中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的發(fā)展演進(jìn)及政策評估*

周文明 謝圣遠(yuǎn)

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中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的發(fā)展演進(jìn)及政策評估*

周文明 謝圣遠(yuǎn)

［提 要］本文回顧了中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的發(fā)展演進(jìn)路徑，并簡要評估了現(xiàn)有政策取得的成績與問題，認(rèn)為經(jīng)過十多年的發(fā)展和完善，我國城市居民最低生活保障制度取得重大成效，各級財政投入不斷增加，且中央承擔(dān)了較大支出責(zé)任；低保保障人數(shù)增多；低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，基本做到了應(yīng)保盡保。但也存在低保標(biāo)準(zhǔn)較低、各地制定低保標(biāo)準(zhǔn)時缺乏科學(xué)依據(jù)、低保標(biāo)準(zhǔn)缺乏規(guī)范的動態(tài)調(diào)整機(jī)制、對低收入群體的資格審查、收入核查缺乏完整系統(tǒng)的規(guī)定；相關(guān)部門責(zé)任邊界不清晰等問題，影響了低保制度“保基本”功能的實(shí)現(xiàn)。

［關(guān)鍵詞］中國城鎮(zhèn)居民 最低生活保障制度 政策演進(jìn) 保障水平 動態(tài)調(diào)整

*本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)特區(qū)與中國道路研究”（項(xiàng)目號10AJL001）的研究成果。

上個世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和亞洲金融危機(jī)影響，以及市場經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，加之傳統(tǒng)的社會救助制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)社會發(fā)展需要，我國出現(xiàn)大量下崗、失業(yè)為主的城市新貧困群體。為了維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧，1993年6月，城鎮(zhèn)最低生活保障制度作為一種新型的社會救助制度在上海拉開序幕，對于解決城市貧困問題發(fā)揮了重要作用。根據(jù)其發(fā)展歷史，將其劃分為以下幾個階段。

一、探索與推廣階段（1993—1999年）

試點(diǎn)探索是中國制度建立過程中特有的發(fā)展階段。一些地方通過試點(diǎn)不斷積累經(jīng)驗(yàn)，探索建立低保制度，并在發(fā)展中不斷完善，為制度的建立和全面推廣奠定了基礎(chǔ)。

（一）試點(diǎn)和探索階段（1993—1997年）

作為全國工商業(yè)最發(fā)達(dá)和國有企業(yè)最集中的城市，走在轉(zhuǎn)型最前列的上海，最先感受到了市場經(jīng)濟(jì)體制改革的陣痛與壓力。上個世紀(jì)90年代初，上海率先開展了市場化體制改革，出現(xiàn)了大量下崗和失業(yè)人員。加上通貨膨脹的影響，人們生活水平普遍下降，貧困群體的規(guī)模不斷擴(kuò)大。這一問題引起了政府的重視。1992年，上海市政府召開了關(guān)于解決城市貧困問題的專門會議，探討失業(yè)群體等最低生活保障問題。1993年初，在民政等相關(guān)部門深入調(diào)研、反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，提出了關(guān)于解決部分老年群體困難問題的意見。4月，民政局提出了確定一條最低生活保障線，作為各行各業(yè)進(jìn)行困難補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)，可隨物價指數(shù)進(jìn)行調(diào)整的設(shè)想，得到了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的肯定。1993年5月7日，上海市民政局、財政局、勞動局、人事局、社會保險局、總工會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，宣布從1993年6月1日起，在全市范圍內(nèi)實(shí)施低保制度，標(biāo)準(zhǔn)為月人均120元，保障人口7680人①。這一文件的出臺，標(biāo)志著我國城市救助制度改革進(jìn)入新的歷史階段，也標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)最低生活保障制度的初步創(chuàng)立。

