學院創新工程項目“山東省積極融入海洋強國戰略研究——基于青島西海岸新區的實證研究”.

李偉，館員，研究方向為海洋文化與群眾文化，電子信箱：394743461@qq.com

G112；P7

A

1005-9857(2016)07-0078-06