國際足聯治理危機的歷程回顧及啟示

梁華偉

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國際足聯治理危機的歷程回顧及啟示

梁華偉

摘要：對國際足聯治理危機的歷程進行全面的回顧，借助國際組織和治理知識，致力于理解國際足聯的組織發展和政策評估，討論國際足聯目前面臨的治理危機。"全球治理"指在全球范圍內制定規則和行使權力，國際足聯屬于國際非政府體育組織，由于高度自治產生的無限制的權力使用，使國際足聯陷入不斷爆發的腐敗丑聞中，組織治理陷入全面危機。

關鍵詞：國際體育組織；國際足聯；治理危機

2012年10月布拉特宣布，改革進程將在2013年5月的國際足聯代表大會上步入尾聲，直到2014年6月份爆發國際足聯腐敗丑聞。進入新世紀以來，國際足聯腐敗丑聞不斷。國際足聯自1904年起已成為國際性非政府、非盈利性組織，負責治理全球足球事務。雖然布拉特一再做出保證，但是載滿爭議的暴風雨仍舊揮之不去。爭議事項涉及腐敗，如對2018年和2022年的世界杯舉辦國（分別為俄羅斯和卡塔爾）選舉過程中賄賂事件的指控，以及對2011年國際足聯主席選舉前的有償投票，一個利欲熏心的故事，最終以牛皮紙袋的遞交而結束指控。另外，國際足聯的改革進程也是詬病不斷，其中包括由國際足聯設立，旨在監督改革進程的委員會主席——馬克·皮特。

國際足聯的責任對于發展足球與體育事業，以及國際組織的職責都非常重要。體育（廣義來說）和足球（狹義來說）可以說以一種在其他領域從未出現過的方式，將不同的人和國家融合在一起。然而從經濟學概念來看，足球本身并非“大生意”，但足球卻越來越有大生意的味道，尤其是因為每隔一段時間都要決定世界杯的舉辦問題，而后者通常涉及政府對基礎設施的投資、電視轉播權和贊助等大型項目。在國際組織治理的議題中，國際足聯的治理也是一個特殊的案例。這個議題包括一大類通過服務于廣泛的共享利益，而獲得合法性的政府和非政府組織。因而對這類機構的有效治理也就與公共利益息息相關。需要說明的是，筆者旨在借助國際組織理論知識，致力于理解國際足聯的組織發展和政策評估。筆者將會討論國際足球以及國際足聯目前面臨的危機，借助國際奧委會的改革先例，展望保持國際足聯盡忠職守的前景。

1　國際足聯的職責與治理危機

“治理”就是指在一定的活動區域內制定和實施規則并行使權力。職責是指一些行為者有權對另一些行為者施加一系列的標準，前者可以判決后者是否根據這些標準履行了自己的責任，如果前者認為后者責任未能達標，則可對其進行制裁。職責需要滿足以下條件：1）人們被賦予一定的目標。2）有可靠的方式評估他們是否達到了目標。3）他們完成應該做的事務或未完成時，會產生相應的結果。全球政治在各種國際組織之間實施，在這種情況下，很難將職責強制執行，因為各級政府和非政府組織實行許多無法調和的地方治理體系，因此在決策時，很難就官方和非官方的準則、標準、責任和制裁達成一致。

人們對國際組織責任方面的難題早已司空見慣。例如，2011年國際貨幣基金組織（IMF）主席多米尼克·斯特勞斯·卡恩被控性侵一位酒店女服務員被捕，于是這個組織遇到了危機。當事人最終撤消了刑事訴訟（以民事案件結案），但這次事件還是暴露出IMF對其高級官員的標準與其他國際組織對員工的標準有所差異。在性騷擾方面，IMF的高級官員面臨的規則和要求沒有那么嚴厲。這次性侵丑聞及其后果將IMF的組織責任問題推上了風口浪尖。例如，談到撤換卡恩的爭論時，南非共和國財政部長普拉溫·戈爾丹表達了不滿：“實在是遺憾，我們宣揚討論民主、透明性、責任與善治，在選舉IMF總裁的過程中，我們受到了這些實踐原則的考驗，但我們卻忘記了這些內容，卻指望秘密交易……一直有人向非洲宣揚責任，但是那些宣揚的人卻發現他們鼓吹的東西很難實現。”

