簡(jiǎn)論全面建成小康社會(huì)目標(biāo)下的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略*

喬惠波

簡(jiǎn)論全面建成小康社會(huì)目標(biāo)下的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略*

喬惠波

［內(nèi)容提要］ 精準(zhǔn)扶貧作為新時(shí)期全面實(shí)施的扶貧戰(zhàn)略，既是對(duì)過(guò)去扶貧工作經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，也是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)要求。實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，在時(shí)效性、精準(zhǔn)性、創(chuàng)新性和全面性等方面對(duì)精準(zhǔn)扶貧提出了更高的要求。應(yīng)該以全面建成小康社會(huì)為導(dǎo)向，全面實(shí)施以精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制、政策體系、扶貧模式為主要內(nèi)容的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。

小康社會(huì)；精準(zhǔn)扶貧；工作機(jī)制

到2020年全面建成小康社會(huì)是黨在十八大上提出的重要目標(biāo)。［1］這一重要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是黨和政府下一步工作的重點(diǎn)。如期實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首要的一環(huán)就是要使貧困人口全部脫貧致富。小康社會(huì)應(yīng)該是全體人民的小康，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全部貧困人口脫貧致富，就不能稱為全面建成小康社會(huì)。“農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)。”［2］為了確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全面脫貧的目標(biāo)，必須修正以往的扶貧理念和扶貧政策，改以往的粗放式扶貧為精準(zhǔn)扶貧，全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。

一、精準(zhǔn)扶貧理念的提出及其對(duì)全面建成小康社會(huì)的重要意義

貧困問(wèn)題是一個(gè)世界性的問(wèn)題，對(duì)于像我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，更是一項(xiàng)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的重大課題。為了實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，必須把扶貧工作作為黨和政府工作的重中之重。改革開(kāi)放以后，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的治國(guó)方略為貧困問(wèn)題的解決提供了根本保障。從1978年到1985年，由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，全國(guó)的貧困人口從2.5億減少到1.25億，這一階段主要是國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革的整體推進(jìn)對(duì)貧困問(wèn)題的直接解決，大規(guī)模的扶貧工作還沒(méi)有展開(kāi)。從1986年到1993年，國(guó)家開(kāi)始展開(kāi)有針對(duì)性的大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧工作，對(duì)扶貧工作進(jìn)行總體規(guī)劃，扶貧對(duì)象、性質(zhì)、任務(wù)和目標(biāo)等逐步落實(shí)明確，扶貧成效顯著，貧困人口逐步下降至8000萬(wàn)人。1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃》），這一《計(jì)劃》是在以往扶貧計(jì)劃的基礎(chǔ)上制訂的，是一個(gè)要求更加具體、目標(biāo)更加明確的扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)。《計(jì)劃》要求用七年左右的時(shí)間基本解決農(nóng)村8000萬(wàn)貧困人口的扶貧問(wèn)題。這一《計(jì)劃》基本取得了預(yù)期的效果。從2001年起，我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入了新的時(shí)期。在這一時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了較高的發(fā)展水平，帶動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)工作也取得了較大的成績(jī)。這一階段的扶貧開(kāi)發(fā)工作以區(qū)域扶貧為重點(diǎn)，特別是以11個(gè)連片特困地區(qū)為扶貧開(kāi)發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)。［3］黨和政府逐年加大扶貧開(kāi)發(fā)的力度，扶貧政策不斷細(xì)化，扶貧規(guī)模不斷擴(kuò)大，扶貧工作也取得了卓有成效的進(jìn)展。截至2015年年底，我國(guó)先后有6億人口已經(jīng)脫貧，農(nóng)村地區(qū)貧困人口僅剩5575多萬(wàn)。①數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站《2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

隨著2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的提出，今后要在不足5年的時(shí)間內(nèi)完成剩余貧困人口的全部脫貧，殊為不易。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的扶貧攻堅(jiān)，剩下的貧困地區(qū)和貧困人口的扶貧難度加大，以往扶貧方式的效果越來(lái)越不明顯。在這種情況下，精準(zhǔn)扶貧的理念被提了出來(lái)，希望通過(guò)扶貧理念的轉(zhuǎn)變，改以往“撒胡椒面式”的扶貧為“精耕細(xì)作式”的扶貧，盡快完成剩余貧困人口的脫貧。2013 年11月初，習(xí)近平在湘西土家族苗族自治州考察時(shí)首次明確提出了精準(zhǔn)扶貧，隨后精準(zhǔn)扶貧工作逐步展開(kāi)。

