地方政府治理變革的困境與行政體制創新的路徑——基于廣東省的分析*

賈海薇 周志忍

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地方政府治理變革的困境與行政體制創新的路徑——基于廣東省的分析*

賈海薇 周志忍

［提 要］基于對廣東省自1978年以來地方治理體制變革的所有探索動作的研究分析，發現目前地方政府治理體制變革面臨巨大困境，主要表現為6大方面：治理機器職責同構、治理機構組織復雜、組織寄生利益紛爭、改革步序非一致性、改革路徑極敏感性、人治痕跡干擾較大，提出以“組織重構”路徑主抓三個領域的改革：（1）促進社會和諧發展的地方政府管理職能的解析與重構；（2）促進減層級扁平化的地方政府組織結構的更新與變革；（3）促進行政效能提升的地方政府人員素質的更新與進步；進而以地方政府行政體制的改革促進地方治理目標的實現。

［關鍵詞］行政體制 政府改革 地方治理

*本文系國家自然科學基金面上項目“促進城鄉統籌發展的市縣基層政府治理的體制創新研究——以珠三角地區為例”（項目號71073058）、國家自然科學基金面上項目“城鄉統籌發展進程中的基層治理重構與社會管理創新研究——基于廣東省探索實驗的分析”（項目號71273094）、廣州市哲學社會科學一般項目“廣州城鄉統籌深度發展中的基層治理結構變遷”（項目號14Y12）的階段性成果。

自改革開放以來，廣東省一直是全國改革的排頭兵，經濟體制改革的深度推進引發了各項鏈鎖變化，地方政府治理的改革也較全國為先，對“省市縣區鄉鎮街”全面涉及，在變革過程中產生了一些問題，需要繼續細致地梳理與分析。

一、廣東省地方政府治理改革的已有探索

（一）治理層級變化

1.市實管縣變革“市管縣”是當時全國為撤銷“地區”這個行政層級而形成的改革方案，廣東省1983年撤銷佛山、汕頭、湛江、韶關4個地區，1988年，撤銷肇慶、惠陽、梅縣3個地區，均實行市管縣，之后新增潮州、揭陽、云浮三個地級市，目前共設置21個地級及以上的市，是全國擁有地級市數量最多的省。

實行市管縣體制的初衷是發揮城市對農村的帶動作用，落實地級市的行政管理權，市管縣制實行后，對廣東區域經濟發展發揮了一定的積極作用，但本世紀以來，在地方行政管理的實際運行中，市管縣制的弊端越來越突出。

2.省直管縣探索

由于市管縣制的弊端日益突出，廣東省從2004年就開始了“財政省直管縣改革”探索，選擇了“順德、南雄、紫金、興寧、封開”五個縣（市）試點，2010年2月11日，廣東省正式確定順德為廣東省省直管縣的唯一試點單位，進行深度的“行政體制綜合改革試點”的省直管縣，拉開了全省“省直管縣”改革序幕。2010年11月，廣東省出臺《關于推廣順德經驗在全省部分縣（市、區）深化行政管理體制改革的指導意見》，肯定了順德行政管理體制改革的顯著成效與經驗的可復制性，建議全省各地方市縣學習。

（二）治理規劃調整

1.撤縣設市變革

自1983年推進市管縣制后，撤縣設市進入一個高峰期，可分為1983- 1985年第一階段與1990-1996年第二階段，從1983年撤中山縣改為中山市（縣級），到1996年撤南雄縣改為南雄市（縣級），共計撤銷了37個縣，改設為縣級市，整體路徑是先珠三角，后粵東、粵西、粵北地區，期冀以改“市”提升“縣”的行政權力與促進縣的對內經濟發展、對外合作聯系，但結果只是加劇了地方行政體制的復雜度，加劇了重“市”抑“縣”的觀念，成為了當前個別人士主張設置“鎮級市”的思想淵源。

2.撤區改縣變化

廣東省撤區改縣的動作微小，集中發生在90年代初，分別是：1991年，撤陽江市東陽區，改為東陽縣；1992年，撤清遠市郊區，改為清新縣；1993年，撤河源市郊區，改為東源縣。這個變動趨向在之后的20多年里再未發生過，充分顯示了這種逆向變動是顯然不符合城鎮化進程對地方治理規劃設置的趨勢性要求，因而被治理體制改革的實踐所否定。