當越來越多的人要求一個機構在世界上各種金融危機中發揮其作用時，這個機構手中的權利、影響力和大量的錢財就變成了一種風險。對于IMF來說，在曼哈頓酒店房間發生的這件怪事重新挑起了一輪曠日持久的爭論，人們為這個組織的領導力和其員工應當達到的標準莫衷一是。在國際政治中，并非所有的責任問題都涉及這么高的風險。2009年末和2010年初的政府間氣候變化專門委員會（IPCC），即聯合國旗下的一個國際組織，負責評估氣候科學發展問題，被指在其影響廣泛的全球評估報告中犯了幾個錯誤。不僅指該組織報告問題，更是深入到該組織的責任機制，包括對其缺少利益沖突政策的關注。多方面的指控導致國際科學院理事會（ICA），由多家國家科學院組成的國際組織機構，對IPCC進行了權威的審查，并向其推薦了超出報告中錯誤本身的重大改革議程。ICA的報告發出兩年之后，IPCC計劃在多大程度上實施ICA提出的改革仍然是個未知數。

與國際組織的職責相關的學術成果比較多，相關的經驗也在與日俱增。然而，雖然國際足聯已經成為調查性報道和陳述的對象，但它在學術研究中受到的關注遠遠小于IMF、世界銀行，甚至相對默默無聞的IPCC等國際組織。似乎只有奧林匹克運動獲得了學界持續的關注。例如，在谷歌學術搜索中輸入“國際足聯”和“責任”兩個概念，搜索結果的數目僅為以相同的方式搜索“IMF”和“責任”時結果的2%、搜索“奧林匹克”和“責任”時結果的10%。缺少對于國際足聯的相對完善的學術文獻的原因之一是，與上述幾個例子不同，國際足聯是一個非政府組織，這就意味著當地政府對其沒有直接的正式管轄權限，或對其行為沒有直接的控制權（瑞士除外，以下會有敘述）。與國際足聯具有類似名望和國際重要性的同類組織少之又少，有一個例外是國際奧委會，后者負責監督奧運會事宜。對于非政府組織（NGO）及其責任的研究成果不斷增加，這就提供了一種資源，可以更系統的調查國際足聯的行為。反過來看這些研究成果又提供了一種可建構的視角，來審視用來保證國際組織盡其職責的國際關系理論與實踐的適用性。

2　國際足聯與世界足球發展的捆綁關系

2013年國際足聯有209個會員協會，這些會員協會組成六個區域性聯合會。國際足聯與國際足球協會理事會有所關聯但并不相同，后者的職責在于制定與修訂比賽規則。大多數會員協會都是主權國家，雖然也有很多例外，如威爾士。負責治理國際足聯的是一個由24位成員組成的執行委員會，由主席、8名副主席（每個聯合會選拔一名副主席，但歐足聯有兩名，另外一名由四個英國協會選舉產生）、15個成員（亞洲足聯3名，南美足聯2名，歐足聯5名，非洲足聯3名，北美及加勒比海足聯2名）。針對組織努力達到的實質性成果和為達到這些成果而做出的行動，國際足聯設立了組織發展目標，具體包括：

1）不斷改善足球運動環境，根據其統一性、教育性、文化性和人道主義價值在全球范圍內進行推廣，尤其是通過青年和發展項目；2）組織自己的國際賽事；3）起草規章和規則并確保有效實施；4）采取恰當的措施阻止違反國際足聯章程、規則和決策，或足球比賽規則的行為，以此控制所有類型的足球發展；5）阻止可能危害比賽或競爭誠信，或可能導致足球陋習的所有方法和行為。

國際足聯還編制了一套治理自身行為的道德規范，而且修訂版已經納入了國際足聯目前的改革進程中。這項道德規范涵蓋的范圍有：利益沖突、政治傾向、賄賂、禮品、歧視、保密性和賭博等。舉例來說，國際足聯禁止組織任職官員行賄受賄，“官員不得受賄。換言之，為第三方利益而承諾或贈送給官員的、意在煽動失職或舞弊行為的任何禮物或其他好處，必須予以拒絕。”禮品同樣被禁止，現金更是首當其沖，“禁止收取任何形式、任何數目的現金禮品。”道德規范受到國際足聯內部道德委員會的管轄，該委員會有兩個主席，一個主管調查，另一個主管判決，這也是改革進程的一部分。2012年兩位主席分別為邁克爾·加西亞和漢斯·約阿希姆·埃克特。

隨著國際足聯展現在更為廣泛的社會群體面前，其詳述自身重要程序目標的治理文件便成為了一種依據，公眾可以借此評判國際足聯的表現。近年來關于腐敗的各種指控表明，國際足聯也許沒能遵守它所宣稱的以及更廣泛的國際組織所宣稱的標準。有人試圖強制國際足聯遵守自身的標準，但卻一次又一次地失敗了，其根本原因就在于，他們沒有弄明白為什么國際足聯會面臨治理危機。國際足聯并未將治理危機作為決定組織發展命運的根本性問題。2011年10月，國際足聯宣稱將會由“獨立善治委員會”來提議改革，進而改善國際足聯的治理狀況和透明度。

