預防型治理：精準扶貧背景下的基層社會治理模式創新

牛宗嶺，劉秀清，劉　泓

（1.華中師范大學 中國農村研究院，湖北 武漢 430079；2.湖北省社會科學院，湖北 武漢430077）

預防型治理：精準扶貧背景下的基層社會治理模式創新

牛宗嶺1，劉秀清2，劉泓2

（1.華中師范大學 中國農村研究院，湖北 武漢 430079；2.湖北省社會科學院，湖北 武漢430077）

在精準扶貧戰略背景下，國家對貧困地區進行大量的資源輸入，在帶動貧困地區發展的同時，也引發了一些新的社會治理問題。預防型治理的社會治理模式，即在治理的初始階段有意識地構建預防措施，以穩定的可持續發展為價值目標、以資源密集輸入為過程載體、以多主體互動為推動力量、以溝通協商為機制手段的治理模式，以此來保障后續治理過程的有效性和穩定性，避免政府事后治理造成的高成本或臨時性行政施壓導致的治理無序，在精準扶貧過程中達成基層社會的善治目標。

精準扶貧；基層社會治理；預防型治理

一、問題的提出

中共中央提出“全面深化改革”的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”要實現這一目標就必須從政府、市場和社會等多元主體的角度，衡量政府的職能范圍和市場的資源配置作用，以及人民群眾對社會事務的參與能力等，以此推動系統性、整體性、協同性、前瞻性的國家治理體系和治理能力的現代化發展。［1］（p1-12）經濟社會的發展始終推動著社會形態的變化，也必然推動國家治理模式的變化發展。

自黨的十八大提出到2020年“全面建成小康社會”以來，中央在貧困地區實施“精準扶貧”工作，這是繼取消農業稅之后在農村實施的又一新的戰略舉措。在這一戰略背景下，國家的扶貧資金、扶貧項目迅速向基層傾斜，尤其是向偏遠落后的農村地區傾斜。比如，2011年，中央對農村的綜合扶貧投入為2272億元，2012年達到2996億元，2015年安排貧困地區的中央預算內投資就超過了1500億元。［2］在精準扶貧過程中各種扶貧資源的大量和密集輸入給基層社會帶來了巨大沖擊，在帶動農村發展的同時也引發了農村社會的利益格局重組，一些潛在的矛盾也暴露出來并成為農村社會不穩定的誘因，這給基層社會治理帶來了挑戰。

目前，有關基層社會治理的研究，大部分學者是從“國家—社會”關系的視角討論基層社會治理模式變遷和治理能力問題。他們認為受基層民主自治發展的影響，我國基層社會治理由傳統的管控、單向和單一主體的治理模式向雙向、互動和協商的治理模式轉變，而基層社會的發育和群眾主體意識的提高是治理模式轉變的根本條件。如向德平就認為，“社區自治是培育基層社會自治能力的起點，對基層治理模式的重構具有重要作用。”［3］（p127-130）在這一思路框架下，出現了諸如合作式治理［4］（p48-54）、協同式治理［5］（p5-10）、互動式治理［6］（p63-67）、嵌入性治理［7］（p5-9）等治理模式的研究，基本上是從治理主體關系和治理方式轉變的角度來探究“善治”的目標，認為基層治理已經由管控型治理走向了服務型治理。也有論者指出社會治理是一個系統性過程的觀點，比如范逢春等認為“基層社會治理現代化是社會治理體系不斷優化、治理能力不斷提升以適應社會發展的過程，在本質上，這一過程沒有終點，它要求理念、價值、制度相互融合和促進，釋放社會活力，增強社會動力，以實現社會發展的目標。”［8］（p23-28）而楊愛杰也指出“社會基層治理實際上就是協調基層社會不同利益之間以及不同利益主體之間的矛盾、沖突，社會基層各組成要素共同處理公共事物的一個系統與活動過程。”［9］（p35-39）然而，既有研究并沒有對治理過程本身作具體細致的探討，本文試圖將治理的過程性研究進一步引向深入，并結合案例著重對治理過程的前期預防實踐進行討論。