精準(zhǔn)扶貧是指通過(guò)對(duì)貧困戶和貧困村的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，充分利用扶貧資源，提升扶貧效果，最終解決貧困問(wèn)題。學(xué)者們也從不同角度對(duì)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵展開(kāi)了深入思考。例如，左停認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧就是要求實(shí)施精細(xì)化的扶貧方式，“從扶貧機(jī)制上由主要依賴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的‘涓滴效應(yīng)’到更加注重‘靶向性’對(duì)目標(biāo)人群直接加以扶貧干預(yù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整”［4］。汪三貴認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧就是“扶貧政策和措施要針對(duì)真正的貧困家庭和人口，通過(guò)對(duì)貧困人口有針對(duì)性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)”［5］。可以看出，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)上升到扶貧機(jī)制和政策層面，是現(xiàn)階段扶貧工作的基本原則和理念。精準(zhǔn)扶貧是對(duì)以往扶貧經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和對(duì)扶貧規(guī)律的科學(xué)運(yùn)用，是對(duì)以往扶貧開(kāi)發(fā)工作的繼續(xù)推進(jìn)和深化，也是對(duì)以往扶貧工作不足和弊端的糾正，是對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作的創(chuàng)新發(fā)展。

精準(zhǔn)扶貧理念的提出，可以完成由區(qū)域性瞄準(zhǔn)機(jī)制向靶向機(jī)制的轉(zhuǎn)變。以往的區(qū)域性開(kāi)發(fā)扶貧，扶貧工作針對(duì)的范圍比較寬，扶貧對(duì)象不夠明確，扶貧內(nèi)容不夠具體，扶貧過(guò)程中的信息不對(duì)稱、權(quán)利不平等，種種情況難以使扶貧政策真正落實(shí)，扶貧資金利用效率較低，扶貧資源浪費(fèi)較多。精準(zhǔn)扶貧理念的靶向機(jī)制，則強(qiáng)調(diào)扶貧工作的精準(zhǔn)性，通過(guò)建檔立卡等精準(zhǔn)識(shí)別手段，瞄準(zhǔn)需要扶助的人口，可以解決扶貧工作中扶貧對(duì)象不夠明確、扶貧內(nèi)容不夠具體、扶貧信息不對(duì)稱、權(quán)利不平等等問(wèn)題，容易取得良好的扶貧效果。

精準(zhǔn)扶貧是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的重要保障，也是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要舉措。小康社會(huì)的建成不僅需要經(jīng)濟(jì)總量和人均經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成，更主要的是惠及全體人民。目前，我國(guó)衡量小康社會(huì)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已基本完成，但距離全體人民的小康還有很大的差距，其中一個(gè)重要原因就是全國(guó)還存在幾千萬(wàn)貧困人口，這部分貧困人口能否脫貧致富成為能否全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵。習(xí)近平在中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，能否建成小康社會(huì)，貧困地區(qū)的脫貧是關(guān)鍵。［6］消除貧困既是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容，也是重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。精準(zhǔn)扶貧正是在正確認(rèn)識(shí)全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上提出的一項(xiàng)重要舉措，正確識(shí)別和定位貧困人口，針對(duì)困難群眾精準(zhǔn)采取扶貧措施，確保貧困人口全部脫貧，最終實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。

二、完成全面建成小康社會(huì)目標(biāo)對(duì)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出的要求

能否最終建成符合全體人民意愿的小康社會(huì)，取決于貧困人口能否全部脫貧致富，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略正是為解決這一問(wèn)題而提出的。目前，我國(guó)正在加緊小康社會(huì)的建設(shè)，全國(guó)各族人民都熱切期盼全面建成小康社會(huì)這一目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。要完成這一目標(biāo)，需要對(duì)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出更高的要求，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，時(shí)效性。按照黨在十八大上的總體部署，到2020年要全面建成小康社會(huì)。完成這一目標(biāo)留給我們的時(shí)間已經(jīng)不多，所以精準(zhǔn)扶貧要有一定的時(shí)效性。這就要求我們一定要有緊迫感，要按照全面建成小康社會(huì)的總體部署，科學(xué)制定時(shí)間表，保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)目前剩余貧困人口5000多萬(wàn)，針對(duì)這部分貧困人口的脫貧工作要有步驟、有計(jì)劃地進(jìn)行。貧困人口的減少數(shù)量要有年度目標(biāo)，扶貧工作的進(jìn)度要有嚴(yán)格的時(shí)間限制，落實(shí)責(zé)任主體，嚴(yán)格考核機(jī)制，只有這樣，才能在有限的時(shí)間內(nèi)完成既定的目標(biāo)。