1994年5月，在第十次全國民政會議上，民政部肯定了上海市的改革思路和做法，在總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了“要逐步建立城鎮(zhèn)最低生活保障制度，將按當(dāng)?shù)氐牡捅?biāo)準(zhǔn)對城鎮(zhèn)救濟(jì)對象進(jìn)行救助”，并首先確定東部沿海地區(qū)為城鎮(zhèn)低保制度的試點(diǎn)地區(qū)，在地方作為民政工作的重點(diǎn)實(shí)施。到1995年上半年，我國已有6個大中城市相繼建立最低生活保障制度，分別是上海、廈門、青島、大連、福州和廣州。1995年5月中旬，民政部在廈門和青島分別召開了關(guān)于南方和北方地區(qū)部分省、市社會救助工作會議，介紹了上述城市的經(jīng)驗(yàn)和做法，并號召將這一制度推向全國。截止1995年底，全國建立低保制度的城市已增至包括沈陽、本溪、撫順、丹東、海口和無錫在內(nèi)的12個。1996年初，全國民政廳局長會議決定進(jìn)一步推廣城市最低生活保障制度。據(jù)統(tǒng)計，1996年底，已有116個城市建立這一制度。在1997年3月的八屆人大五次會議上，李鵬總理在《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的報告》中提出“要逐步建立城市居民最低生活保障制度，幫助城市貧困人口解決困難”，說明低保制度已經(jīng)引起了中央政府的重視，在很大程度上推動了全國低保工作的開展。至1997年5月底，全國已有1/3城市建立了低保制度，總數(shù)達(dá)206個②。這一階段，城鎮(zhèn)低保制度初步完成了地方試點(diǎn)和探索的任務(wù)，為在全國范圍內(nèi)普及和推廣打下基礎(chǔ)。

（二）普及與推廣階段（1997—1999年）

隨著國有企業(yè)改革在全國范圍內(nèi)繼續(xù)深化，下崗和失業(yè)人數(shù)繼續(xù)增加。城鎮(zhèn)最低生活保障制度雖在前一階段的試點(diǎn)過程中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，取得了一定成果，但因?qū)嵤┓秶邢蓿狈σ?guī)范性政策，還未形成一項(xiàng)完整的制度安排。1997年以后，這一制度正式建立，并進(jìn)入普及和推廣階段。

1997年9月2日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》（以下簡稱《通知》），強(qiáng)調(diào)各地必須將建立城市居民最低生活保障制度作為一項(xiàng)重要工作來抓，首次規(guī)范了保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)和保障資金等方面的問題，明確提出了領(lǐng)導(dǎo)工作和具體實(shí)施的要求。尤其是制定了低保制度的“三步走”戰(zhàn)略：1997年年底以前，已經(jīng)建立低保制度的城市繼續(xù)完善，尚未建立的抓緊做好準(zhǔn)備工作；1998年年底以前，地級以上城市要建立低保制度；1999年年底以前，縣級市和縣政府所在地的鎮(zhèn)要建立低保制度③。《通知》的發(fā)布，標(biāo)志著城市最低生活保障制度進(jìn)入制度化的新階段，也說明中國政府開始運(yùn)用行政手段大力推動全國低保工作。《通知》下發(fā)的第二天，國務(wù)院又召開了全國的電視電話會議，再次詳細(xì)部署這一工作，明確在全國范圍內(nèi)建立這一制度的時間要求。中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會報告再次提到要出臺相關(guān)政策保障城鎮(zhèn)困難群體的基本生活。1998年6月，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于切實(shí)做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，要求建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會保障制度，加快建立城市居民低保制度，與社會保險制度、下崗職工基本生活保障制度相銜接，形成城市安全的三道網(wǎng)，維持城市穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，到1998年年底，全國已有581個城市（包括4個直轄市、204個地級市、373個縣級市）和1121個縣建立了最低生活保障制度，覆蓋人數(shù)達(dá)184.1萬人④。

1999年1月，民政部下發(fā)了《關(guān)于加快建立與完善城市居民最低生活保障制度的通知》，提出要在全國范圍盡快普及城市低保制度，推動低保制度的法制化進(jìn)程，規(guī)范低保制度的運(yùn)行和管理。1999年4月，勞動和社會保障部發(fā)布了《關(guān)于做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知》，指出要做好三條保障線的銜接工作，推進(jìn)城市低保工作進(jìn)一步開展。1999年8月，國務(wù)院在轉(zhuǎn)發(fā)勞動和社會保障部門等《關(guān)于做好提高三條保障線水平等有關(guān)工作意見的通知》中，提到要提高制度建立地區(qū)的低保水平，擴(kuò)大保障范圍等。經(jīng)過兩年的不懈努力，各地城市低保制度建立工作取得突出的成果。截至1999年9月底，全國668個城市和1638個縣級人民政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立最低生活保障制度，保障對象達(dá)到282萬人，保障標(biāo)準(zhǔn)提高30％⑤。至此，城市低保制度完成了普及和推廣過程，在中國全面建立。