3　國際足球的治理危機

國際足球治理有何重要之處？首先，足球作為一種全球體育的象征，將世界聯系成一個整體。國際足聯擁有209個會員協會，數量超過了國際奧委會，更超過了聯合國。世界杯足球賽每四年舉辦一次，電視觀眾人數高達數億。據估算，2010年西班牙與荷蘭決賽的觀看人數約為7億。2010年美國與加納對決時，美國觀眾的人數達到了前一年世界職業棒球大賽的觀眾人數。2011年，馬克·皮特受國際足聯委托，擔任國際足聯“獨立善治委員會”主席，其職責在于編制組織治理的調查報告。馬克·皮特領銜的調查組報告指出：“國際足聯的利益相關者遍布各個層面，有會員協會、裁判、球員經紀人、俱樂部、營銷專家、球迷社區，還有廣泛的大眾群體。如果這種一般利益不代表對大眾的法律職責的話，那么國際足聯就不符合私營化的公用事業名聲了”。國際足聯從來沒有受到過質疑，最重要的是國際足聯自身沒有，宣稱國際足聯不應負責，在這一點來說，調查報告的觀點被業界廣泛接受。

其次，在整體經濟發展結構中，可以說與足球金融相比，足球本身并不是什么大生意，與足球相關的決策越來越可能帶來大型業務。最重要的是，有些大業務是世界杯的舉辦權導致的結果。例如，作為申請2022年世界杯舉辦權的一個砝碼，卡塔爾承諾會向基礎設施投資100億美元。現如今，世界杯的電視轉播權可以賣到數十億美元。國際足聯雖然從法律上來講仍然是一個非盈利性組織，其實是一個強大的公司實體。這就需要應用在企業界發展起來的一系列治理措施。

再次，就國際組織的職責而言，國際足聯的合法性更為重要。它是一個非政府組織，從各方面來講，在全球治理中的重要性不斷提升。因此，對于更大類別的組織和其針對群體的職責問題，國際足聯的案例都有更大的相關性。

最終，國際足聯治理帶來的問題就是，人們認為這個組織并不需要對那些受其決策影響的人負責，而這些人隨著國際足球的成長迅速發展壯大，如今已經涵蓋了世界上大多數國家及民眾，以及廣泛的商業利益。商業利益不僅包括廣告和其它與足球比賽相關的業務，同時也包括與世界杯舉辦權相關的、涉及上百億美元的國內基礎設施建設項目的公司。可以說支持國際足聯的人數絕不亞于支持奧運會的人數。

業界對國際足聯的腐敗指控不陌生，對國際足聯的腐敗指控可謂與對世界杯的指控不相上下。已經有諸多研究成果和無數媒體報道涉及對國際足聯嚴重違規的指控。布拉特在1988年當選國際足聯主席，他對國際足聯的領導也自此開始。在此之前，他與歐足聯主席倫納特·約翰松競選國際足聯主席的位置，期間爭議不斷，后者競選的看點是“在民主和透明原則下改革國際足聯”。腐敗指控可以追溯到這一時期，甚至更往前。在2018和2022年世界杯舉辦資格授予過程中，賄賂指控浮出了水面，而當前的危機與此相關。英國媒體揭露了大量的證據，證據涉及投票之前的腐敗以及英國申辦2018年世界杯失敗之后的腐敗，英格蘭足總則在國會面前披露了更多的信息。

2011年春季，國際足聯主席大選中出現了更多的腐敗指控。當時，穆罕默德·賓·哈曼（時任亞洲足聯主席，卡塔爾人）被指受賄，案件交付至國際足聯道德委員會裁決。2011年7月，國際足聯對哈曼實行了停職處罰，但后者宣稱會繼續追查此案以洗清罪名。隨后，哈曼退出了主席角逐，只留布拉特一人追逐爭奪的位置。國際足聯對哈曼的指控仍在繼續，而且后者已經接到一份臨時禁令，禁止其參加國際足聯未來的任何活動。此次案件是國際足聯道德委員會改革之后受理的首個案件。