作為過程的治理應該包括若干個階段，如前期預防、中期控制和后期反思三個階段。再從治理成本的角度考慮，基層社會在問題發生之后才進行的治理，必然存在治理成本較高、效率低等缺陷。另外，在問題發生后，基層政府也往往受制于思維慣性，導致很多矛盾問題一拖再拖，難以解決。如果在此治理過程中，更加注重前期的風險預防，不僅可以節約治理成本，而且能夠提升基層政府治理能力。而目前學界對預防階段的治理研究，主要集中在消費和環境危害引發的公共事件治理領域，對基層社會的預防治理研究不多。如徐湘林［10］（p1-14）、劉霞［11］（p116-120）、趙萍［12］（p91-96）等人的研究，主要從公共危機的角度來對治理的風險預防進行了分析；再比如葛天任和薛瀾從基礎社會風險的形成和結構性根源角度，引入社會治理的理念，提出基層社會治理應當注重應急響應和管理，還要注重基層社區建設。［13］（p37-43）這些理論成果對我們研究預防和化解基礎社會沖突，進行基層社會治理模式創新深有啟發。

二、預防型治理的經驗表達

目前，我國扶貧的主戰場在14個集中連片特困地區，這些地區地理位置偏遠、交通不便、生存條件惡劣，經濟社會條件較為落后，基層社會利益關系相對單一。在這樣的社會結構中，傳統權威和道德資源起到社會治理的關鍵作用，以血緣為基礎的親友關系成為人們聯系的重要紐帶，當地的社會因此也保持著較為淳樸的民風民情。然而，隨著我國扶貧工作的深入，尤其是近年來，國家依托新型城鎮化實施的精準扶貧戰略，向貧困山區進行大規模的資源輸入，在給貧困山區基層社會帶來社會活力和發展的同時，也改變了當地農村社會的利益格局以及社會結構，其中激起的一些矛盾沖突便帶來了社會治理上的問題。

筆者在對地處集中連片特困地區之一的武陵山區S市開展的扶貧改革跟蹤觀察發現，面對精準扶貧的要求，各種扶貧資源的大規模密集輸入到貧困農村，但是這種以項目、政策等形式所承載的資源輸入同時也輸入了各種管理要求。這些管理要求往往與基層社會現存的治理結構不相匹配，對既有的治理機制提出了挑戰：一是，項目的多樣化和管理的程序化要求治理主體更加多元。原來村級事務相對較少，治理主體相對單一，在精準扶貧過程中村級事務大量增加，原來單一化的治理主體難以應對繁多的扶貧事務。二是，項目等資源的大量輸入使得治理主體之間利益關系更加復雜，對不同主體之間的利益博弈提出了更加程序化、規范化的要求。在構建法治國家的語境下，法律是最為基礎的秩序規范，而資源大量注入情境下的基層社會治理亟待強化法治基礎。三是，治理技術相對陳舊。目前的精準扶貧工作需要運用先進的科技手段推動，各種項目的實施與管理也需要現代的管理技術，而貧困地區治理技術比較落后，難以適應諸如“互聯網+”等扶貧方式需要，更進一步，針對當前貧困地區人口流動的實際，項目及治理參與也需要新的治理技術。四是，治理資源的非均衡性分配問題凸顯。在項目等各種資源下沉的過程中，受制于傳統社區的人情關系網絡以及現有的村落分化結構，資源分配容易出現偏頗，致使在消除以貧困為表征的不平等的同時又生產出新的不平等。上述困境都對治理過程的前期預防提出了要求，以精準扶貧為契機，在工作推進中對一些可能激起的潛在沖突進行有效預防，即進行“預防型治理”以實現沖突與治理的平衡，最終達到脫貧與治理的雙重目標，無疑是貧困地區基層社會治理的內在要求。S市的實踐為此作了初步的注腳，即在精準扶貧過程中，S市探索出“村醫村教進班子、法律顧問進鄉村、農民辦事不出村”的“三位一體”治理模式，有效化解了扶貧中出現的問題，是預防型治理的典型經驗表達。

