中美公共圖書館法比較研究

王曉華

(漯河職業技術學院圖書館　河南 漯河　462002)

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中美公共圖書館法比較研究

王曉華

(漯河職業技術學院圖書館河南 漯河462002)

摘要：對美國《公共圖書館法》和《中華人民共和國公共圖書館法(草案送審稿)》進行比較分析。比較的主要內容包括：中美兩國公共圖書館的建設主體、管理主體和圖書館提供的服務。通過比較分析，從美國公共圖書館法的立法實踐中總結經驗，對我國的公共圖書館立法工作以啟示和參考。

關鍵詞：圖書館立法；美國；中國；比較研究

眾所周知，美國是世界上圖書館事業最發達的國家之一。究其原因是其圖書館立法的完善保證了圖書館事業發展的法制化建設和管理。相比于美國，我國公共圖書館的立法工作顯得滯后。在新形勢下，為了保證公共圖書館事業健康、穩定、科學、持續發展，在2008年11月份，我國啟動了《公共圖書館法》的立法工作。2011年《中華人民共和國公共圖書館法(草案送審稿)》報請國務院法制辦進行審議。截止到目前，《公共圖書館法》的立法工作穩步推進，草案正在不斷修改完善。在這種大背景下，對美國的公共圖書館法與《中華人民共和國公共圖書館法(草案送審稿)》(以下簡稱《公共圖書館法》)進行比較分析，深入研究美國公共圖書館法的立法實踐和特點，為我國的公共圖書館立法工作提供有益的參考。

1中美兩國公共圖書館法的立法概況

1.1美國公共圖書館法的立法概況

美國在擺脫了英國的殖民統治后，經濟、政治、文化迅速發展起來。據《發達國家圖書館概覽》的資料顯示：在2010年，美國各個社區都有圖書館，平均每2 500人就有一家圖書館。美國公共圖書館事業為何能夠如此繁榮，完善的立法保障是主要原因。在美國，由于實行的是聯邦制的政治制度，由州政府擔當起對公共圖書館事務進行管理的主要責任，聯邦政府通過追加撥款的方式，幫助州政府進行公共圖書館建設，承擔適當的責任。在這種體制下，美國公共圖書館的立法體系由州圖書館法、聯邦圖書館法和行業立法三個層面組成。在1848 年，馬薩諸塞州的立法機關頒布了美國第一部專門圖書館法《波士頓市圖書館法》。截止到目前，美國的50個州和1個直轄特區都頒布了本轄區的圖書館法。在州立法層面，以科羅拉多州和加利福尼亞州圖書館法為例，主要以立法的形式規定了圖書館設立的資格、董事會的權利、免費開放政策、民主決策管理等內容。在聯邦圖書館立法層面，以《圖書館服務法》(1956年)、《圖書館服務與建設法》(1964年)以及《圖書館服務與技術法》(1996年)為例[1]，主要立法內容包括：用法律保障圖書館建設資金來源；規定每個人享有知識自由、平等服務；倡導資源共享；突出弱勢群體利用圖書館的權利等內容。2003 年，美國聯邦政府又頒布了《博物館和圖書館服務法》,這些法案使美國實現了從城市到鄉村的公共圖書館服務“全民化”。談到行業立法， 1939年頒布的《圖書館權利法案》是美國圖書館協會最重要的行業法律。截至目前，美國圖書館協會已制定了22份《圖書館權利法案》闡釋對它進行解釋[2]。以《圖書館權利法案》及22份闡釋為研究對象，主要內容包括：館藏評估標準；學校圖書館的館藏與服務；數字網絡信息服務；面向所有種族、性別、年齡提供服務；館藏發展的多樣性；未成年人的閱讀權利；服刑、殘障等特殊群體的閱讀權利等內容。2010年，《美國圖書館協會2015 戰略規劃》頒布，對未來5年美國圖書館協會的戰略目標、發展任務和主要活動領域進行了明確闡述，充分顯示了美國圖書館行業的重大使命和社會責任。