各種信息揭露出來的后果便是，國際足聯執行委員會的數個委員被停職，同時在中北美及加勒比海足協中激起了相關的腐敗指控。英格蘭足球協會試圖組織反對投票活動，并認為國際足聯在進行調查及重整旗鼓期間，投票應該推遲。然而，這次活動僅得到了17張支持票，遠未達到國際足聯規定的156票，遭遇國際足聯的拒絕。除了時任亞足聯主席哈曼外，中北美及加勒比海足協的杰克·華納也被禁止參加國際足聯的一切活動，后來華納牽涉出布拉特任職期間更多的腐敗行為。

2011年的國際足聯大選迫使布拉特發表公告，他在公告中稱自己將扮演船長的角色，同時向所有人保證，國際足聯將會針對批評做出相應的改革。國際足聯官員迅速做出反應，試圖修復組織（尤其是中北美及加勒比海足協）內部的分裂。進入2012年之后很長一段時間，各種腐敗指控仍懸而不決，新的指控則繼續進入人們的視野，以至于2015年5月27日國際足聯腐敗丑聞的全面爆發。

4　國際足聯改革與國際奧委會改革歷程比較

1998年秋天暴露的奧林匹克賄賂丑聞導致了國際奧委會的全面改革，此次事件與目前的國際足球危機之間的異同為我們提供了一個先例，從中我們可以猜測國際足聯的改革將會如何進行。國際奧委會丑聞涉及鹽湖城冬奧會申辦委員會，為獲得鹽湖城2002年冬奧會舉辦權而提供的大學獎學金。大學獎學金就像第一塊多米諾骨牌，引發了一系列事件的曝光，不僅涉及鹽湖城冬奧會申辦委員會，還涉及其他為投標而做出的努力，包括長野縣和悉尼，內容有為左右投票而贈與的好處，如醫療護理、整容手術、工作和賄賂。國際奧委會一位瑞士成員表示，高達7%的國際奧委會成員從可能舉辦奧運會的城市收受了賄賂。

于是，國際奧委會和鹽湖城冬奧會申辦委員會組建了數個調查委員會，后者于1999年初記錄了大量因投標城市努力對國際奧委會施加影響而導致的腐敗案件。由前參議員喬治·米切爾率領，同時美國聯邦調查局展開了一次調查，核查美國腐敗法律是否遭到違反。國際奧委會也設立了自己的委員會來提出改革建議，該委員會收納了大量外部人員，如前美國外交官亨利·基辛格。改革的一個重要推動力發生在1999年4月，當時國會議員亨利·韋克斯曼根據美國海外反腐敗法案提出了一項法律，禁止美國公司向國際奧委會提供任何贊助，除非國際奧委會接受米切爾委員會提出的改革建議。奧林匹克贊助商已經介入此事，而且為國際奧委會2000年改革委員會的設立提供了巨大的推動力。國會議員韋克斯曼在一篇新聞稿中闡述了自己的目的：“我提出的這項法案禁止美國公司向國際奧委會提供任何形式的贊助，除非國際奧委會采納米切爾委員會的改革建議。我也曾期望國際奧委會自愿采取必要的改革措施，但很明顯，國際奧委會沒有采取有力的直接措施的意愿。或許，要引起國際奧委會的注意，只能切斷來自美國公司的財源。”

目前，國際奧委會的營業收入中有很大一部分來自美國公司，NBC為未來五年的奧運會轉播權支付了35億美元。有九家美國公司，每家每年為取得奧林匹克正式贊助商的權利而支付1000萬美元。事情很簡單，沒有美國公司的資助，國際奧委會根本沒法運行。美國國會繼續就國際奧委會舉辦了多場聽證會，并對取得1996年亞特蘭大奧運會舉辦權時的做法實施了調查，揭露了大量腐敗案例。到2000年12月，國際奧委會已經采納了國際奧委會2000年改革委員會提出的所有改革建議。改革受到了美國國會成員的質疑，但是得到了前參議員米切爾的支持。通常認為此次改革是成功的，即使并非所有人都認為如此。此次丑聞在美國爆發，這就意味著美國國會有權根據美國反腐敗法規懲罰國際奧委會的贊助商。對于美國國會成員來說，這次事件是一場政治勝利，因為此次丑聞侵害的是奧運會的象征——公平理念，而且壞人大多是謀求賄賂的外國人。美國國會議員狠狠教訓國際奧委會外國成員的場景可謂是一場精彩的政治劇。