二、全面落實(shí)與提高完善階段（1999—2007年）

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度經(jīng)過地方試點(diǎn)探索、初步創(chuàng)立和普及、推廣階段，成果較顯著。隨著建立低保制度城市的逐漸增多，工作的全面推進(jìn)，在運(yùn)行和管理中難免會遇到一些問題，各地也逐步出臺了相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和法律法規(guī)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。1999年，國務(wù)院正式出臺低保制度的條例，此后，我國城鎮(zhèn)低保制度進(jìn)入全面實(shí)施、規(guī)范管理和提高完善的新階段。

（一）全面落實(shí)階段（1999年—2003年）

自1997年《通知》頒布以來，我國的城市最低生活保障制度的建立和推廣取得突出的成果。尤其是對保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)和保障資金方面的重要問題做了原則性規(guī)定，為后期工作的開展奠定了基礎(chǔ)。但在制度的實(shí)際運(yùn)行中，由于缺乏法律約束，地方政府采取策略行為，導(dǎo)致仍存在覆蓋面不廣、保障標(biāo)準(zhǔn)不高等問題。因此，加強(qiáng)城市最低生活保障制度的立法工作亟需提上日程。1999年9月28日，國務(wù)院頒布了經(jīng)朱镕基總理簽署、國務(wù)院第21次常務(wù)會議通過的《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》），于10月1日起正式施行。該《條例》共17條，對低保制度的保障原則、保障對象范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)確定與調(diào)整、管理體制、資金來源、行政程序、具體的發(fā)放、監(jiān)督以及工作人員的職責(zé)和處罰辦法等都做了較詳細(xì)的規(guī)定，明確了低保制度主體和客體的法律責(zé)任，對于低保工作的開展具有法律性指導(dǎo)意義。在形式、內(nèi)容和原則規(guī)定上，都更顯成熟。這是我國社會救助領(lǐng)域第一項(xiàng)法規(guī)性制度，是傳統(tǒng)社會救濟(jì)向現(xiàn)代社會救助的轉(zhuǎn)型，具有里程碑意義。它的頒布，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)最低生活保障制度正式確立，并成為一項(xiàng)長期、基本的國家政策，也標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)最低生活保障制度走上法制化進(jìn)程。

1999年11月，在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，江澤民要求健全和落實(shí)城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，朱镕基總理也要求按時足額發(fā)放低保金。同年11月底，民政部在泉州召開工作會議，總結(jié)低保制度建立的經(jīng)驗(yàn)以及進(jìn)一步部署工作。會議認(rèn)為雖在全國初步建立了城市低保制度，但仍任務(wù)艱巨，還有待規(guī)范和完善。城鎮(zhèn)最低生活保障制度正式建立以來，政府部門主要將工作重點(diǎn)放在擴(kuò)大制度覆蓋面上。由于地方財政負(fù)擔(dān)過重，導(dǎo)致城市低保制度的資金問題成為制度整體運(yùn)行和推進(jìn)的瓶頸。2000年，城市低保制度的保障對象僅為382萬人，不到全國貧困人口總數(shù)的一半，出現(xiàn)“應(yīng)保未保”。2000年9月，民政部辦公廳下發(fā)《關(guān)于開展城市居民最低生活保障摸底情況的通知》，要求各地了解已保障和應(yīng)保未保對象的身份、單位性質(zhì)以及保障資金的使用情況，目的在于為進(jìn)一步完善低保制度提供實(shí)際依據(jù)。為減輕地方政府的負(fù)擔(dān)，切實(shí)解決保障資金不足問題，中央開始對低保制度進(jìn)行財政支持。2001年，中央財政關(guān)于城鎮(zhèn)低保制度的預(yù)算達(dá)到23億元，比1999年增長4倍。省級財政也增至12億元，加上地市和縣級所籌資金，財政總支出達(dá)42億元，為低保“擴(kuò)面”工作創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)條件。2001年11月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》，要求各地要將符合條件的對象盡快納入保障范圍，落實(shí)低保工作。2001年年底，保障對象達(dá)到1171萬人；2002年年底，人數(shù)增至2064.7萬人；2003年底，已有2246.8萬人領(lǐng)取低保金⑥。城市低保人數(shù)的迅速增長和財政投入力度加大，初步解決了應(yīng)保未保問題，也反映出這一階段低保工作實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