1.2中國《公共圖書館法》立法概況

改革開放以來，我國的公共圖書館事業有了長足發展，但在發展過程中也出現了很多問題：地區發展不平衡，功能定位不清晰，人員結構不合理，制度體系不明確，政府責任不到位等。究其原因還是公共圖書館立法的滯后，為其健康發展埋下了隱患。我們必須用專門的立法保障為公共圖書館事業發展保駕護航。自2005年起，隨著《中共中央國務院關于深化文化體制改革的若干意見》、《關于進一步加強公共文化服務體系建設的意見》、“十一五”和“十二五”時期《文化發展規劃綱要》等一系列政策的相繼出臺，我國公共圖書館立法工作提到日程上來。當前政策層面、學術研究水平和地方立法實踐也為公共圖書館立法工作打下了堅實基礎。2008年，《公共圖書館法》立法工作開始啟動，國家圖書館和中國圖書館學會牽頭，在全國組織專家開展立法研究，成立了起草工作領導小組與課題組，準備法律條文的起草工作。2009 年2月至10月，課題組完成《國內外圖書館立法資料的收集與分析》、《立法背景與必要性、可行性研究》等關于起草公共圖書館法的11 個相關課題報告，經過仔細研究討論，《公共圖書館法》初稿于11月正式形成。隨后針對初稿充分征求了界內專業人士意見，經過相關專家反復修改，2010年3 月《公共圖書館法(征求意見稿)》形成。同年12月，《公共圖書館法(草案送審稿)》在文化部部務會上通過。2011年12月，《中華人民共和國公共圖書館法(草案送審稿)》報請國務院審議。主要內容包括：總則、國家圖書館和公共圖書館的設立與職能、圖書館服務、工作人員、法律責任、文獻信息資源建設、附則共八章、四十八條內容。

2中美公共圖書館法的主要內容比較

2.1關于圖書館的建設主體

公共圖書館的建設主體通常指一個國家中保障公共圖書館建設所需要的政府、團體或個人[3]。

2.1.1美國公共圖書館的建設主體

美國公共圖書館的建設主體主要是地方政府，聯邦政府和州政府是支持性建設主體。

橫向方面，美國聯邦憲法規定：縣、市、鎮政府、學區政府和特區政府在內的各類地方政府是公共圖書館的建設主體，他們可以根據州級政府授權、公民投票或居民創議決定是否籌備公共圖書館建設[4]。然后通過制定州圖書館法，規范公共圖書館的建設和服務。這種圖書館建設模式也體現了美國地方自治的特點。

縱向方面，在美國，基本上所有州都實施自己的公共圖書館法，美國聯邦政府和州政府對地方公共圖書館建設提供財政支持和法律保障。美國公共圖書館的經費由三部分組成，地方政府投資、中央政府投資和其他基金(如罰款、捐款、有償服務)。在美國，地方政府、聯邦政府和州政府之間相互影響，形成多元化、縱橫互補的美國公共圖書館建設主體格局。

2.1.2我國公共圖書館建設主體

我國公共圖書館的建設主體是縣級以上人民政府。我國公共圖書館法第四條明確指出：公共圖書館的建設經費應該列入縣級以上人民政府的財政預算，專款專用，不得挪用；公共圖書館事業建設必須納入本級國民經濟和社會發展總體規劃。第六條明確規定：國家鼓勵社會企事業組織、社會團體和個人支持公共圖書館建設，向公共圖書館捐贈發展資金、文獻信息資源和信息設備等。第八條指出：縣級以上人民政府要在管轄區域內建立一個方便、高效的公共圖書館服務體系，為民眾提供信息服務。從這里可以看出縣級以上政府即中央政府、省級政府、市(地)政府和縣政府是我國公共圖書館的建設主體。

通過上述比較可以看出，在公共圖書館建設主體方面：中美兩國政府都是公共圖書館的建設主體，這是共性。但是，由于美國的地方政府有多種類型構成，地方自治特色在公共圖書館的建設中得到了充分體現。在美國，地方公共圖書館事業的法律保障和經費支持還由美國聯邦政府和州政府提供。而在中國，中央政府、省、市、縣政府，自上而下多級政府構成了公共圖書館的建設主體，這種構成具有層級性的特點，會帶來建設主體逐漸削弱的趨勢，往往造成下級的公共圖書館事業得不到上一級政府的常規性經費支持。從草案可以看出，我國《公共圖書館法》中未明確資金的具體管理，缺少配套的資金保障措施，對公共圖書館經費投入的具體比例也沒有規定。只有一些地方性法規和條例對圖書館的經費投入做了宏觀上、原則性的政策規定。例如：《北京市圖書館條例》、《湖北省公共圖書館條例》、《內蒙古自治區公共圖書館管理條例》等。但這些法規和條例對經費的構成，所占地方財政收入的比例，如何具體使用等都沒有明確的規定。在這種情況下，有些地方政府借機大量縮減公共圖書館的建設經費，有些建設資金甚至被挪用。

