京津冀大氣污染法律聯防聯控的實施困境及對策

任鳳珍，高桂林，蔣北辰

(1.河北地質大學 社會科學部，河北 石家莊 050031；2.首都經貿大學 法學院，北京 100070；3.河北地質大學 組織部，河北 石家莊 050031)

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京津冀大氣污染法律聯防聯控的實施困境及對策

任鳳珍1，高桂林2，蔣北辰3

(1.河北地質大學 社會科學部，河北 石家莊 050031；2.首都經貿大學 法學院，北京 100070；3.河北地質大學 組織部，河北 石家莊 050031)

霧霾為主的區域復合型大氣污染是京津冀地區目前乃至今后一段時間內所面臨的主要大氣污染問題，而這一問題是我國現行“屬地”特征的環境管理制度無法解決的。新的《環境保護法》規定了國家建立跨行政區域的重點區域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，京津冀地區也已不同程度地進行了聯防聯控的法律實踐，但也存在諸如指導原則不明確、職責定位混亂、制度失效、資金缺乏保障和缺乏區域利益平衡措施等問題，需要有針對性的解決對策。

京津冀；大氣污染；聯防聯控；困境

一、京津冀大氣污染法律聯防聯控現狀分析

國務院辦公廳于2010年5月11日轉發了環境保護部等九部委共同制定的《關于推進大氣污染聯防聯控工作 改善區域空氣質量的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。該《指導意見》是國務院針對大氣污染聯防聯控制定的首個綜合型、管控型行政規章，標志著我國的大氣環境治理工作進入了新的發展階段。而它最顯著的特色就是硬性導向與軟性導向相結合，有利于發揮各地方的靈活性和積極性，將“增強區域環境保護合力”作為指導思想，以到2015年構建起“五個統一”①的區域大氣污染聯防聯控工作機制作為工作目標。它將為《大氣污染防治法》修訂時增設專門的區域大氣污染聯防聯控條款做鋪墊，同時也為今后在其它相關部門法中和地方法規、規章中增設符合我國以及地方大氣污染防治現狀的規范奠定基礎。因此，不可否認的是“聯防聯控”制度的出現，在現階段的確為在地方性法規或規章缺失的情況下治理大氣污染提供了一個較為有效的方式。[1]

2012年12月5日，環境保護部、國家發展和改革委員會和財政部聯合發布了《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》(以下簡稱《規劃》)。該《規劃》提出了五項創新機制，即聯席會議制度、環境影響評價會商機制、信息共享機制、聯合執法監管機制、預警應急機制等，這些機制為推動各省(區、市)迅速有效地開展“聯控”提供了政策保障，具有突破性意義。[2]

國務院又于2013年9月10日公開發布了《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱大氣“國十條”)，[3]提出治理大氣污染要“突出重點、分類指導、多管齊下、科學施策，把調整優化結構、強化創新驅動和保護環境生態結合起來，用硬措施完成硬任務，確保防治工作早見成效，培育新的經濟增長點”。[4]

為貫徹落實《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》和《大氣污染防治行動計劃》，發改委、能源局、環保部于2014年3月24日發布了《能源行業加強大氣污染防治工作方案》(以下簡稱《工作方案》)，以期能夠促進能源行業與生態環境的協調與可持續發展，切實改善大氣環境質量。[5]

我國新修訂的《環境保護法》第二十條明確規定：“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。”

此外，國務院法制辦公室于2014年9月公布的《大氣污染防治法(修改草案征求意見稿)》中，設專章規定了大氣污染重點區域實行聯防聯控。

《指導意見》的出臺為大氣污染防治領域屬地管理與區域協作的有效結合提供了政策方面的保障。《規劃》則進一步明確了建立區域大氣污染聯防聯控機制的具體要求。[6]而大氣“國十條”的公布,宣告了我國在大氣污染防治問題上正在走一條屬地管理與區域協作相結合、總量控制與質量改善相統一的大氣污染防治道路。《工作方案》為加強能源總量控制、保障清潔能源供應、轉變能源發展方式奠定了制度基石。[7]《環境保護法》關于聯合防治協調機制的規定是對大氣污染聯防聯控的最新方向性指引。而《大氣污染防治法》的即將修訂則為大氣污染聯防聯控的未來立法指明了方向。