3.市縣改區變革

廣東省“市（縣級市）、縣”改“區”在2000年前只有1992年為適應深圳的快速發展，撤寶安縣，改為深圳市寶安區、龍崗區的個案；但在2000年后，在廣州、珠海、佛山、江門、惠州、汕頭、韶關，逐步將之前已由“縣”改為“縣級市”的治理單元再改為“區”，但這種變化常常讓不少該地居民認為自己生活的地區先是升級而后又降級，牢騷較多，其中以順德、佛山之間關系長期不能理順為鮮明案例，揭示出新舊體制之間的過度需要較長的時間與花費較大的行政資源。2014年2月，廣州進行了最新的基層治理結構調整，撤銷從化、增城兩個縣級市，改設為區，在廣東的省會城市實現了徹底消除“市管縣制”的舊痕跡。

4.市轄區的調整

市轄區的調整時間比較分散，大致可分為三個時間段：（1）1980年- 1984年，汕頭、佛山、江門、韶關、湛江、珠海均新增設市轄區；（2）1990年-1994年，深圳、江門新增設市轄區；（3）2005年-2011年，廣州、深圳新增設市轄區。前兩個階段涉及全省7個地級市，時間跨度較長，但2005年以后，只發生在兩個副省級市，且改變動作密集，目前廣州、深圳下轄地方單位全部為“區”，“鎮”已全部改“街”，村委會全部改為了居委會，率先完成了促進城鄉統籌的地方治理結構調整。

（三）治理職能改革

1.簡政放權改革

1999年開始，廣東省先后開展了四輪行政審批制度改革，第一輪取消和調整行政審批事項767項，占總數的39％；第二輪取消和調整行政審批事項603項，占總數的35.4％；第三輪取消和調整行政審批事項904項，占總數的63.1％。2010年完成第四輪行政審批制度改革，取消和調整行政審批1500多項。廣東省在向基層政府放權的同時，也加快加大了向社會放權，2012年廣東省政府已將130余項職責交給社會組織或事業單位，下轄各市也積極開展了行政審批制度改革與職能移交，全省行政審批事項明顯減少、變革深化，配合以電子政務的發展，政府行政行為趨于規范化、科學化、現代化。

同時政府機構和人員編制大幅精簡，2000年省政府工作部門由原先的57個減為44個，內設機構精簡了24.5％，部門領導職數和內設機構領導職數也分別精簡了約27.3％和20.7％，行政編制精簡49.4％。全省市縣政府部門精簡20％左右，鄉鎮領導職數平均精簡20％、行政編制精簡20％、分流7萬多人、清退臨時人員2萬多人，出臺了《廣東省行政機構設置和編制管理條例》①。2003年廣東省政府工作部門再壓縮至42個（省政府辦公廳和組成部門23個，直屬特設機構1個，直屬機構18個），社會管理和公共服務職能得到加強。2008年全省以大部制改革為主線，推進市縣改革，全省市縣鎮（鄉）黨政領導班子比上屆減少2231名職數，精簡比例13.6％。2009年3月底，廣東省再次啟動政府機構改革，通過撤并重組，最終設置工作部門42個，其中省政府辦公廳和組成部門24個、直屬特設機構1個、直屬機構17個，另設置部門管理機構（規格為副廳級）6個。

2.簡政強鎮探索

2010年6月，廣東省正式決定在廣州新塘鎮、佛山容桂、獅山兩鎮、東莞石龍、塘廈、長安三鎮街開展“簡政強鎮”行政體制改革試點，2010年7月，東莞市召開全市簡政強鎮工作會議，將“簡政強鎮”工作向其余11個中心鎮和松山湖、虎門港、生態園3個園區推開②。同期，佛山市分兩次向順德區下放了616項行政審批和日常管理權限事項，到2010年9月，順德的10個鎮（街）全部獲準縣級管理權限并開始交接。2011年3月，汕頭市濠江區也獲得了“準地級市”管理權限。

（四）組織管理改革

2008年廣東全省大部制改革開始醞釀，在省政府機構改革的同時，幾個重要的市也進行了大部制改革。深圳市政府率先在2009年7月對“發展與改革、交通運輸、財政、衛生計生”等10大領域的不同職能部門領域進行了分拆、合并，以“合并職能同類項”、“實施城鄉同質性管理”等原則建立大部門體制，并按“決策權、執行權、監督權”行政三分制原則，分設了“委”、“局”、“辦”，共減少政府機構15個，重新組建了7個委員會、18個執行局和6個辦公室，部門數精簡三分之一③。

2009年9月，佛山市順德區發布改革方案，原先41個黨政機構（含雙管單位）及群團組織統一整合為16個大部門，機構精簡近三分之二，到2010年底，佛山、陽江等市精減機構個數達30％以上，議事協調機構和實體辦事機構平均精簡一半，全省政府機構的工作效率顯著提高④。