（一）村醫村教進班子。

目前，貧困地區的村“兩委”班子成員普遍存在年齡偏大、技術素質較低等問題，在服務群眾、組織實施項目、維護村莊和諧、帶動群眾致富等方面力有不逮。比如，S市的L鎮轄19個村（居委會），村級“兩委”班子成員共有154人，其中45歲以下僅60人約為39%；具有大專以上文化程度的有39人，不到總人數的三分之一；大多數村干部年齡偏大、文化程度低，服務能力、創新能力、技術能力等不強。另外，部分村莊干群關系差、村“兩委”缺乏群眾基礎，導致扶貧工作推進難度大。針對這些情況，2013年S市委組織部門出臺了《優選村醫村教進入村級“兩委”班子任職管理辦法（試行）》，在全市各個村優選鄉村醫生和鄉村教師進入村級“兩委”班子或者作為后備干部培養。這些鄉村的醫生和教師在履行業務崗位職責時，都能密切聯系群眾、獲得群眾信賴，他們作為村級“兩委”班子成員可以在政策宣傳、矛盾調解、服務群眾、反映民意、技術支持等方面發揮作用，對基層治理起到積極作用。據統計，在L鎮實施的“搬遷”扶貧中，因征地糾紛就有幾十起，其中由村醫村教參與化解矛盾糾紛的成功率達90%以上。

從實踐中看，S市的優選村醫村教進入村級“兩委”班子的辦法，對基層社會治理起到了事先預防的作用，村醫村教成為村干部，實現了村干部的學歷、年齡結構方面的優化，他們的素質較高，深得群眾信任，能夠充分緩和干群關系，有利于推動扶貧等工作在農村順利開展。更重要的是，村醫村教的職業特征和身份優勢使他們獲得了群眾較高的信任，這種信任是在村莊治理中最基礎和最關鍵的優勢，并在治理中自動轉化成了“預防型”條件。因此，村醫村教進入村“兩委”班子這一過程本身，就是一種“預防型”的治理思路。

（二）法律顧問進鄉村。

“以法治為核心要素的社會治理命題既是回應‘法治中國’建設的社會層面的表達，又是符合現代社會發展規律的時代必然要求”［14］（p33-40）。農村基層法治建設是基層治理現代化的重要方面，S市在解決鄉村社會矛盾糾紛中重視法律的作用，以法治建設的方式預防矛盾糾紛的發生，或在矛盾糾紛發生之后通過法律途徑將糾紛化解在基層。當地政府通過購買服務的方式，聘請律師在鄉鎮一級成立“律師顧問團”，在村一級建立“法律診所”實施“法律顧問進村”，開展法律知識宣傳、法律業務咨詢，參與矛盾糾紛調解，協助處理信訪案件等工作，為基層群眾提供法律援助服務。其中，“律師進村”是政府聘請的律師根據群眾訴求給予“定時定點”的法律服務，將群眾訴求及時以正式方式回應以免矛盾激化，在矛盾糾紛發生后及時調解，做到“大事化小、小事化了”，防患于未然。另外，律師還向村民發放統一制作的《法律顧問便民卡》，將服務范圍、方式和聯系方式等提供給群眾便于及時溝通。

目前，這種“法律顧問進村”的治理方式已經在當地的80多個鄉鎮、近2000個行政村實施。據統計，2015年全市律師顧問團為100件重點涉法涉訴信訪積案出具了律師意見書，矛盾糾紛得以及時化解。法律顧問進村給基層群眾解決問題提供了穩定的制度性支持，以法律為糾紛的解決手段，大大提高了結果的穩定性和可靠性。更重要的是，基層群眾依靠法律手段解決問題，可以從中習得法律知識，增強法律預判能力，減少違法行為發生。“法律顧問進村”的整體效果是，為農村基層治理提供了“零距離”的制度性的糾紛解決機制，在解決糾紛的同時也讓農民對自身行為的法律后果有了“預見”能力，提高了基層的整體法治水平，達到基層良好的“預防型”治理效果。

（三）農民辦事不出村。

貧困地區大多集中在交通不便、山深人稀的地方，這增加了基層社會的治理成本，也造成群眾辦事的高成本和低效率。比如，S市有一半的鄉鎮范圍在300平方公里以上，其中500平方公里以上的鄉鎮6個，全市平均每平方公里只有131人，村級黨員群眾服務中心周邊1公里內村民不足100戶的占70%以上。這種交通地理環境決定了當地的治理成本高，農民出門辦事行路遠、支出多、時間長。另外，目前正在實施的“精準扶貧”工作需要進行“精準識別、精準建檔”等數據化辦公，這也增加了鄉鎮和村莊的行政成本。對此，S市利用互聯網技術，以“村黨員群眾服務中心”為載體建立信息網絡平臺，實施三大網上服務信息系統。第一，政務信息系統。這個系統連接“縣—鄉—村”三級的行政審批服務網絡，將公安、民政、國土等22個民生部門的76個涉農行政審批事項直接授權給村服務中心代辦，農民可以不出村就完成上述事項。第二，村務商務信息系統。成立農村電商平臺，整合供銷、商務、通信等單位，搭建農村產業信息高速公路，帶動農民脫貧致富。第三，綜治信息系統。利用互聯網技術構建“十戶聯防”等網格化服務系統，對農民進行應急救助服務。