二、京津冀大氣污染聯防聯控的實施困境

(一)缺乏合宜的指導原則

大氣污染聯防聯控長效法律機制的構建，迫切需要一個合宜的能夠指明前進方向的指導思想，但現有的法律法規文獻包含大氣污染聯防聯控法律機制之指導思想的唯有《指導意見》。2010年頒布的《指導意見》指出，大氣污染聯防聯控法律機制的指導思想為“以增強區域環境保護合力為主線，以全面削減大氣污染物排放為手段，建立統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調的區域大氣污染聯防聯控機制”。如是規定的指導思想存在兩個嚴重問題：一是大氣污染聯防聯控法律機制中的環保部的角色定位過高，這與環保部實際能夠行使的權力不匹配。不可否認的是，環保部的全力參與對于落實大氣污染聯防聯控機制具有重要意義，但當下的環保部并不具有統御區域內各行政主體開展聯防聯控工作的能力。無論是在聯席會議下建立區域協調機制，還是通過區域聯席會議制定的法律規范來指導各地方政府行事，都是環保部難以擔負的重任。二是指導思想太過于強調統一的理念，而忽視了區域內各子單元的差異性。大氣污染聯防聯控需要區域內各行政主體的協同行動，但基于各地在經濟發展水平、大氣污染現狀、空氣質量治理等方面的差異性，不能一味地只強調統一，還應充分考慮個體的差異性并在制度安排中具體體現出來。

(二)職責定位混亂

當前,我國的環境管理機制具有非常強的屬地特征，環境管理行政單位與傳統的行政區劃具有高度一致性。這源于我國《環境保護法》第十六條之規定，該條文規定了各級地方人民政府對其轄區內的環境負有采取措施改善環境的責任。由此可知，我國環境管理方式采用了傳統的屬地管理模式。區域大氣污染治理實行聯防聯控就是要突破傳統屬地管理的固有局限，聯動形成區域合力，以增強區域大氣環境保護能力。但由于《指導意見》只是綱領性地提出要增強區域環境保護合力，并沒有規定區域大氣污染聯防聯控職能部門的職責分工問題。由此帶來的問題是區域內大氣污染治理政出多門、職責不清、聯動乏力，常常陷入過去“各自為戰”的不利局面。

(三)主要制度失效

中央出臺了《指導意見》，各地為落實《指導意見》相繼出臺了實施方案，由此創設了很多具有建設性的制度，如優化區域產業結構和布局、加大重點污染物防治力度、加強能源清潔利用、完善區域空氣質量監管體系、加強組織協調等，但上述制度并未發揮其應有的效用。主要是因為這些制度內容規定于《指導意見》和各省實施方案中，法律效力太低，內容也較籠統，無法指導大氣污染聯防聯控的細節工作，最終只能流于形式而無法落實。

(四)資金缺乏保障

我國沒有從法律層面上對大氣污染聯防聯控資金來源和配套保障進行規定。大氣污染聯防聯控工作中的區域監測、調查評估、預警預報等階段投入的人力、物力以及對專業人員的培訓、對設備的維護等需要大量的資金投入。可以說大氣污染聯防聯控工作的每個階段都離不開資金的投入。大氣污染聯防聯控工作資金是由中央政府下撥還是由地方政府承擔？區域內各地政府均攤出資還是比例出資？我國現有的法律、政策文件并沒有對上述問題給出回答。由此，區域內個別地方政府消極應對大氣污染聯防聯控的原因可想而知。

(五)缺乏區域利益平衡措施

聯防聯控區域內，各地方在經濟發展程度、大氣污染程度等方面存在差異性。為落實大氣污染聯防聯控機制、實現區域空氣質量的整體改善，區域內的高消耗、高污染城市必然要犧牲一些經濟發展機會，逐步與區域內的其他城市實施統一的大氣污染物減排標準，而現有的大氣污染聯防聯控法律機制缺乏必要的利益平衡措施，嚴重阻礙了區域內各城市參與大氣污染聯防聯控的熱情與力度。