2015年1月，廣州市啟動改革開放以來第5次規模較大的機構改革，政府部門數量將從41個變成39個，其中保留23個，新組建或調整16個，例如：市國土房管局被“一分為二、就此消失”，新成立獨具廣州特色的城市更新局，5年“短命而終”的科信局，以及市城管委與城管執法局將合并重組⑤。

二、廣東地方政府治理變革面臨的困境

總結廣東省自1978年以來在地方治理體制上的改革探索，確已實現了一些成就：（1）政府管理模式從高度集中的計劃經濟控制轉變成為靈活應對的市場經濟服務，政府與市場之間的行為互動趨于良好；（2）政府機構設置和人員編制管理隨著治理職能的不斷調整而日趨規范精簡，學習型組織、服務型政府的行政文化觀念基本確立；（3）公務員選聘任用制度、黨政干部績效考核晉升制度不斷完善化與科學化，公務員隊伍更有活力；（4）政府治理的工作方式、手段途徑與時俱進，行政成本顯著降低，政府效能持續提升。但是這些改革行動有些是政府主動摸索試驗，有些是被現實倒逼促成，至今尚未形成全省域內系統化的改革思路，幾個零散的市縣試點經驗，并未破解當前地方政府治理體制變革面臨的嚴峻困境：

（一）治理機器職責同構

長期以來，計劃經濟模式下形成的省市縣區鄉鎮不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度一致，既有簡單的歸口管理之利，又有政府層級之間職責邊界不清的之弊：管理相同事務的不同層級的政府部門之間，要不斷協調上下級關系，而由于上級擁有財政資源與更高的決策權、人事權，更容易將有利的事務搶過去做，而將無利的事務推給下級去做。廣東的行政審批許可權下放之中就出現了“事務下放但相關的權與利卻沒有下放”的問題，導致基層政府的職責負擔越來越重，上級政府的權利越來越大。順德等局部地區政府的大部制改革、省直管縣改革，由于缺乏全省行政體制職能全面調整的配合，反而呈現出“基層政府治理管理不足、上下級政府之間協調成本增加”的情況⑥。

（二）治理機構組織復雜

目前我國的行政區劃建制中，因受傳統官員等級制度影響，形成與官員級別掛鉤的多類型的“市”建制——省級市、副省級市、廳局級市、縣處級市，以廣東省為例，現在共有2個副省級市、19個地級市、23縣級市（還有37個縣、3個自治縣），這種多類型“市”的地方政府部門化設置與現存的“市管縣制”的復雜層級安排扭合在一起，導致地方政府機構設計層次不清，如圖1所示，市、縣、區、鎮、街的級別過于復雜，對于普通民眾而言，很難搞清楚此市與彼縣、此縣與彼區、此鎮與彼街之間的層級高低及其各種行政部門之間關系，即使政府工作人員，也因政府內部權力關系的復雜度過高，也要在工作中不斷的適應與分析、平衡與配合，這種行政機構“內卷化”⑦現象違背了當前力求“寬幅度、少層次”的政府組織機構精簡改革的大方向。

（三）組織寄生利益紛爭

因為地方治理改革必然涉及多層面相關群體利益的重組與變化，只要利益有可能受損，就很有可能反對改革，最典型的群體是：（1）管理現存制度的人，即政府官員與公務人員，他們已對職業投入大量人力資本，地方治理體制改革“裁員減負”、“創新增效”的公共目標首先直接損害部分公務人員的仕運前途與職業成功，其次間接損害其對職業收益的預期以及對自我能力的評價；（2）非政府人員但運用現存制度正在輕松得利的人，這些附著在政府組織周邊或者獲利集團周邊的人，旨在促進社會公正與和諧發展的地方治理變革必將減少這部分人不當得益的額度與機會。在現實中，正是這兩類因行政權力而寄生演繹出地方治理空間中多種的實際利益：地區利益、地方政府利益、政府部門利益、公務員個人利益、公司利益、社會組織利益、個體利益等等，處理好這些利益才是將改革順利推進的前提。這些利益都是現實中存在的利益，所以“卡爾多-希克斯改進法則”就指出：改革設計與執行中，要保證受益總量大于受損總量⑧⑨。特別是行政體制改革方案，如果不能得到政府機構與工作人員的支持，那么再好的方案也會步履維艱、缺乏效率。例如，深圳大部制改革后有些部門設置十幾個副職，被媒體詬病、群眾抨擊，這種做法作為改革進程中的權宜之舉，有其一定的合理性，但顯而易見是非正當的、非科學的安排，社會既要對此情況進行持續監督，又要以適度的耐心考察職務數是否在一個理性時間段內隨著自然淘汰與調整減員而恢復正常值，這既是給制度創新一個成長與生長的時間，也是給利益當事人一個思想轉變的過程；但從政府的角度，更應將行政權力關進制度與法律建構的籠子里，加大對組織內部利益、相關利益鏈條的嚴格管控，加強職業自律與廉政建設，不與市場、社會奪利，堅守“公平”、“服務”的行政原則。