（二）提高與完善階段（2003年—2007年）

2003年以后，在中央政府的重視和主導(dǎo)下，中國城鎮(zhèn)低保制度進(jìn)入規(guī)范管理和提高完善的新階段。2003—2006年，國家開始全面建設(shè)低保制度，承擔(dān)更多的財政責(zé)任，完善相關(guān)配套實(shí)施，各地也探索制定低保制度的具體實(shí)施辦法和細(xì)則。這一時期，城鎮(zhèn)低保制度平穩(wěn)運(yùn)行，財政支出每年平均達(dá)150億元，保障對象也保持在2200萬人以上。在中央政府、民政部門以及地方政府的共同努力下，進(jìn)一步推動了城市低保制度的落實(shí)與完善。

從中央層面來看，繼續(xù)重視和支持城市低保工作。2004年3月，溫家寶總理在《2004年政府工作報告》中提到，要進(jìn)一步做好城市低保工作，更明確規(guī)范低保發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和保障范圍。2004年9月國務(wù)院第65次常務(wù)會議上，溫總理再次強(qiáng)調(diào)要健全城市低保制度的管理體制，做好與其他保障制度的銜接和配套工作。2004年初，糧價上漲，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好當(dāng)前糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場供應(yīng)工作的緊急通知》，指出各地要根據(jù)生活成本適當(dāng)調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)。《2005年政府工作報告》要求將國有企業(yè)下崗工人的生活保障向失業(yè)保險和城市低保制度并軌，進(jìn)一步完善城市低保制度。2005年，國務(wù)院下發(fā)《建立城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度試點(diǎn)工作的意見》，在部分試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施醫(yī)療救助。2006年3月，“完善城市居民最低生活保障制度”被寫入《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十一個五年計劃》⑦。2006年10月，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》也明確提出要繼續(xù)完善和發(fā)展城市低保制度。

在中央政府的指導(dǎo)下，民政部門作為主管部門，將這一時期低保工作的重點(diǎn)主要放在兩個方面，即“配套措施”和“分類施保”。“配套措施”主要解決低保對象除基本生活以外的實(shí)際問題而采取的配套政策，如醫(yī)療、住房、子女教育等。“分類施保”則是向有特殊需要的低保家庭，如老年人、殘疾人、重病人等提供救助。2003年12月，民政部與建設(shè)部、財政部等聯(lián)合發(fā)布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，解決了部分城市貧困群體的住房問題。2004年4月，民政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范城市居民最低生活保障工作的通知》，要求各地積極響應(yīng)號召，做好分類施保工作。同年，又發(fā)布《進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》和《做好普通高等學(xué)校困難畢業(yè)生救助工作的通知》，對低保家庭的未成年子女和高校就業(yè)困難的畢業(yè)生提供救助。2007年12月，民政部、建設(shè)部等聯(lián)合發(fā)布《廉租住房保障辦法》，提出城市低保家庭和住房困難家庭的住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及具體實(shí)施辦法。這一階段分類救助和配套措施的探索為以低保制度為主體，醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、法律援助等相配套的綜合救助體系的建立奠定基礎(chǔ)，從多方面解決了貧困群體的難題。

三、全民保障階段（2007年至今）

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府對社會救助工作日益重視。2007年以后，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度繼續(xù)完善和發(fā)展，向制度化和法制化方向邁進(jìn)。這一時期，在中央的主導(dǎo)下，農(nóng)村也逐步完成了最低生活保障制度的試點(diǎn)和探索，開始全面推進(jìn)低保制度。可以說，2007年起，中國的最低生活保障制度進(jìn)入全民保障的新階段，是制度建設(shè)的進(jìn)步并取得突出的成果，極大地提高了城市貧困群體的基本生活水平。