第二，精準(zhǔn)性。精準(zhǔn)性的提出是扶貧工作的重要轉(zhuǎn)折，也是扶貧思路的重要調(diào)整。這是因?yàn)椋酝钥h為單位的瞄準(zhǔn)機(jī)制存在著嚴(yán)重的弊端，一部分非貧困縣的貧困村、戶難以被納入國(guó)家扶貧體系。為此，要提高扶貧工作的精準(zhǔn)性，要從以前的粗放式扶貧轉(zhuǎn)為精細(xì)化扶貧，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別，并針對(duì)不同貧困戶的不同特點(diǎn)，精準(zhǔn)采取扶貧措施。要在扶貧過(guò)程中時(shí)刻強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)性，使有限的扶貧資源被投向最需要的貧困戶，減少扶貧成本，提升扶貧效率。我們已經(jīng)建立了以“四個(gè)精準(zhǔn)”為主體的精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，習(xí)近平又提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”［7］的扶貧理念，對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行了更深入的安排與考慮，能夠確保各項(xiàng)扶貧政策落實(shí)到真正的扶貧對(duì)象身上。

第三，創(chuàng)新性。要順利實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)，精準(zhǔn)扶貧就一定要貫徹創(chuàng)新性原則。精準(zhǔn)扶貧的提出，本身就是對(duì)扶貧理念的一次創(chuàng)新。要在短短幾年的時(shí)間內(nèi)完成全部貧困人口脫貧的目標(biāo)，精準(zhǔn)扶貧工作就一定要有創(chuàng)新。不僅要?jiǎng)?chuàng)新精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，而且要?jiǎng)?chuàng)新精準(zhǔn)扶貧政策體系。扶貧工作不能被已有的模式、方法限制住手腳，而要在具體的工作中積極探索、大膽創(chuàng)新，探索符合地方特色的精準(zhǔn)扶貧工作方案。

第四，全面性。小康社會(huì)不僅僅是要求經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，而是要求政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域全面協(xié)調(diào)發(fā)展，如果僅局限于人們生活水平的提高和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的完成，這樣的小康社會(huì)是不能持久的。在全面建成小康社會(huì)的大背景下進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，必然要求貧困地區(qū)不僅要實(shí)現(xiàn)生活水平的提高，更要實(shí)現(xiàn)各方面、各領(lǐng)域全方位的提升，貧困地區(qū)政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域的全面發(fā)展必然給貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。所以，精準(zhǔn)扶貧不僅要提高貧困戶的物質(zhì)生活水平，同時(shí)要提升貧困戶的政治文化素質(zhì)，提高貧困地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)水平，加強(qiáng)貧困地區(qū)社會(huì)管理體系的建設(shè)等。

三、全面建成小康社會(huì)目標(biāo)下精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施

精準(zhǔn)扶貧是針對(duì)現(xiàn)階段扶貧工作的現(xiàn)實(shí)需要和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)提出的全新的扶貧理念。為了保障全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須以這一目標(biāo)為導(dǎo)向，全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制、政策體系和扶貧模式為主要內(nèi)容。精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制能夠保證扶貧工作按時(shí)、按計(jì)劃完成；精準(zhǔn)扶貧政策體系是一系列以精準(zhǔn)扶貧理念為核心的扶貧政策，為精準(zhǔn)扶貧提供政策保障；精準(zhǔn)扶貧模式要求不同貧困地區(qū)因地制宜、因貧施策，形成具有地方特點(diǎn)的扶貧方式。