政治劇有時會與政策改革不謀而合。國會議員韋克斯曼帶給奧林匹克贊助商的挑戰在實踐中可能花費十分昂貴的代價，所以美國國會對國際奧委會行使法律權威是間接的，但是很實際。這種權威也促進了其他責任的實施，尤其是財政責任和公共聲譽責任。財政責任是通過各種調查委員會實施的，特別是米切爾委員會和國際奧委會2000年改革委員會。這些調查則源源不斷地為媒體提供新的故事，同時也讓美國國會加強了努力，以確保從此次事件中既得的政治利益。督導屬員的責任和同行責任祈禱的作用似乎要小很多。最終，多種因素導致了層級責任的實施，因為除了接受國際奧委會2000年改革委員會提出的改革方案，國際奧委會也別無他法。直接責任機制的缺失并不意味著責任不可能實施。國際奧委會的工作遍布世界各國，其成員和贊助商受到這些參與國法律的管轄——國際足聯也是如此，在很大程度上接觸相關國家的法律。國際足聯的贊助商會涉及所在運營地區司法管轄下的相關法律責任，這種情況下的接觸，不像國際足聯對成立地瑞士的法律那樣是直接的，而是間接的。國際足聯的贊助商是跨國公司，所以這種間接的接觸非常多。

美國反腐敗法規的實施可以說是促進國際奧委會改革的一個中心因素。類似的策略在國際足球的案例中也可以行得通。然而，考慮到足球在美國沒有那么受歡迎，所以很難想象美國國會成員會因為國際足聯甚至中北美洲及加勒比海足球協會的貪腐而激動不已。但是，就國際足聯的腐敗及其與在美國做生意的贊助商的關系而言，其中的要素卻與國際奧委會案件中上演的引人注目的政治劇如出一轍。未來某天，也許美國國會的某個成員會發現，以一種低風險、高曝光度的方式與國際足聯較量可以帶來某些政治優勢，這也不是完全不可能的。

與美國相比，英國從不缺少對足球的關注和曝光。英國媒體和政客對國際足聯改革的呼聲向來毫不避諱，其中達米安·柯林斯應該是最突出的一個了。但是，英國自古便缺少可與美國反腐敗法律媲美的法律，因而很難借助國內法律使國際足聯盡其職責。但是，隨著英國反賄賂法2010年的實施，情況有所改變。但是該法案不具有可追溯性，所以對于國際足聯在它實施之前遭受到的指控，它都無能為力。國際足聯未來的行為都可能受到該法案的管轄。考慮到英格蘭足球總會、英國議會和首相對國際足聯的關注，反賄賂法案可能是未來保證國際足聯職責的一種機制。英格蘭足球總會是世界上最古老的、最有威望的足球協會，并在足球賽事的治理中享有特權，它對國際足聯治理改革的呼聲略顯諷刺，因為呼吁改革治理便會將這種特權地位置于危險境地，它也會因國際足聯的重組和盡職盡責而失去很多現行的權力。

5　小結

國際足聯的直接雇員不過數百人，但另一方面，它的會員來自世界的各個角落，影響著數十億人的生活。除了在極少的例外情況中，國際足聯都游離于用來保證國際組織為自身宣稱的目標負責的正式責任機制之外。2012年10月，馬克·皮特在談到自己曾經領導的國際足聯改革時表達了類似的觀點：“承認吧，在這個特定的時刻，我們手中只有一種實際的選擇，那就是自律，當然我是指國際足聯的案例，而且我們必須承認，這種轉變非常重要”。例外的情況便是，根據國際足聯章程要遵守瑞士法律，而且國際足聯還要對其贊助商負責，后者從雙方關系中獲取了巨大的利益。但是迄今為止，瑞士政府和國際足聯贊助商都沒有表現出從改革的角度塑造國際足聯治理的能力或意向。

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Research on Governance Crisis of Federation International de Football Association （FIFA）

LIANG Huawei

Key words：international sports organizations；Federation International de Football Association（FIFA）；governance crisis

Abstract：Byvirtueofinternationalorganizationandgovernanceknowledge,committocomprehendtheorganizational development and policy evaluation of Federation International de Football Association（FIFA）, and discuss the governance risks FIFA faces at present.“Global governance”refers to formulating rules and exercising rights worldwide.FIFA belongs to international sports non-governmental organization（NGO）.It is caught in corruption scandals constantly breaking out and the organizational governance falls into full-blown crisis due to unlimited use of power arising from high degree of autonomy.

中圖分類號：G843

文獻標識碼：A

文章編號：1003-983X（2016）04-0336-04

收稿日期：2016-02-29

作者簡介：梁華偉（1978-），男，河南焦作人，碩士，副教授，研究方向：體育教學、體育社會學.

作者單位：河南理工大學體育學院，河南焦作454000 Sports School of Henan Polytechnic University，Jiaozuo Henan，454000