圖1　現行的高度復雜的省域下地方治理機構設計與安排

（四）改革步序非一致性

地方政府治理改革并非總與經濟發展始終保持正向一致性，作為上層建筑的一部分，行政體制的自然屬性使其總是略滯后或略超前于經濟改革的步伐，超前變革的地方政府具有創新勇氣，但需承擔高昂的創新成本，不成功便成仁，如果政府官員是出于強烈的政績動機，在未對地方經濟發展狀況進行充分調研的情況下，推進過于理想化的改革方案，就有追求“全能政府”的傾向；或者部分政府在該放權的方面未放權、不該放權的方面放了權，結果導致政府缺位、民眾失落感增加，都會影響民眾對改革收益的判斷及對改革推進的支持；雖然這兩種情況都是在改革中難以避免的，但卻是對改革銳性與民眾心態損傷較大的情況。而那些總是被地方經濟發展被動地推著走的政府則會被民眾貼上“無能政府”的標簽，雖然掌握著治理資源和行政權力，卻不能進行有效公共管理，不僅嚴重損害了政府形象，降低了行政組織存在的合法性，而且可能引發政治治理的失穩風險。

（五）改革路徑極敏感性

由于行政與政治的孿生特性，地方治理改革中最核心的問題是如何處理行政體制改革與政治體制改革的聯動關系，如何在維護政治穩定的前提下，開展行政管理體制與社會治理體制的改革。由于中西方國家對于政治表達方式、民主實現機制等方面存在理解上的較大差異，而且以美國為首的資本主義國家一直不斷強化其西方政治觀念的傾銷，國內部分民眾對政治體制改革的呼聲也在高漲，慎重地推進治理改革就成為非常敏感的大事件。照搬照抄西方模式是肯定不行的，不改不變也是不行的，而且行政體制改革是要為政治體制改革探路徑、打基礎的，那么設計地方治理改革創新方案時，就不能眼光短淺，只看當下，要做周全細致的調研與長期通盤的考慮。

（六）人治痕跡干擾較大

由于傳統人治痕跡在地方行政組織中仍然存在，地區越是偏遠這種消極影響越大，而這些地區市場經濟、社會治理的發育又很落后，對政府行為的監督就很不足。科學的政府組織績效評估體系尚未建立健全，政府管理者的個人行為與其行為后果之間缺乏聯系，行為動機難以監控，行為成本難以評估，且集體決策模式下責任分散導致追責困難，促使目前的地方行政決策中理性成分與公開程度很不足。甚至目前出臺一些用以解決問題的思路依然沿襲人治路徑。以“高配地級市市委書記⑩”的舉措為例，一方面是重視地級市的發展，增加了重點地級市在省委決策中的話語權，也解決了干部待遇，但另一方面也增加了地方行政層級與官員關系兩個權力制度網絡的復雜度，強化了領導者個人職位級別的影響力對法定崗位職務權力的干擾，是缺乏持續力的制度。科學的公務員管理，應該嚴格按照現代化、制度化的公務員崗位職能要求來設計崗位級別與職權，并輔以“年資制”與“決策權重制”等技術手段來解決公務員晉升問題與重大決策的參與問題。

三、地方政府治理體制改革的必由路徑

“地方治理改革”目前最現實的行政體制改革問題，對于國家層面，各省治理良好，則全國的良好治理格局形成，對于省級層面，各市縣治理良好，則全省的良好治理格局形成，所以地方政府治理體制的改革創新關鍵在于市縣及以下。而行政體制改革必須基于現實狀況、展望未來，運用具有“局部揚棄性+改良漸進性”的特征的“組織重構路徑”對政府職能、結構、人員進行變革和完善：