2007年上半年，我國的食品價格大幅上漲，造成居民的消費(fèi)水平整體上升。2007年6月，民政部下發(fā)《關(guān)于妥善安排好近期城鎮(zhèn)最低生活保障家庭生活的緊急通知》，對城鎮(zhèn)低保家庭的基本生活消費(fèi)品進(jìn)行動態(tài)補(bǔ)貼。2007年8月，民政部和財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有關(guān)問題的通知》，指出通過提高低保標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放臨時補(bǔ)貼等保障低保家庭的生活水平。據(jù)統(tǒng)計，到2007年底，城鎮(zhèn)低保制度的保障人數(shù)已達(dá)2270.9萬，平均保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月182.4元，比上年增長7.6％。可見，城鎮(zhèn)低保的發(fā)展日益完善，很大程度上保障了城市貧困群體的基本生活。2007年7月11日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，要求全面開展農(nóng)村最低生活保障，明確農(nóng)村低保制度的目標(biāo)和總體要求，在保障標(biāo)準(zhǔn)、保障對象、資金來源以及管理體制上也做出原則性規(guī)定。這一政策的出臺標(biāo)志著我國的最低生活保障制度進(jìn)入城鄉(xiāng)一體建設(shè)、全民“應(yīng)保盡保”的新時期。

2008年2月，民政部和財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助水平妥善安排困難群眾基本生活的通知》，要求各地進(jìn)一步提高城市和農(nóng)村低保制度的補(bǔ)助水平，消除生活消費(fèi)品上漲對貧困群體的影響。此外，國家也很重視低保群體的就業(yè)問題。2008年2月《國務(wù)院關(guān)于做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》要求積極推動城市低保人員再就業(yè)。與此同時，國家也開始從法律制度建設(shè)層面推進(jìn)社會救助體系的完善。2008年8月15日，國務(wù)院公布《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》，標(biāo)志著我國社會救助工作進(jìn)入法制化軌道，也進(jìn)一步規(guī)范了城鎮(zhèn)低保制度。這一時期的工作重點(diǎn)逐步由建制轉(zhuǎn)向具體執(zhí)行上，開始對制度的細(xì)節(jié)進(jìn)行完善。2008年10月，民政部牽頭，會同有關(guān)部委聯(lián)合發(fā)布《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》，明確城鎮(zhèn)低收入家庭的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法等方面內(nèi)容。2010年8月，民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市最低生活保障對象認(rèn)定工作的通知》，在城鎮(zhèn)低保對象的認(rèn)定條件和認(rèn)定方法上做出規(guī)定，有利于低保對象的識別，在一定程度上保證低保資金用到實(shí)處。2011年5月，民政部社會救助司印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，要各地科學(xué)確定和調(diào)整城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)和改進(jìn)低保工作。2011年11月底，我國城鎮(zhèn)低保對象人數(shù)已達(dá)2275萬，平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月278元，月人均補(bǔ)助210元⑧。2012年9月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》，提出六項(xiàng)改進(jìn)措施。2012年12月，民政部印發(fā)《最低生活保障審核審批辦法（試行）》，將城鎮(zhèn)低保對象的認(rèn)定進(jìn)一步細(xì)化，包括家庭財產(chǎn)調(diào)查、申請條件等。目前，城鄉(xiāng)最低生活保障工作已經(jīng)形成較穩(wěn)定的制度安排，并且作為社會救助制度的主體，在社會保障體系中發(fā)揮越來越重要作用。

城鎮(zhèn)最低生活保障制度是我國第一個現(xiàn)代意義的社會救助制度，標(biāo)志著我國社會保障制度不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求逐步成熟和完善，進(jìn)入新的歷史階段。經(jīng)過10多年的發(fā)展，我國的城鄉(xiāng)城鎮(zhèn)低保制度雖還存在一些不足之處，但已經(jīng)很大程度上能夠保障城鎮(zhèn)貧困群體的基本生活，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力向公民權(quán)利的轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定創(chuàng)造良好的環(huán)境。

四、中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的政策評估

政策評估是政策運(yùn)行過程中的一個重要環(huán)節(jié)，是指在既定的政策制度下，評估主體按照一定的評估標(biāo)準(zhǔn)和程序，對公共政策的質(zhì)量和效果以及構(gòu)成政策系統(tǒng)的諸要素、環(huán)節(jié)和評價方法進(jìn)行局部或全面分析，并獲得相關(guān)信息與政策結(jié)論的過程⑨。

整體而言，在黨和政府的高度重視以及基層工作者的不懈努力下，近些年來我國城市低保制度不斷發(fā)展和完善，形成了相對完善的法律法規(guī)制度和規(guī)范的管理體系，在保障貧困群體基本生活方面發(fā)揮了重要作用，取得重要成果。主要表現(xiàn)在以下方面：