目前，當地已有600多個村級社區建立了信息服務平臺，在扶貧、低保、養老險金、醫保等領域實現了農民辦事不出村，降低了農民辦事的成本，進一步密切了黨群和干群關系，降低了基層矛盾糾紛的發生率，提高了政府的治理能力。

五是建立學校集團二級投入保障機制。學校加大改善食堂功能性的投入，如投入近200多萬元，對后廚全部拆除，重新改造，改善了加工生產環境；已投入160萬元翻新食堂木制新桌椅1450套，進餐環境明顯得到改善；實施明廚亮灶工程，打造陽光廚房，創建一流的學生食堂；投入70多萬元對所有加工場所、倉庫、售賣間等關鍵部位進行電子監控改造，部分食堂可以通過明廚亮灶屏幕看到食堂操作間生產加工的實時場景，一方面接受大家的監督，另一方面預防食品安全事故的發生；每年投入10萬元定期“滅四害”，還自籌資金在食堂安裝滅蠅燈，使加工間環境衛生得到了保障，食品安全系數大大提高。

三、“預防型治理”的理論闡釋

上文所總結的S市在精準扶貧中的基層治理機制創新，從實踐層面提供了山區基層社會沖突治理的預防型治理機制建設的合理經驗，盡管只反映了預防型治理的部分特征，但也可以從中提煉并衍生出預防型治理的意涵和特征。

（一）“預防型治理”的基本意涵。

在精準扶貧過程中，要實現農村社會的治理與扶貧同步并舉，就要在扶貧資源與治理機制方面將制度設計融入到扶貧開發規劃當中去，實施“預防型治理”。“在預防中治理、在治理中預防”。在資源向基層密集輸入的扶貧過程中，預防型治理與扶貧開發兩者互相配合、互為表里。所謂“預防型治理”指的是，在諸如扶貧開發等資源大量集中注入的情景下，既有的基層社會治理結構面對相應治理挑戰而作出的一種回應機制。具體而言，將治理結構視之為一種動態過程的均衡狀態，充分重視治理的過程性、階段性，讓基層政府與民眾在內的多元主體參與其中，并在治理的初始階段有意識地構建預防措施，采取有效方式實現資源輸入情境下的基層社會的發展與治理的有效統一。

（二）“預防型治理”的特征。

“預防型治理”要求在基層社會治理中，秉持一種事先溝通、主體參與、解決問題與預防問題不可偏廢的理念，以對話協商等方式協調利益沖突，以預設制度來保障后續治理過程的有效性和穩定性，避免政府事后治理造成的高成本或臨時性行政施壓導致的治理無序。“預防型治理”這一概念的特征，我們可以從四個維度予以闡釋。一是價值目標，預防型治理的價值目標是為了促進穩定前提下的可持續發展；二是過程載體，預防型治理的實現立足于一定的載體機制，并借助于規范程序的資源輸入過程為渠道；三是推動力量，預防型治理要有一定的推動力量作為行動主體，對所包含的資源、機制等要素進行整合和排列；四是技術手段，預防型治理不僅僅是一種社會治理理念，還是一種具有技術性特征的治理方式，涉及許多程序性的、技術性的方式。