三、京津冀大氣污染法律聯防聯控的對策

清潔空氣具有不可替代的生態價值，京津冀應以保護清潔空氣的生態價值為根本目的，相應體現在指導思想上，即以大氣環境保護優先的理念來指導大氣污染聯防聯控工作，并以此為立法、執法和司法的指導思想，保障清潔空氣生態、社會以及經濟效益的充分發揮，實現大氣環境保護的可持續發展。具體而言：

(一)法律要明晰公權力主體的權力和義務，使社會資源配置達到最優

現代社會中，公民和法人普遍謀劃長期經濟活動、從事財富積累的兩個前提是：第一，公民和法人的所有權被社會持續穩定地承認和保護；第二，公民和法人的努力程度可獲得與之相對稱的預期效益。在大氣污染聯防聯控領域同樣如此，治理大氣環境既是各級人民政府的權力，同時也是他們的法定義務。大氣污染聯防聯控實行權力(權利)、義務(責任)法定原則，既能有效增加大氣環境治理聯控工作的透明度，也能實現各級地方政府權力和義務的長期明確性。法經濟學視角下，實行大氣污染聯防聯控主體的權力、義務法定化不僅可以降低聯防聯控的運行成本，而且可以提高大氣環境的治理效率。一則由于公權力主體的權力、義務內容明確，各方可以事先確定聯防聯控統一行動過程中的風險值，進而降低地方政府間的談判成本。二則公權力主體之權力、義務的種類和內容確定，能使社會公眾對公權力的監督簡便易行，進而降低實施過程中的監督成本。因此，法律應明晰大氣污染聯防聯控公權力主體的權力和義務，使社會資源配置達到最優。

(二)法律供給要與社會對法律的有效需求相一致

法律供給要與社會對法律的有效需求相一致。鑒于今年可能修訂完畢的《大氣污染防治法》用部分條文創設了大氣污染區域聯防聯控機制，屆時勢必會掀起一股新的地方相關立法潮流。然而，法律不是無源之水，任何一項立法要想成為良法都必須源于社會的實際需求。滯后立法或超前立法由于沒有社會實際需求，會導致守法成本遠遠超出私力救濟和無法狀態時的花費，此時法律的單位交易成本極高，超出了公眾的承受力，人們對這項法律的需求就會蕩然無存，在法律實施效果上就會呈現出有法難依或有法不依的局面，立法必然以失敗為結局，據此作出的司法判決也會成為一紙具文，進而滋生社會違法數量多和法律執行難等問題。因此要想增加大氣污染聯防聯控的法律消費量(執法和守法消費量)，就必須降低守法的交易難度和法律供給的單位價格，以期實現大氣污染聯防聯控立法的最優預期效果。從交易成本的角度來說，政府行政規制的成本要高于市場手段，“私法自治”比“強制執行”更便于公眾消費。故而大氣污染聯防聯控立法中如果提高付出成本與環境利益的吻合度，人們遵守法律的積極性就越高，大氣污染治理的效果也就越明顯。

(三)大氣污染聯防聯控具體制度的構建應是為了節約治理成本、優化治理效果

歸根結底，法律是一套從組織到行為、從靜態到動態、從局部到整體用以降低交易成本、促進社會發展的制度系統。[8]由于法律具有一定的滯后性，意味著法律有時會與社會脫軌，落后于社會的發展。實踐中，陳舊落后的法律規定的權利義務模式或特權會阻礙社會交易的發展。例如，我國《環境保護法》第十六條規定了以行政區劃為特征的屬地環境管理模式，[9]這種模式嚴重阻礙了大氣污染聯防聯控工作的有效展開。為避免上述現象的發生，在實踐中有必要推動法律創新或構建更合適的法律制度，但不管是法律創新還是重新制定法律制度，都要嚴格按照交易成本是否降低的標準。以大氣污染聯防聯控機制的產生和發展為例，該機制最初的運用是作為解決區域性、復合型大氣污染的創新機制，代替過去區域內各級地方政府普遍采用的以“各自為戰”為顯著特征的屬地管理工作機制，[10]免除資源重復投入和“治標不治本”的風險，從而節約大氣污染治理成本。然而，區域內各地在經濟發展水平、環境資源容量以及大氣污染程度等方面會存在差異。如果不設計一套相對公平的責任分配機制，就可能使整個大氣污染聯防聯控工作無法在區域內的不同行政轄區間有效開展。因此，大氣污染聯防聯控機制自其提出之日起，便有學家、專家主張實行大氣污染聯防聯控的區域內的各主體要承擔共同但有區別的責任。例如，中國社科院的常紀文教授便主張大氣污染區域聯防聯控應實行共同但有區別責任原則。[11]筆者認為，我國大氣污染聯防聯控機制具體制度的構建應著眼于區域大氣環境整體得到改善、治理成本不斷降低，從而設計一套相對公平的責任分配機制，明確區域內各主體的減排任務，并根據其大氣污染貢獻程度、自身經濟承受能力等分配相應的責任，對受到損害的特定地區進行必要的經濟補償。

