我國體育社團法律地位完善研究

張彩紅，何小杰

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我國體育社團法律地位完善研究

張彩紅，何小杰

摘要：隨著體育社團的發展，當前“管控型”的登記審批制度阻礙了體育社團法律主體地位的認可，導致民間體育社團無法注冊并獲得合法的地位。應該改革體育社團主體資格認定制度，確立以直接向登記管理機關申請登記為原則、以業務主管單位前置審查為例外的注冊登記管理制度。

關鍵詞：體育社團；主體資格；注冊；完善

伴隨我國體育領域各項改革的推進，體育社團應運而生并迅速發展，極大彌補了國家在調控體育市場和協調體育管理過程中存在的不足。然而，由于種種原因，現有體育社團法律制度的缺陷日益暴露出來，諸如體育社團法治化程度低、法律地位模糊、自身運作機制不健全等，阻礙了體育社團作用的發揮。基于此，立足我國體育實際，從法治視角對我國體育社團的相關問題進行分析和探討，以期為加強和完善我國體育社團相關制度有所裨益。

1　我國體育社團法律治理的必要性

我國從上個世紀80年代開始，國家不斷進行政治體制改革，通過權力下放、政企分開、政事分開和政社分開等措施，政府職能得到轉變，逐漸由“全能政府”向“有限政府轉變”，改變了過去的“強國家、弱社會”的格局，促進了社會領域的自治化發展。體育領域也進行了體育改革，體育利益主體多元化的格局在體育領域也逐漸形成。由于體育社團具有自發性和民主性的特點，因此對體育變化和大眾體育需求能夠迅速感知，并能迅速采取靈活有效的應對措施為其提供服務，體育社團隨之興起。因此，體育社團的發展適應了體育利益主體多元化的要求，在溝通政府與社會，整合體育多元利益等方面起到重要作用，緩沖了體育各利益主體之間的沖突。

伴隨著體育的發展，體育社團在發展過程中暴露出越來越多的問題，諸如體育社團法治化程度低、法律地位模糊、自身運作機制不健全等，阻礙了體育社團作用的充分發揮。當前，我國正步入體制改革的深水區，在治國理政方面提出了國家治理和社會治理的現代化，這為我國體育創新發展指明了方向。國家治理現代化的過程本身就是法治化的過程，一個遠離法治的國家，絕對不是一個治理現代化的國家。法治成為國家治理現代化的重要基石、核心內容和基本方式［1］。推進國家治理現代化，才能從根本上革除制約國家長治久安的體制機制弊端，深化體育改革與治理就要從建立體育社會化法治機制、擴大多元化體育法治服務等方面入手。法律治理于體育社團有著巨大的意義和價值。法律為體育社團與政府之間、體育社團與成員之間、體育社團與體育社團之間的行為確立了規則。體育社團參與者能夠從社團組織持續不斷的獲取預期的利益，就能促使成員對社團和法律形成具有堅定的信念，自愿去遵守法律和社團的自治規則。為了促進體育社團的有序發展，國家應當對體育社團進行法律治理。當前，國家對體育社團應有的法律治理將會促進體育社團的有序發展，從而使得體育社團在體育事業中發揮更大的作用。

2　我國體育社團法律身份之困

當前，直接規范我國體育社團的法律是國家體育總局人事司依據《社會團體登記管理條例》制定的《全國性體育社會團體管理暫行辦法》。另外，國家的憲法、法律和相關的法規是體育社團存在的法律基礎。這些法律對我國體育社團的發展提供了制度保障。但是經過十幾年的實踐，《全國性體育社會團體管理暫行辦法》中一些內容逐漸不符合當下我國體育社團的實際，成為體育社團生存發展的法律瓶頸，面臨法律上的困境。

2.1“管控型”的立法指導思想

我國現行社會組織立法多為20世紀90年代中后期制定，其出發點以及管理目標是建立在嚴格管理、限制發展的思路之上的，表現為：重管理輕權利、重審批輕監督、重行政手段輕經濟制約。1998年的《社會團體登記管理條例》就是典型的義務本位，目的是保障實現政府知情權、控制社會風險和降低行政成本的制度目標。關于公民的結社權利、社會團體的權利僅在《社會團體登記管理條例》總則中第5條規定：“國家保護社會團體依照法律、法規及其章程開展活動，任何組織和個人不得非法干涉”，并沒有具體的規定和保障，表明我國目前實施的社會團體方面的立法是建立在嚴格管理、限制發展的思想之上的。