一是覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。由傳統(tǒng)的“三無”人員擴(kuò)大到下崗失業(yè)人員、退休人員、在職員工以及未成年在校學(xué)生等群體，救助人數(shù)由初期的不足一百萬人上升到兩千多萬且較為穩(wěn)定。

二是資金投入力度不斷加大，救助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)差水平不斷提高。各級政府不斷加大對低保的資金投入力度，從1999年到2013年，各級財政補(bǔ)助額以平均增長率19.44％的速度增加，從1999年的23.7億元增長到2013年的756.7億元，為低保工作的順利開展奠定基礎(chǔ)。與財政補(bǔ)貼增加相對應(yīng)的是不斷提高的低保標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際人均補(bǔ)差水平，低保標(biāo)準(zhǔn)由2003年的149元/月上升到2013年的373元/月，實(shí)際補(bǔ)助額由2002年的52元/月上升到2013年的264元/月，較為有效地保障了受助對象的生活。

三是救助機(jī)制不斷創(chuàng)新。如對救助對象分類施保，重點(diǎn)救助特殊困難群體；為促進(jìn)低保人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，積極探索低保與再就業(yè)機(jī)制的聯(lián)動、低保退出機(jī)制等，各地根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價變動等因素探索城市低保待遇調(diào)整機(jī)制，以保證低保資金的購買力。

四是不斷規(guī)范和完善低保操作管理制度。各地圍繞城市低保工作，先后建立起包括民主評議、社區(qū)公示、社會發(fā)放、民主監(jiān)督等制度在內(nèi)的一整套制度化、規(guī)范化的制度體系。

五是不斷創(chuàng)新管理手段。隨著社會經(jīng)濟(jì)及信息技術(shù)的發(fā)展，城市低保管理工作積極引入信息管理技術(shù)，不斷提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步提高低保金社會化發(fā)展程度，對低保工作實(shí)施動態(tài)化管理等。

對不同階段的低保有效水平的評估可知，經(jīng)過十余年的不斷發(fā)展，城市低保確實(shí)取得了很大的成就，突出表現(xiàn)為保障資金投入、保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)等不斷增大；低保制度的法制化規(guī)范化建設(shè)逐步跟進(jìn)；基層工作能力不斷增強(qiáng)。但在看到成就的同時我們?nèi)匀徊荒芎鲆暤捅Ｖ贫却嬖诘膯栴}。現(xiàn)有城市低保提供的是一種低水平的保障，只能滿足受助人的基本生存需要。城市低保家庭在收入、就業(yè)、住房、醫(yī)療及受教育等方面仍未有完全擺脫貧困的特征。低保對象的需要不能得到很好的滿足，仍存在應(yīng)保未保現(xiàn)象。低保資金責(zé)任分擔(dān)并不明晰，加之資金來源渠道較為單一，導(dǎo)致資金來源不穩(wěn)定。總體而言，我國城市低保制度的有效水平并不高，需要各級政府及社會各界共同努力來完善這道“最后的安全網(wǎng)”。

①多吉才讓：《中國最低生活保障制度的研究與實(shí)踐》，北京：人民出版社，2001年。

②張佳：《為改革催生——城市最低生活保障制度發(fā)展綜述》，北京：《中國社會報》，1997-08-21（4）。

③祝建華：《城市居民最低生活保障制度的評估與重構(gòu)》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2011年。.

④喬東平、鄒文開：《社會救助理論與實(shí)務(wù)》，天津：天津大學(xué)出版社，2011年。

⑤唐鈞：《中國城市貧困與反貧困報告》，北京：華夏出版社，2003年。

⑥中華人民共和國民政部：《2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》［EB/OL］.http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201006/20100600081422.shtml。

⑦張浩淼：《轉(zhuǎn)型期中國最低生活保障制度發(fā)展研究》，上海：上海交通大學(xué)出版社，2010年。

⑧楊馨璇：《現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度問題研究》，哈爾濱：東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012年博士論文。

⑨牟杰、楊誠虎：《公共政策評估：理論與方法》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2006年。

⑩廖益光：《社會救助概論》，北京：北京大學(xué)出版社，2009年。

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［責(zé)任編輯 左曉斯］

作者簡介：周文明，深圳大學(xué)中國特區(qū)經(jīng)濟(jì)研究中心博士研究生；謝圣遠(yuǎn)，深圳大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。深圳 518060

［中圖分類號］C916

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1000-114X（2016）02-0206-07