1.創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制

國(guó)務(wù)院扶貧辦于2014年6月發(fā)布了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，該方案對(duì)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)工作、保障措施等進(jìn)行了總體布局和全面設(shè)計(jì)，提出了建立以“四個(gè)精準(zhǔn)”為主體的精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)系統(tǒng)龐雜的扶貧工程，需要設(shè)計(jì)嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的工作機(jī)制，需要以精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核為主要工作環(huán)節(jié)，形成兼顧靈活性和原則性的扶貧機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制是針對(duì)扶貧工作的緊迫性和時(shí)效性提出來(lái)的，也是為了盡快解決農(nóng)村貧困問(wèn)題而提出的一項(xiàng)有效的工作機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制要有可在全國(guó)范圍內(nèi)推廣的總的原則，也要有適應(yīng)地方特點(diǎn)的機(jī)制創(chuàng)新，在扶貧工作中的目標(biāo)識(shí)別、具體措施、動(dòng)態(tài)管理、績(jī)效考核、事后反饋等一系列環(huán)節(jié)中形成具有可操作性的工作機(jī)制。

第一，精準(zhǔn)識(shí)別是指通過(guò)對(duì)貧困人口建檔立卡等方式，實(shí)行扶貧工作的精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)。以往扶貧瞄準(zhǔn)的對(duì)象是以縣為單位，往往會(huì)使真正需要扶貧幫助的對(duì)象難以被正確識(shí)別。為了提升扶貧效果，定位真正的貧困人群，就需要改進(jìn)扶貧瞄準(zhǔn)精度，通過(guò)建檔立卡等方式，精準(zhǔn)識(shí)別貧困農(nóng)戶，使貧困村和貧困戶被真正納入扶貧體系。2005年，為了識(shí)別貧困農(nóng)戶，國(guó)家扶貧辦出臺(tái)過(guò)相關(guān)通知，開(kāi)展對(duì)貧困戶的建檔立卡工作，但是由于當(dāng)時(shí)精準(zhǔn)識(shí)別的對(duì)象還沒(méi)有下調(diào)到村、戶，建檔立卡的效果并不明顯。2011年出臺(tái)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020）》進(jìn)一步明確了建檔立卡工作機(jī)制。隨著精準(zhǔn)扶貧理念的提出，從2014年起，精準(zhǔn)識(shí)別通過(guò)建檔立卡等方式全面展開(kāi)，成為精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的重要一環(huán)。目前，精準(zhǔn)識(shí)別主要采取“程序識(shí)別法”，通過(guò)貧困戶的自主申報(bào)和扶貧部門(mén)的入戶調(diào)查共同確定貧困戶。在識(shí)別過(guò)程中，一些地方采取了逐級(jí)指標(biāo)法，即地方政府部門(mén)通過(guò)自上而下、逐級(jí)分配指標(biāo)的辦法，把貧困指標(biāo)分解到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。［8］這樣就使貧困戶的確定權(quán)實(shí)際上掌握在村級(jí)干部手里，但村級(jí)干部并不具備精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶的素養(yǎng)，導(dǎo)致貧困戶的識(shí)別精度下降。一些缺乏公正性的村級(jí)干部甚至?xí)杂H屬關(guān)系、私人關(guān)系等其他因素來(lái)確定貧困戶。對(duì)于一些處于貧困臨界線附近的人群的判定，一些村級(jí)干部采取“輪流坐莊”或者平均分配扶貧資金的做法，使扶貧工作流于形式。解決精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，就要嚴(yán)格精準(zhǔn)識(shí)別流程，完善識(shí)別過(guò)程中的民主程序，讓村民作為主體參與到貧困戶的識(shí)別工作中去，發(fā)揮村民代表大會(huì)等村內(nèi)民主機(jī)構(gòu)的重要作用，落實(shí)村民監(jiān)督，防止村內(nèi)精英群體對(duì)扶貧資源的把控。總之，完善精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，就要完善貧困戶的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和方法，采取多維的貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)識(shí)別貧困戶，加強(qiáng)村級(jí)治理，降低識(shí)別成本，為精準(zhǔn)扶貧工作打好基礎(chǔ)。