同樣，我國《體育法》中確立了以行政主導的體育管理制度，這嚴重阻礙了體育社團的實體化改革。在這樣的立法指導思想下，部分體育管理部門借口行政監管，濫用行政權力，干涉體育社團內部活動，由此衍生出一系列體育社團發展的現實問題。例如體育社團組織機構中人員的任職管理中人數和社團領導人的任職等方面做了具體的規定，這些內容應屬于體育社團的自治范圍，這實際上是削弱了體育社團的自治能力，剝奪了其自治權利。事實上，社會組織可以承擔原來由政府部門履行的公共服務職能，彌補政府提供公共產品的不足，還可以作為組織化利益的代表，維護其成員的合法權益，加強與政府組織的溝通與交流。顯然，這種無視社會組織重要作用的管控型的立法思想已經不符合現代經濟社會發展的現實，也無法滿足社會組織發展的需要。體育管理部門對體育社團進行監督管理時，應以超然的第三方的立場來檢視體育社團的行為是否符合法律規定及其章程規定，進而保障體育社團的公益性。

2.2雙重管理模式

《社會團體登記管理條例》的核心是“雙重管理”體制，即一個社會團體需要由登記管理機關和業務主管單位兩個政府部門來管理。也就是對社會團體實行登記管理機關與業務主管部門分工負責，共存并行的行政管理制度。關于體育社團的管理模式，根據《全國性體育社會團體管理暫行辦法》的規定，同樣確立了雙重管理模式。其具體表現為：在成立登記時首先經國家體育總局審查同意，負責初審；之后體育社團再向民政部門申請成立登記，由其負責最終的審批登記。在管理上，國家體育總局對社團進行業務指導與管理。“社團的各項業務工作，由總局各職能部門根據各自的職責歸口管理。總局根據工作需要，委托與社團業務密切相關的職能部門、事業單位等，為社團的掛靠單位，進行具體的社團管理和服務工作”［2］。之所以實行雙重管理模式，是基于我國體育社團在產生之初和發展過程較為薄弱，其發展需要業務主管部門的指導和支持。另外法律制度和社會監督體系的不健全，加上體育社團的登記機構人員力量的不足，需要業務主管部門配合其工作。然而，對于大量存在的自愿成立的基層體育社團來說，因自身與體育管理部門缺乏聯系，故很難找到自己的業務主管單位，從而導致大多數社團無法在民政部門登記注冊。

2.3體育社會團體須登記才合法

依據1998年修改后的《社會團體登記管理條例》的規定，我國社會團體的登記采取的嚴格的審批許可制度，同時要求社會團體應當具備法人資格，不具備法人資格的社會團體就喪失了在登記主管部門獲得認可的可能性。而未登記的社團即是非法存在，這些社會組織被排斥在法律的視野之外，不但得不到法律的保障，并且可能還會遭到取締。因此大量社會組織處于未經注冊的非法狀態，成為“非法組織”，從而只能以非正式團體的形式開展活動。《體育法》作為我國體育領域的基本法，同樣存在對民間大量未登記注冊的草根體育社團的立法空白，例如一些縣、鄉鎮以及村級的民間體育社團等。這不僅壓縮了我國體育社團的發展空間，而且阻礙了公民體育結社權利的實現，從而與體育事業發展的根本目標相背離［3］。

3　我國體育社團法律主體地位的完善

發揮體育社團在體育事業發展中的各項職能，對于創新體育改革具有十分重要的意義。體育社團在治理體育過程中主要功能和作用有：規范會員行為，促進行業自律；提供公共服務，促進體育資源的整合配置；促進利益協商與對話，參與公共決策。但是目前我國采取的嚴格的統一登記和審批制度，使體育社團的設立與發展受到一定限制。這反映了政府對體育社團采取的是一種工具性利用態度，即利用體育社團來彌補政府和企業在社會服務方面留下的空白，而不是全面考慮如何通過穩定的法律制度來支持體育社團的穩定持續發展，進而成為社會的正式制度。這樣許多完全符合體育社團的實質性條件，并承擔著重要的體育公共活動的民間體育組織，由于嚴格的制度限定而無法取得法律主體地位。體育社團沒有得到法律認可獲得法律地位，在實際運行過程中無法獲得公共資金的支持，這在一定程度上限制了體育社團的發展。