（一）促進社會和諧發展的地方政府管理職能的解析與重構

當代，“和諧發展”是我國政府公共管理的核心目標，“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”是五大戰略，地方各級政府直接面對高度復雜的社會，不應只求快速加強管制以減少復雜度，而是要以全局發展的視野，找尋與社會、市場的科學分工，發揮民眾應對社會事務的自主性，特別是要問計于民，敏銳地抓住本地的資源稟賦、發展目標以及城鄉居民的新需求，邀請行政管理專家參與政府職能設計的創新工作，以工作流程再造與職能重構設計為主旨，按照大部制的部門化原則對市縣及其以下的政府進行重構。

（二）促進減層級扁平化的地方政府組織結構的更新與變革

科學的組織架構是政府行政職能的載體，按照省直管縣制建立新型的大縣制，實行市縣平級，市縣以下均改建為區，區下設街道辦作為派出機構與城鄉基層自治組織耦合對接。這個系統化的“消減組織層級、建立扁平機構”的組織設計與大部制的部門化改革合作發揮效用，將大幅消減地方治理中的行政成本與溝通壁壘。另外，還包括各個政府崗位的任務設計與工作規劃，通過組織再造過程同步實現機構精簡、人員精煉、組織發展與人力資源管理規劃等多重目標，所以這項改革不是現有機構的簡單合并，而是對應負的公共職能的全面承載與科學執行。

（三）促進行政效能提升的地方政府人員素質的更新與進步

由于歷史文化的影響，我國城鄉社會對政府工作人員存在兩種認知的誤區：一是“官貴民輕”思想，使得一些地方政府帶有封建衙門的習氣，而民眾也膽怯畏懼地處于“被統治”的下風；二是“崇高干部”思想，以極高的職業要求與道德標準要求政府工作人員，一旦個別工作人員出現行為偏差，就以社會道德潔癖來處理，形成對所有的政府工作人員的泛化厭惡；特別是發現個別政府人員利用地位促進私利時，深感不能獲取這種特權的市民就會被強烈地引吸到道德無政府主義者的角色中去，所以這兩種錯誤認知都導致了民眾與政府之間的不信任與不合作。唯有通過完善、科學的政府工作效能評估來提高地方治理行政效能，并堅持推進科學、公開的公務員選拔、考評與管理制度，才能較好地約束“政府人員自利”，并要特別加快農村治理空間中縣級、鄉鎮級干部的公務員全省全國公開招考的入職比例，以新陳代謝的方法，加快實現縣域基層政府人員（特別是偏遠地區）與城市基層政府人員工作素質同步提升，以及治理理念的同步更新。

只要抓住了“職能設計”、“組織結構”與“人員培養”這三個關鍵的改革領域，不斷推出與社會發展實際需求相適應的政府改革方案，地方治理的核心目標——“經濟發展”、“福利保障”、“服務效率”與“公正維護”等等，就可以通過各級地方政府的共同努力，與市場、社會形成合作共贏的互動機制而順利實現。

①陳善如：《深化行政改革推進科學發展》，廣州：《南方日報》，2006年9月15日第A05版。

②黃俏嫻：《東莞市簡政強鎮改革研究》，廣州：《華南理工大學碩士論文》，2010年。

③張艷：《深圳行政體制改革的示范意義》，石家莊：《產業與科技論壇》，2010年第9期，第23～25頁。

④順德：《大部制”半年探》，中國改革網，2010-04- 07，http://www.chinareform.net/2010/0407/15052.html。

⑤廣州市新一輪政府機構改革正式啟動，新浪廣東，2014- 12- 31，http://gd.sina.com.cn/city/gdyw/2014-12-31/11092476.html。

⑥賈海薇：《地方政府管理機制創新的實踐與學習路徑——基于時間維度對廣東省的分析》，北京：《國家行政學院學報》，2011年第5期，第103～107頁。

⑦郭衛民、劉為民：《我國行政體制內卷化傾向淺析》北京：《國家行政學院學報》，2011年第6期，第37～41頁。

⑧Nicholas Kaldor.Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility.Economic Journal，（September）.1939，49，（195）：549-552.

⑨R.John Hicks.Foundations of Welfare Economics.E-conomic Journal，（December）.1939，49，（196）：696-712.

⑩15個地級市“高配”副省級市委書記本土成長地方主政官，中國網新聞中心，2012-10- 26，http://news.china.com.cn/2012- 10/26/content _26912051.htm。

［責任編輯 劉慧玲］

作者簡介：賈海薇，華南農業大學公共管理學院教授，北京大學政府管理學院訪問學者，博士。廣州 510642；周志忍，北京大學政府管理學院教授、博士生導師。北京 100871

［中圖分類號］D63

［文獻標識碼］A

［文章編號］1000-114X（2016）02-0073-07