第二，精準(zhǔn)幫扶就是要精準(zhǔn)確定貧困戶的致貧原因，按照貧困戶本身的脫貧條件，有針對(duì)性地采取多種手段進(jìn)行幫扶。貧困戶的致貧原因多種多樣，有因病致貧、因家庭勞動(dòng)力不夠?qū)е碌呢毨В€有因受教育水平不高導(dǎo)致的貧困。所以，精準(zhǔn)幫扶就是要找準(zhǔn)致貧原因，提出有針對(duì)性的扶貧措施，使貧困戶早日脫貧致富。精準(zhǔn)幫扶工作要多樣化，因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)制定幫扶方案，探索具有地方特色的精準(zhǔn)幫扶模式。精準(zhǔn)幫扶需要建立公開(kāi)透明的信息平臺(tái)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)手段，引導(dǎo)和支持社會(huì)各方力量共同參與扶貧。

第三，精準(zhǔn)評(píng)價(jià)是精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的最后一步，通過(guò)建立一整套檢驗(yàn)評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的成效進(jìn)行評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)。杜絕扶貧過(guò)程中的弄虛作假等情況，使精準(zhǔn)扶貧措施落到實(shí)處，就必須建立精準(zhǔn)評(píng)價(jià)機(jī)制。過(guò)去的扶貧工作缺乏嚴(yán)格的考核監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，使扶貧工作處于一種粗放式的狀態(tài)，容易導(dǎo)致扶貧資金流失，貧困戶難以真正獲得扶貧資源；甚至在扶貧過(guò)程中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，難以取得良好的扶貧效果。

第四，精準(zhǔn)考核正是針對(duì)上述弊端設(shè)計(jì)出來(lái)的一項(xiàng)有效的工作機(jī)制。通過(guò)對(duì)扶貧過(guò)程的監(jiān)控和扶貧成效的科學(xué)考核，可以杜絕扶貧過(guò)程中的造假行為。目前，精準(zhǔn)扶貧考核評(píng)價(jià)的依據(jù)是貧困人口的收入指標(biāo)和貧困線標(biāo)準(zhǔn)，存在評(píng)價(jià)指標(biāo)單一、評(píng)價(jià)指標(biāo)與識(shí)別指標(biāo)不統(tǒng)一等問(wèn)題，建議進(jìn)一步完善考核機(jī)制，引入多維考核指標(biāo)，改進(jìn)入戶抽樣調(diào)查方法，持續(xù)跟蹤和調(diào)查貧困戶的脫貧情況，防止“返貧”和“假脫貧”情況的發(fā)生。

2.構(gòu)建以精準(zhǔn)扶貧理念為核心的扶貧政策體系

精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的問(wèn)題的解決依賴于扶貧政策體系的建立。精準(zhǔn)扶貧不僅是一種自上而下的工作機(jī)制，更應(yīng)當(dāng)是包括理念、機(jī)制、戰(zhàn)略在內(nèi)的完整政策體系。精準(zhǔn)扶貧不是單一的扶貧機(jī)制，而必須借助于一系列的扶貧政策，共同打造以精準(zhǔn)扶貧理念為中心的扶貧政策體系。

精準(zhǔn)扶貧是扶貧戰(zhàn)略和理念的全新轉(zhuǎn)變，是對(duì)以往扶貧工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是扶貧政策的全面轉(zhuǎn)向，不僅對(duì)于扶貧工作部門(mén)，而且對(duì)于整個(gè)公共政策體系，在原則、理念上都提出了新的要求。精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的建立只是第一步，更重要的是建立以精準(zhǔn)扶貧理念為核心的扶貧政策體系。我國(guó)在扶貧開(kāi)發(fā)工作中已經(jīng)形成了一系列行之有效的扶貧政策。實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，不能拋棄以往有效的扶貧經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)在以往正確經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上植入精準(zhǔn)扶貧的理念。精準(zhǔn)扶貧需要統(tǒng)籌謀劃、綜合協(xié)調(diào)，對(duì)導(dǎo)致貧困的短期因素和長(zhǎng)期因素進(jìn)行綜合考慮，借助多種扶貧手段，共同完成扶貧任務(wù)。精準(zhǔn)扶貧政策體系應(yīng)當(dāng)兼顧統(tǒng)一性和靈活性，統(tǒng)籌利用多種扶貧政策如金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、治理政策來(lái)開(kāi)展扶貧工作，要特別重視精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的制度創(chuàng)新。