根據我國當前體育社團發展的實際情況，對體育社團主體資格登記管理制度應進行改革創新，將嚴格的登記審批制度進行改進，采用目前世界各國較為普遍適用的登記備案制度。直接登記制度體現了政府對體育社團的管理的從傳統的“管控觀”到現代治理觀的轉變，對體育社團的身份控制轉向法律法規規制，這為體育社團的發展創造了寬松的認可環境，從而有利于保障公民的結社權自由，保障體育社團在提供體育公共服務過程中發揮最大的作用。因此，應允許部分體育社團可以直接向登記管理機關申請登記，這樣就取消了業務主管單位的前置審查，這也符合我國體育體制改革的趨勢，體育行政管理部門對體育領域的審批事項逐漸減少，交由社會治理。而直接向登記管理機關申請登記，仍然能一般性地滿足控制社會風險和降低行政成本的制度目標。在特殊情況下，可以規定例外情形，可以將較難取得的業務主管單位的審批作為前置手段。例如，體育社團提供的公共服務涉及高危險性和高度專業性，登記機關對登記事項難以做出判斷，這時可以由具有專業背景的業務主管單位先行審查，進而避免因專業技術問題造成的社會風險。

通過改革體育社團主體資格認定制度，確立我國體育社團法律地位意義非常重大。體育社團主體資格認證制度保障了體育社團的獨立地位。體育社團的生存發展離不開獨立性。通過法律確認體育社團的法律主體地位，保障了其獨立性，避免了政府在監督體育社團過程中的過分干預，侵犯體育社團的自治權利。當前，我國體育社團面臨著的難題就是法律主體地位定位不清，使得我國體育社團長期受制于體育行政部門的嚴格管理，甚至體育社團的業務活動以及內部治理等屬于其自身的自治行為都面臨著體育行政管理部門的干涉。這種體育行政管理部門的監督管理職能的錯位，大大侵害了體育社團的獨立性，必須予以糾正。另外，由于體育社團法律地位的模糊，在實踐中體育社團可能具有多重身份，其實施的法律行為發生糾紛時導致難以得到司法救濟。現有糾紛解決機制采取的主要方式是內部救濟方式，即向體育行政部門申請復議，這種救濟機制并不能有效解決體育糾紛，更不能有效維護公民的合法權益［4］。

十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。體育社團的直接登記制度為體育社團管理體制的改革開啟了窗口，是我國體育社團進入新的發展階段的關鍵措施，也是我國體育領域治理法治化的重要步驟。

參考文獻：

［1］胡建淼.國家治理現代化關鍵在法治化［EB/OL］.http://www.rmlt.com.cn/2014/0716/292559.shtml.

［2］全國性體育社會團體管理暫行辦法［EB/OL］.http://www.sport.gov.cn/n16/n1092/n16864/1434774.html

［3］黃亞玲.中國體育社團的發展——歷史進程、使命與改革［J］.北京體育大學學報，2004（2）.

［4］郭樹理.體育糾紛的多元化救濟機制探討——比較法和國際法的視野［M］.北京:法律出版社，2004.

Research on Legal Status of Sports Associations in China

ZHANG Caihong，HE Xiaojie

Key words：sports association; subject qualification; registration; improve

Abstract：With the development of sports associations, the current“control type”inthe registration and approval system hindered the recognition of sports association legalstatus of the body, resulting in folk sports organizations cannot register and obtain legal status.Sports association should be reformed subject qualification system, establishing adirect application to the registration authority to register to the principle of pre-review of the business unit in charge of registration as an exception management system.

中圖分類號：G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1003-983X（2016）03-0199-02

收稿日期：2016-01-06

基金項目：2014年教育部人文社會科學研究青年基金項目（14YJC890034）

第一作者簡介：張彩紅（1978-），女，河北定州人，博士，副教授，研究方向：體育法、思想政治教育.

作者單位：西安體育學院思想政治理論教學科研部，陜西西安710068 The Ideological and Political Theory Teaching Scientific Research Department，Xi'an Physical Education University，Xi’an Shaanxi，710068