1.以穩定的可持續發展為價值目標。

區別于一般性的治理概念，預防型治理的價值目標更為明確，即在保持穩定的前提下實現發展。目前在基層面臨的最大問題就是基層治理能力不足和治理體系不完整。基層治理的本質是在于政府與公共主體的合作，也有賴于社會資源的合作與對權威的認同。預防型治理是一種依附于政府與社會資源的交互網絡，實現穩定與發展的雙重目標的治理方式。對政府而言，預防型治理的基本價值目標就在于治理社會沖突。現實中的社會沖突不會完全消除，在扶貧中原本落后的農村又被“扶貧資源”的急流迅猛沖擊，在農村利益格局重組中，出現資源過分集中或者分配懸殊現象，可能引發大規模上訪或群體性事件，需要有效預防。預防型治理的思維在于秉持公共利益的價值目標，采用一種事前預防的理念“化糾紛于未萌”，通過合理的預期機制設計有效地疏解社會不公和怨恨，在對基層民眾訴求及時回應中，防止大的矛盾產生。

2.以資源密集輸入為過程載體。

預防型治理是一種中央與地方上下聯動、基層政權與基層社會交互銜接的治理模式。在扶貧工作中，消滅貧困是治理的基本目標，這也是我們所強調的穩定中的發展。這是一種由外力驅動的發展模式，它雖然離不開治理目標群體（貧困人群）的努力和治理主體（基層政府）的推動，但更重要的是國家對貧困地區和貧困人群的精準而密集的資源輸入。資源的密集輸入，既構成了預防型治理的背景特征，也構成了預防型治理的技術特征，即資源輸入既是過程又是手段。在全面建設小康社會的背景下，國家通過二次分配對貧困地區和貧困人群進行資源輸入，是貧困治理的最重要的抓手。這個過程被具體的項目建設、扶貧政策、一般性的財政轉移支付等手段所表達，也構成了預防型治理中發展目標的具體內涵。

但利益輸入過程中的利益分配會激起潛在的主體性沖突，地方政府的謀利性、地方社會的逐利性和治理人群的自利性，可能會對輸入利益的方向造成影響，繼而造成具體治理目標的偏差，形成因利益分配不均而產生的治理難題。預防型治理目標就是通過一些技術手段和機制建設，來預防此類治理難題。在技術基礎方面，利益分配的均衡在于信息公開，現代化的技術手段可以提升信息透明度，減少信息閉塞造成的誤會。在基層治理中，應當借助網絡技術建立起政府、社會和治理目標群體之間的溝通渠道，及時傳遞信息，表達利益訴求，回應個體需要，降低治理成本，將沖突化解于未成型。

3.以多主體互動為推動力量。

作為一種治理模式，預防型治理的事先控制型特征對治理主體的治理能力提出了更高的要求。不僅要求傳統的治理主體——基層政府治理能力現代化，而且要求多主體參與，互動配合，形成多元治理中心，合力實現治理的目標。山區扶貧中的社會治理，除原先的權力精英（包括鎮村干部），新的治理主體如非正式精英（前文指出的村醫村教），經濟精英（工商大戶）參與進來，加之普通村民，共同構成一個代表不同利益形態的合作治理主體結構。然而，治理主體多元理念雖已經被接受，但在許多扶貧項目運作過程中，部分治理主體的作用并未有效發揮。以普通村民為例，為了盡快實現扶貧意圖，地方基層政府多采用高度動員的方式來實施，貧困群體由主體變為客體、由目的變為工具，進而失去了“參與決定什么是他們想要的和什么是他們有理由接收的需要的權利，”［15］（p24）扶貧成為與他們無關的被動接受過程。

因此，在精準扶貧中，治理就需要針對治理內容的繁雜性和多樣性發揮多主體的作用，在多主體之間形成良性互動關系。這種互動合作關系的形成不能一蹴而就，一方面，需要建立規則，通過不斷博弈達到利益均衡，從而實現公共利益最大化。這些規則包括平等規則、有序參與規則、民主協商規則、公平競爭規則、利益分配規則和矛盾化解規則等，這是良性互動的前提，需要在實踐中完善；另一方面，在利益博弈的過程多中心參與主體都有自身的利益目標，可能存在沖突，互動的過程就是利益沖突協調的過程。在多次的長時段的互動中，實現扶貧資源分配上的默契與合作精神，逐漸形成一種慣性，使得沖突發生之前，相互之間就能形成遵守規則的契約精神，減少治理的成本，提高治理的效果。