第一，金融政策。金融扶貧作為重要的扶貧手段，是扶貧政策體系中的重要組成部分。國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)的金融支持包括中央財(cái)政安排專項(xiàng)扶貧資金、貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、各省（區(qū)、市）財(cái)政扶貧資金投入、貧困縣新增信貸投放等各種方式，其中扶貧小額信貸是主要的金融支持方式。目前，面向貧困戶的金融服務(wù)較為匱乏，嚴(yán)重影響了貧困村、戶的脫貧動(dòng)力。缺少金融服務(wù)成為貧困人口長(zhǎng)期難以脫貧的重要原因。金融支持較為落后的原因在于隨著精準(zhǔn)扶貧的深入，金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)日漸增加。經(jīng)過(guò)多年的扶貧工作，現(xiàn)階段扶貧的對(duì)象或脫貧難度較大，或所處自然條件極為惡劣，或因病返貧、因?qū)W返貧；貧困地區(qū)的信用體系建設(shè)較為緩慢，貧困戶與銀行之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題較為嚴(yán)重，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)參與金融扶貧的意愿較低；扶貧專項(xiàng)資金不足，難以滿足貧困地區(qū)的需求；扶貧金融項(xiàng)目缺乏，扶貧資金存在“撒胡椒面”式使用的問(wèn)題，難以符合精準(zhǔn)扶貧的要求，導(dǎo)致扶貧資金利用效率低下。所以必須破解精準(zhǔn)扶貧中金融手段單一、金融服務(wù)匱乏的難題。

為了優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的效果，必須按照精準(zhǔn)扶貧的要求，加快建立精準(zhǔn)扶貧金融政策，通過(guò)實(shí)地調(diào)研，精準(zhǔn)確定貧困村與貧困戶，制定個(gè)性化的金融幫扶措施，提升貧困村、戶的自我發(fā)展能力。一些地方的金融精準(zhǔn)幫扶方案值得總結(jié)推廣。比如，有的地方采用“金融+”思維，注重金融措施與其他扶貧政策的整合，創(chuàng)新扶貧貸款模式，給最需要信貸的貧困戶以金融支持。又如，有的地方按照本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，開(kāi)發(fā)符合貧困村、戶經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的金融產(chǎn)品，為貧困村、戶脫貧致富保駕護(hù)航。再如，“臨夏模式”通過(guò)建立村級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展互助社，有效解決了貧困群眾貸款難和產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金不足這一問(wèn)題。［9］總之，金融扶貧政策作為精準(zhǔn)扶貧政策體系的重要組成部分，發(fā)揮著重要的作用，既要使貧困村、戶樹(shù)立自強(qiáng)自立的精神，也要運(yùn)用金融手段精準(zhǔn)幫扶，為貧困村、戶脫貧致富提供金融支持。

第二，產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)重要手段，產(chǎn)業(yè)扶貧通過(guò)促進(jìn)貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，能夠使政府、企業(yè)和貧困戶三者實(shí)現(xiàn)共贏。扶貧問(wèn)題首先是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，通過(guò)發(fā)展貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)來(lái)達(dá)到使貧困人群脫貧的目標(biāo)，是以往扶貧工作的重要措施。在提出精準(zhǔn)扶貧理念的條件下，這一措施仍然適用。特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，利用市場(chǎng)手段來(lái)調(diào)配適合貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的資源更是理所當(dāng)然。所以，精準(zhǔn)扶貧就要加快貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條中，運(yùn)用市場(chǎng)的力量來(lái)解決貧困戶面臨的技術(shù)、市場(chǎng)等方面困難。產(chǎn)業(yè)扶貧在一些地方的試點(diǎn)已經(jīng)取得了不錯(cuò)的效果。例如，河北阜平縣采用“公司+合作社+貧困戶”的模式，通過(guò)公司和合作社的組織形式，引導(dǎo)貧困戶將扶貧資金入股來(lái)獲取分紅收益，貧困戶也可將土地作為股份來(lái)獲取土地租金收入，還可以入職公司或合作社來(lái)取得工資收入。一些地方通過(guò)農(nóng)業(yè)大戶帶動(dòng)貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，解決了單個(gè)貧困戶缺乏技術(shù)和市場(chǎng)的問(wèn)題。［10］產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展需要地方政府形成產(chǎn)業(yè)扶貧的政策體系，通過(guò)制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，創(chuàng)新農(nóng)戶、企業(yè)、合作社合作的方式，最終實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)。當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)扶貧也存在著一些不足，如容易導(dǎo)致貧困戶依賴政府、扶貧項(xiàng)目的自主性不強(qiáng)、企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧的熱情不高、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目難以推廣等。為此，需要加快產(chǎn)業(yè)扶貧政策的制定和完善，按照地方特點(diǎn)制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策。