2.2關于圖書館的管理主體

圖書館管理主體是指一個圖書館治理單元內負責圖書館發展重大決策事務的實體性管理部門[5]。

2.2.1美國公共圖書館管理主體

美國公共圖書館管理主體是圖書館理事會。由于美國公共圖書館法種類繁多，在這里對個案進行分析，依利諾依州的《服務公眾：依利諾依州公共圖書館標準》規定：“由單一的理事會對公共圖書館進行管理，圖書館所有財產以及資金的支配權都由理事會掌握，理事會通過資格認證，可以任命一名管理者；管理者每月根據圖書館的運行情況向理事會呈交書面報告。”[6]

美國的理事會成員由代表不同利益群體的人組成，在決策過程中最大限度地避免權力干涉與個人專斷，實現民主決策，體現利益均衡。以加利福尼亞州圖書館法為例，它規定：“加利福尼亞州圖書館理事會共由13名成員組成。其中9名成員由州長任命。在這9名成員中必須包括1名殘疾人代表，1名經濟弱勢者代表，還有1名非英語母語群體的代表。其余6名成員代表從學校圖書館、公共圖書館、機構組織圖書館人士，學術圖書館、公共圖書館委員或專員、特殊圖書館行業選出。剩下的4名理事，其中2名由州議會任命，另外2名通過議長會議任命。還明確規定了每屆理事會任期為4年。理事會成員的任期生效日是當年的1月1日。”[7]如此明確詳盡的規定，在制度上保證了決策的民主性，使理事會中的各利益群體代表都有自己的“話語權”。

2.2.2中國公共圖書館管理主體

中國公共圖書館管理主體是各級文化行政主管部門。憲法是制定其他一切法律的基礎，我國公共圖書館法的制定和實行必須要以憲法為基礎。我國憲法第22條明確規定了圖書館屬于文化事業，圖書館、博物館、文化館和其他文化事業要開展群眾性文化活動。我國公共圖書館法第五條明確指出：中國公共圖書館的規劃、指導和協調工作由國務院文化主管部門負責。地方公共圖書館由各級地方政府的文化行政主管部門根據所轄行政區進行管理。

從以上比較可以看出，在美國理事會行使圖書館具體事物的決策和管理權。政府只代表人民行使所有權，制定政策和對圖書館建設提供經費。在這種體制下，公共圖書館政策制定和決策、執行權分離，明顯表現為去行政化的特色。而在中國，文化行政主管部門構成了公共圖書館的管理主體，掌控圖書館的人、財、物權，體現出明顯的行政化特色。

2.3關于圖書館提供的服務

在美國，享受普遍均等的圖書館服務是公眾的基本權利之一，美國通過立法，用法律的形式保護了公民這一權利得到實現。綜觀聯邦圖書館法、州圖書館法及行業圖書館立法，其內容涉及到圖書館服務中方方面面的問題，細則具體且行之有效。比如服務改善問題，聯邦圖書館法案《圖書館服務與建設法》中則開篇強調：“制定本法的目的就是幫助公共圖書館進行建設。促進各類型圖書館之間的資源共建共享，幫助州圖書館提高管理能力，提升大城市圖書館的整體服務能力。”比如對弱勢群體提供服務問題，美國各層面上的公共圖書館法都未間斷過對弱勢群體的關注。如加利福尼亞州圖書館法指出：“州圖書館員要保證盲人或殘疾人對一般印刷材料、錄音帶或其他相關讀物的閱覽。”[7]此外，《圖書館服務與建設法》和《圖書館服務與技術法》中都詳細規定了關于殘疾人服務的多項條款。《圖書館為老年人服務準則》、《圖書館為精神病人服務準則》等圖書館協會制定的行業立法也對特殊人群服務的基本準則進行了詳細闡述[8]。通過眾多的立法保障，使這些特殊群體得到平等服務、充分尊重和保障了他們自由獲取信息服務的權利。