4.以溝通協商為機制手段。

“預”是預防型治理模式的目標，多主體互動是預防型治理的動力，而達到各方共同利益的目標，需要一定的方式和手段，利益協調最有效的方式就是多方之間的協商與溝通。一方面，從治理主體地位作用的角度來看，溝通與協商要從兩個方面考慮：一是政府與民眾的協商與溝通。在政府與民眾之間政府占據主導，在溝通中既需要政府轉變職能，又需要政府不斷創新溝通方式以求地位均衡。在扶貧中要做到“精準”，政府就必須根據農民的需求制定政策，通過與農民的溝通來把握農民的現實需要。二是民眾之間的溝通與協商。歷史和現實的原因導致農民的原子化，缺乏溝通的農民之間要么參與冷漠，要么就是以沖突對抗為常態。這既需要以共同利益為誘導促使他們參與治理，又需要培養農民的妥協精神，使形成共識成為可能，而溝通與協商顯得尤為重要。另一方面，從協商的必要條件來看，政府還需要建立溝通協商平臺，使得多元主體能夠方便有效地進行對話。在預防型治理中借助網絡技術建立起政府、社會和農民之間的溝通渠道，及時傳遞信息，表達利益訴求，回應個體需要，是降低治理成本、將沖突化解于萌芽狀態的必然趨勢。

精準扶貧工作關系到貧困人群的切身利益，勢必牽涉到利益糾紛和沖突，通過溝通協商的方式來化解這些糾紛沖突，本身是一種事前思維的預防治理的模式。社區協商、政府懇談會、現場聽證、村醫村教入戶溝通等方式，這都是在現代協商思維指導下的有效治理方式。這些協商解決糾紛的方式，一方面提供了糾紛當事人乃至全體村民合理合法的參與渠道，拓寬了民情民意的搜集與回應；另一方面，也推動治理的常態化和預見性。

四、結論與討論

精準扶貧是國家通過二次分配，對貧困地區和貧困人群進行資源輸入的貧困治理舉措，為貧困地區的發展帶來了機遇，也有力地推動了貧困地區的綜合開發，實現了大批貧困人口的脫貧致富。但是這種由外力驅動的發展模式不可避免地會遭遇落地的困境。在扶貧資源的輸入過程中，通過扶貧資源的使用實現短期脫貧的目標，但能否在資源輸入停止的情況下實現可持續的穩定發展，是對基層社會治理提出的挑戰。貧困地區的農村，發展經濟是一個重要抓手，但是不能因此而忽視基層社會的治理問題。在扶貧工作中存在發展經濟和基層治理雙重目標，實踐中這兩個目標之間存在一定的張力。從社會政策角度，扶貧是以經濟發展為目的，它把貧困人群當作客體對待；而社會治理將貧困人群作為主體對待，這使貧困人群遭遇到了身份與價值的尷尬，也自然會給基層社會的治理帶來難題。因此，在目前精準扶貧戰略背景下，預防型治理在山區的發展與穩定中有其必要性和合理性。預防型治理直接指涉基層社會治理的實踐邏輯，落后地區原先處在一個相對封閉且均衡的狀態，扶貧開發、項目入駐、資源富集，這種“異質性”發展模式在帶來治理績效的同時，也會將原先處于沉睡狀態的糾紛與矛盾激化。此時，如果還沿用“先發生后解決”的思路勢必會消解扶貧項目的正面意義，必須在精準扶貧的過程中，統籌考慮、同步解決，“在規劃中做到預防、在預防中實現發展”，遏制非常態化、群體性的沖突形態，促進國家治理體系和治理能力現代化。

當然，本文經由經驗構建一個概念，并不僅僅止于為化解貧困治理過程中的問題提供思路，更期待對資源輸入情境下的基層社區治理的問題作出回應，即更加強調治理的過程性向度，以資源的密集輸入為背景和載體，基于多主體的溝通機制，將預防型治理思維貫穿始終，以實現治理的穩定可持續和有效性。

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［15］阿瑪蒂亞·森.以自由看待發展［M］.任賾，于真，譯，北京：中國人民大學出版社，2002.

責任編輯 張曉予

C916

A

1003-8477（2016）06-0043-06

牛宗嶺（1980—），男，華中師范大學中國農村研究院助理研究員，河南師范大學政治與公共管理學院講師；劉秀清（1973—），女，湖北省社會科學院助理研究員；劉泓（1968—），女，湖北省社會科學院副研究員。

教育部青年基金項目“集中連片特困地區兒童貧困及其治理機制研究”（15YJC810011）的階段性成果。