第三，扶貧治理政策。社會(huì)治理在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中發(fā)揮著十分重要的作用。我國(guó)的扶貧工作一直是政府驅(qū)動(dòng)，政府特別是基層政府一直是扶貧工作的主導(dǎo)力量。在扶貧工作進(jìn)行之初，我國(guó)就已經(jīng)形成了較為完善的公共治理政策體系，建立了較為完善的扶貧治理機(jī)構(gòu)體系，如從國(guó)家到地方的各級(jí)扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組、扶貧辦，各級(jí)發(fā)改委、財(cái)政部門(mén)等都在治理體系中發(fā)揮著重要作用。隨著我國(guó)扶貧工作進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段，扶貧治理政策發(fā)生了新的變化。在這一階段，貧困村、戶成為扶貧工作的重點(diǎn)，村級(jí)瞄準(zhǔn)成為扶貧治理的主要形式，扶貧治理面臨著新的問(wèn)題。扶貧治理要避免精英捕獲現(xiàn)象的發(fā)生。精英捕獲是指少數(shù)精英人士占據(jù)有限的資源，導(dǎo)致扶貧治理主體特別是鄉(xiāng)村權(quán)力階層對(duì)扶貧資源的不合理占有與不正當(dāng)分配。村干部作為基層扶貧治理的主體，如果不受到相關(guān)治理政策的制約，會(huì)導(dǎo)致扶貧工作的失敗。為此，可以建立村級(jí)分權(quán)制度，讓基層民眾參與到精準(zhǔn)扶貧工作當(dāng)中，在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶等方面發(fā)揮監(jiān)督作用，避免村級(jí)精英捕獲現(xiàn)象的發(fā)生。［11］總之，要改變以往的扶貧治理政策，按照精準(zhǔn)扶貧思路，借助政府、社會(huì)、個(gè)人等多方面的力量，形成全社會(huì)共同參與的扶貧治理政策體系。

3.因地制宜，形成有地方特色的精準(zhǔn)扶貧模式

習(xí)近平曾經(jīng)指出：“我們堅(jiān)持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過(guò)易地搬遷安置一批，通過(guò)生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過(guò)教育扶貧脫貧一批，通過(guò)低保政策兜底一批。”［7］扶貧工作是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的工作，不同地區(qū)、不同環(huán)境的貧困人群所面臨的問(wèn)題也千差萬(wàn)別。建立相應(yīng)的工作機(jī)制和政策體系，只是使精準(zhǔn)扶貧工作的完成成為可能，在實(shí)際的扶貧工作中還會(huì)遇到許多意想不到的問(wèn)題。為了使扶貧目標(biāo)盡早實(shí)現(xiàn)，不論是精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制還是精準(zhǔn)扶貧政策體系，都要適合當(dāng)?shù)氐姆鲐毠ぷ鲗?shí)踐，因地制宜，建立符合當(dāng)?shù)靥厣木珳?zhǔn)扶貧模式。

第一，異地搬遷安置扶貧模式是指將一些生活環(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境惡化地區(qū)的居民搬遷至環(huán)境較好的地方，以實(shí)現(xiàn)脫貧。我國(guó)西部的一些貧困地區(qū)，自然資源極度匱乏，在原有地區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)扶貧，難以成功。在這種情況下，可以通過(guò)異地搬遷使當(dāng)?shù)鼐用駭[脫惡劣的生活環(huán)境，定居適宜發(fā)展的新環(huán)境，完成脫貧致富。例如，甘肅省在生態(tài)環(huán)境較好的河西走廊和黃河沿岸地區(qū)建設(shè)大量的水利工程，開(kāi)發(fā)大范圍的宜居的農(nóng)業(yè)地區(qū)，將常年干旱地區(qū)的特困人口安置到這些地區(qū)，取得了良好的脫貧效果。［12］