(四)當交易成本過高、阻礙交易時，授權給最珍視大氣環境的人

引用美國著名法經濟學家科斯的觀點，權利應讓渡給那些能夠最具生產性地使用該權利并能激勵他們如是使用的人，而且應通過法律的清晰規定以維持這種權利的分配，能夠使權利順利讓渡的法律要求也不應太繁重，而且權利讓渡的成本應比較低。[12]這有助于加深我們對淘汰落后產能的認識，尤其是如何看待落后產能的價值替代問題。以北京市為例，為進一步推進北京市不符合其首都功能定位的高污染產業、生產工藝和設備的調整與退出，2013年全年計劃關停退出高排放企業200余家。不可否認的是，淘汰落后產不僅會涉及企業的資產損失、債務處理等直接損失，也會影響當地的財政收入，對職工重新就業和當地經濟發展產生一定影響。[13]如果用短期的視角來衡量落后產能淘汰政策，我們會得出該政策不可取的錯誤結論。然而從長遠的視角來看，國家淘汰了高污染、高排放的落后產能，不僅可以減少污染物排放，而且為節能減排和高新技術產業的落戶提供了地域空間，進而促進產業結構調整和升級。一般來說，節能減排和高新技術產業創造經濟效益的能力要高于傳統的“兩高”產業，同樣可以提供大量的就業崗位。節能減排企業和高新技術企業運行得越好，國家和地方可獲得的稅收也就越多。同樣的空間資源如果由節能減排和高新技術企業占有不僅能夠獲得更大的環境效益和經濟效益，國家和地方也可以相應獲得更多的稅收收入，何樂而不為？為深化大氣污染聯防聯控機制，應著重做好以下兩點工作：第一，當“兩高”產業和高新技術、節能減排產業通過市場手段就退出、進入問題無法達成一致時，為克服過高的交易成本對市場交易的阻礙作用，政府應采取必要的行政手段和經濟手段，賦予節能減排、高新技術產業優先發展的權利，彌補市場機制的不足。第二，假定區域內同級地方人民政府之間就同一大氣污染問題所作的立法內容發生沖突，彼此間無法就協調問題達成共識又缺乏有效的上位法，即發生在政府間的成本過高而阻礙了管轄權的交易時，應將管轄權授權給最珍視大氣環境的地方政府。何謂“最珍視”，可從各自的經濟發展程度、大氣污染程度、污染貢獻程度、公眾參與程度等因素綜合比較考量。[14-23]

注釋：

① “五個統一”指統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調。

〔1〕 王金南,寧淼.區域大氣污染聯防聯控機制路線圖[N].中國環境報，2010-09-17(002).

〔2〕 嚴昊,葛熔金,吳志剛.找回‘世博經驗’：長三角大氣污染協治機制最快寫越啟動[N].東方早報，2013-12-27(A12).

〔3〕 國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知.中國政府網[EB/OL][2014-08-25].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/12/content_2486773.htm.

〔4〕 國務院常務會議部署大氣防治污染十條措施[J].決策導刊,2013(6):6.

〔5〕 “關于印發能源行業加強大氣污染防治工作方案的通知”，國家發展和改革委員會網[EB/OL][2014-08-25].http://bgt.ndrc.gov.cn/zcfb/201405/t20140516_611844.html.