《中華人民共和國公共圖書館法(征求意見稿)》第五章集中規定了公共圖書館服務的內容：包括服務環境、開放時間要求、特殊人群服務、服務能力建設等內容，同時對服務項目也進行了規范。但規定過于籠統，缺乏具體操作性，做出規范的服務方式和服務種類也比較單一。公共圖書館法的立法目的就是要使讀者免費地使用公共圖書館資源和享受公共圖書館服務。但在目前的讀者服務工作中，依然有各種名目的收費項目存在。談到免費的基本服務，在《中華人民共和國公共圖書館法(征求意見稿)》中只規定了免費的基本服務包括：文獻信息資源的檢索；圖書期刊的流通；讀書會、報告會、專題講座、展覽的舉辦；信息咨詢服務等讀者活動。條文中對免費的服務方式也沒有提及。在立法中很有必要對免費的服務方式進行明確，對免費服務的種類進行增加。再以對弱勢群體讀者服務的規定為例，第三十四條規定：公共圖書館應設置盲人閱覽區域、設置少年兒童閱覽室；根據老年人、殘疾人等弱勢群體的具體特點，幫助提供適合其需要的文獻信息資源、設備和服務。顯而易見，這些規定過于籠統，缺乏具體的操作性。因此在《公共圖書館法》草案修訂的過程中，要針對圖書館提供的服務內容和服務方式進行不斷的完善。

3對我國公共圖書館法建設的思考

他山之石，可以攻玉，通過比較分析，借鑒美國公共圖書館法的建設經驗，也應該對我國公共圖書館立法工作進行深層次的思考。

3.1完善我國公共圖書館的立法工作

隨著社會政治經濟的快速發展，圖書館立法也會面臨一系列新的問題，可持續發展是圖書館立法的應有之義。例如，本文前面提到的美國各個層面上的公共圖書館法，每一部都是經過多次修改和完善完成的。以聯邦圖書館法為例，聯邦政府在1956年、1964年和1996年頒布的圖書館法，都是根據社會的發展變化，為了解決公共圖書館發展過程中出現的新問題而制定的。黨的十八大提出了“完善公共文化服務體系，提升服務效能”的明確要求，隨后，在黨的十八屆四中全會上又提出全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的方針。這些充分表明我國的公共文化服務體系建設和法制建設都邁上了新的臺階。這都為新形勢下我們加強立法工作提供了契機。我們應該加強修改完善我國的公共圖書館法，推進我國公共圖書館事業的蓬勃發展。

3.2公共圖書館的建設和管理應該去行政化

從中美公共圖書館的建設主體和管理主體比較中我們可以看出，建設主體與管理主體分離是美國公共圖書館的一大特征，這一特征使得在建設和管理公共圖書館時，政事分開、管辦分離，政府職能得以準確定位和發揮。而在我國，公共圖書館的建設和管理主體是一體的，帶有明顯的行政色彩，在公共圖書館建設和管理中政府權力不斷滲透，圖書館自主權的不斷流失，導致了許多具體事務的決策和管理不能科學獨立進行，嚴重阻礙了我國圖書館事業的健康發展。借鑒美國的做法，在建設主體方面突破行政級別，建立聯合性建設主體。具體模式是：以縣級以上政府為基本建設主體，在經濟較發達地區實行省——縣聯合模式，在不發達地區，實行中央——省——縣三級聯合。在管理主體方面：在“政事分開”的前提下，用立法來保障圖書館的理事會制度。在實施過程中正確處理理事會和政府、館長以及理事會內部的各種關系，實現圖書館決策和管理科學化，從真正意義上做到“去行政化”。

3.3加強對圖書館的資金保障

圖書館是公益性事業，經費支持是其穩定健康發展的重要保障。在美國種類眾多的州圖書館法和聯邦圖書館法內容規定中，首先就對圖書館經費保障問題進行了明確規定。同時還對圖書館的運行經費來源和經費用來改善服務的具體內容做了重點闡述。由于美國的公共圖書館法種類繁多，我們只選擇聯邦一級的圖書館立法進行分析，根據社會環境的發展變化，美國在《圖書館服務法》、《圖書館服務與建設法》以及《圖書館服務與技術法》中都及時對圖書館事業的撥款額度、撥款方式進行了規定和修改。因此，借鑒美國的經驗，我國在公共圖書館立法中也應該確定固定的資金管理主體，保障公共圖書館專項經費，確保資金使用公開透明，保證公共圖書館的經費投入每年及時到位并被科學利用。

4結束語

由于國體不同，我們不可能像美國的聯邦和各州那樣為每個省份確立不相同的圖書館法。但在我國公共圖書館立法過程中，在圖書館管理上如何保證民主決策原則，在經費保障上如何保證資金來源的明確性、使用的科學性，在具體法律條文的制定上如何保證其可行性和可操作性。這些都是值得我們繼續深思的問題。

參考文獻

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(收稿日期：2015-09-18責任編輯：劉麗斌)

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