第二，對(duì)口扶貧模式是一種行之有效的扶貧模式。在精準(zhǔn)扶貧理念下，對(duì)口扶貧模式也是一些地方采取的重要手段。近些年來(lái)，為了加快貧困地區(qū)脫貧，我國(guó)實(shí)施了發(fā)達(dá)省市對(duì)口幫扶貧困地區(qū)的對(duì)口幫扶政策。發(fā)達(dá)地區(qū)的省、市、縣和企業(yè)相比貧困地區(qū)具有資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)，可以有效地帶動(dòng)對(duì)口幫扶對(duì)象盡快實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。對(duì)口扶貧模式其實(shí)就是精準(zhǔn)扶貧理念的具體運(yùn)用。通過(guò)有效的瞄準(zhǔn)識(shí)別，發(fā)達(dá)地區(qū)有針對(duì)性地對(duì)幫扶地區(qū)的貧苦村、戶進(jìn)行對(duì)口幫扶，避免了大范圍扶貧開(kāi)發(fā)的粗放式弊端。我國(guó)在對(duì)口幫扶模式中已經(jīng)積累了成功的經(jīng)驗(yàn)，今后要繼續(xù)在其他地區(qū)推廣這種模式，貫徹精準(zhǔn)扶貧理念。

第三，通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與恢復(fù)來(lái)進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧是一種重要的扶貧模式。生態(tài)保護(hù)扶貧模式對(duì)于因生態(tài)環(huán)境惡化而導(dǎo)致的貧困有著積極的意義。我國(guó)一些地區(qū)因各種原因而出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境急劇惡化，導(dǎo)致當(dāng)?shù)刎毨г桨l(fā)嚴(yán)重。我國(guó)已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要性，提出要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，扭轉(zhuǎn)因生態(tài)環(huán)境惡化而導(dǎo)致的貧困狀況。要加快貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，走一條生態(tài)保護(hù)脫貧之路。我國(guó)一些地區(qū)在生態(tài)建設(shè)扶貧方面已經(jīng)進(jìn)行了積極探索，取得了較為成功的經(jīng)驗(yàn)。例如，貴州畢節(jié)地區(qū)因地處巖溶山區(qū)，生態(tài)環(huán)境極為惡劣，當(dāng)?shù)鼐用耖L(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)。為了推動(dòng)畢節(jié)地區(qū)走出貧困，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立了畢節(jié)生態(tài)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，形成了獨(dú)具特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式。

除了以上這些扶貧模式之外，還有多種扶貧模式，如鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)扶貧模式、職業(yè)教育扶貧模式、國(guó)際項(xiàng)目扶貧模式等。不管采用何種扶貧模式，都必須貫徹精準(zhǔn)扶貧理念，堅(jiān)持一地一策、因地制宜，深入、精準(zhǔn)地分析致貧原因，探索精準(zhǔn)幫扶策略，形成精準(zhǔn)扶貧模式。

［1］ 十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014：13.

［2］ 中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-11-04（1）.

［3］ 劉解龍，陳湘海.精準(zhǔn)扶貧的幾個(gè)基本問(wèn)題分析［J］.長(zhǎng)沙理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（6）：99-100.

［4］ 左停，楊雨鑫，鐘玲.精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2015（8）：156.

［5］ 汪三貴，郭子豪.論中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2015（5）：147.

［6］ 脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)沖鋒號(hào)已經(jīng)吹響 全黨全國(guó)咬定目標(biāo)苦干實(shí)干［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-11-29（1）.

［7］ 習(xí)近平.攜手消除貧困促進(jìn)共同發(fā)展——在2015減貧與發(fā)展高層論壇的主旨演講［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-10-17（2）.

［8］ 唐麗霞，羅江月，李小云.精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實(shí)施的政策和實(shí)踐困境［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2015（5）：152.

［9］ 馬秀梅.精準(zhǔn)落實(shí)政策用好臨夏模式努力為精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧提供有力金融支撐［N］.民族日?qǐng)?bào)，2015-10-16（1）.

［10］ 汪三貴.論中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2015（5）：150.

［11］ 許漢澤.扶貧瞄準(zhǔn)困境與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（9）：84.

［12］ 徐孝勇，賴景生，寸家菊.我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)村扶貧模式與扶貧績(jī)效及政策建議［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2010（2）：163.

（編輯：何建宇）

喬惠波，法學(xué)博士，天津理工大學(xué)法政學(xué)院講師。

* 本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究專項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目“基本經(jīng)濟(jì)制度視域下混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：15JD710027）的階段性成果。