〔6〕 陳靖.“陳健鵬：大氣污染聯防聯控亟須提高環境監管有效性”.中國經濟新聞網[EB/OL][2014-08-25].http://www.cet.com.cn/wzsy/gysd/1186536.shtml.

〔7〕 能源行業大氣污染防治方案發布[J].中國石油和化工,2014(6):41.

〔8〕 馮玉軍.法經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2013:94.

〔9〕 陸新元,Daniel·J·Dudek,秦虎.“中國環境行政執法能力建設現狀調查與問題分析”[J].環境科學研究,2006(S1):2.

〔10〕 “推進大氣污染聯防聯控工作 改善人民群眾生活環境質量——環境保護部副部長張力軍談《關于推進大氣污染聯防聯控工作 改善區域空氣質量的指導意見》”[N].中國環境報，2010-06-22(001).

〔11〕 常紀文.大氣污染區域聯防聯控應實行共同但有區別責任原則[J].環境保護,2014(15):43.

〔12〕 R·H·科斯.生產的制度結構[J].經濟社會體制比較，1992(2)，56-57.

〔13〕 蘇汝劼.建立淘汰落后產能長效機制的思路與對策[J].宏觀經濟研究,2012(5):81.

〔14〕 周珂，等.環境法[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

〔15〕 王樹義.環境法前沿問題研究[M].北京：科學出版社，2012.

〔16〕 常紀文.環境法前沿問題：歷史梳理與發展探究[M].北京：中國政法大學出版社，2011.

〔17〕 曹明德.環境與資源保護法[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

〔18〕 陳泉生，等.環境法哲學[M].北京：中國法制出版社，2012.

〔19〕 高桂林，等.大氣污染防治法理論與實務[M].北京：中國政法大學出版社，2014.

〔20〕 PETER S MENELL et al.EnvironmentalLawandPolicy[M].New York:Little,Brown & Company Limited,1994.

〔21〕 FATTORE E,PAIANO V,BORGINI A,et al.HumanhealthriskinrelationtoairqualityintwomunicipalitiesinanindustrializedareaofNorthernItaly[M].Environ Res 2011.

〔22〕 楊朝飛.健全環境法制是解決大氣污染的根本途徑——談《大氣污染防治法》的修改[J]．環境保護，2013(16):36-40.

〔23〕 何淵.美國的區域法制協調——從州際協定到行政協議的制度變遷[J]．環球法律評論，2009(6):87-94.

(責任編輯吳星)

Predicament and Countermeasures of the Joint Prevention and Control in Law of Beijing, Tianjin & Hebei

REN Feng-zhen1, GAO Gui-lin2, JIANG Bei-chen1

(1. Hebei GEO University, Shijiazhuang, Hebei 050031; 2. Capital University of Economics and Business, Beijing 100070)

Haze-based regional complex air pollution is a major problem of air pollution in the region of Beijing, Tianjin & Hebei at present and even for some time, and which cannot be solved in current environmental management system with the "territorial" features. The new "Environmental Protection Law" stipulates that the establishment of joint prevention and control coordination mechanism of important areas of environmental pollution and ecological damage across regions. Though the region of Beijing, Tianjin & Hebei have also been carried out the joint prevention and control of legal practice in varying degrees, but there are still existing some problems such as unclear guidelines, confusion responsibilities positioning, institutional failures, lack of funds and the lack of security measures to balance the interests of the region etc., and which require targeted countermeasures.

the region of Beijing, Tianjin & Hebei; air pollution; joint prevention and control coordination; dilemma

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.017

2016-02-20

河北省社會科學基金項目“京津冀大氣污染治理的法律協調機制研究”(HB15FX009)；河北省教育廳高等學校人文社會科學研究重點項目“河北省環境污染問題研究”(SD151003)。

任鳳珍(1968—)，女，河北青縣人，河北地質大學社會科學部主任，教授，碩士研究生導師，主要研究方向為：環境法學、知識產權交易。

D922.68

A

1007-6875(2016)02-0093-05

網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.017.html網絡出版時間：2016-04-2015：30