創建高績效政府組織的策略與實踐

陳二祥

【摘 要】上個世紀70年代開始，西方國家進行一場波瀾壯闊的“新公共管理運動”，從運動的目標來看，其旨在提高政府的績效。本文從分析高績效政府組織的特點入手，提出了創建高績效政府組織的策略。這些策略足以能成功回應當代公民對公共服務低成本、高效化、個性化、多樣化的要求，以提高政府的績效。文章最后引用一個實例，詳細介紹了若干策略的實踐應用，從實證層面印證了本文所提出的策略可行性。

【關鍵詞】新公共管理； 高績效政府組織； 策略

1.高績效政府組織的提出

上個世紀70年代開始，西方國家進行了一場以市場化為取向，旨在提高政府績效和強調顧客滿意的政府改革運動，即“新公共管理運動”。新公共管理運動首先發端于英國，隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經濟合作發展組織國家。20世紀90年代初，大多數先進國家中產生了一種新的政府管理方法，這種新的管理方法有很多名稱：“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業型政府”。到90年代后期，越來越多的人們則稱之為“新公共管理”。新公共管理具有明顯的競爭導向、結果導向和顧客導向的特征，主張將競爭機制引入公共管理，打破政府對公共產品與服務的壟斷；更加注重管理的結果，而不是只專注于過程；把公眾視為顧客，將顧客滿意度作為衡量的標準。

新公共管理運動中提出了新的政府管理理念，主要表現在政府戰略選擇上，新理念被概括為“核心戰略、結果戰略、顧客戰略、控制戰略和文化戰略”；在政府職能方面，新理念認為政府應集中精力“掌好舵”而非“劃好槳”，打破政府對公共產品與服務的壟斷，引入企業或公民社會參與公共產品的供給；在政府管理的價值選擇上，新理念包括市場導向、顧客滿意、服務質量、結果為本、績效管理、民主參與等；在政府管理機制方面，新理念包括民營化與競爭機制的引入、從層級到網絡狀的分權化政府、多元治理結構、公民參與治理等；在政府未來治理模式選擇上，新理念包含了市場式政府，參與式政府，彈性化政府，解制型政府；這些政府管理新理念的集合體，展示了西方政府的未來的發展趨向。歸根結底，新公共管理就是徹底拋棄傳統的政府管理模式，改變那種長時間的延誤和煩瑣、拖拉的公事程序、傲慢的政府職員、回應能力低下的政府服務弊病，以創建高績效政府組織。

整合內部行政資源，構建“無縫隙政府”是當前城市管理內部變革的主要方向。隨著我國市場經濟體制的逐步建立和以顧客為導向的社會管理理念的逐步拓展，公共組織特別是政府部門的無縫隙政府建構悄然興起。借用這一管理思想，昆山城市管理行政執法局創新城市管理的首要步驟就是需要傾力打造“無縫隙政府”內容，在相關部門建立溝通、協調機制，統一規劃，管理和監督。對同地域、同性質作業實現集成化管理。拆除政府內部的“柏林墻”， 推行管理人員的崗位職位輪換和培訓，建立職能交叉的團隊。

在管理層面推行集成管理模式，把環衛、綠化、路燈、河道和市政養護所的職能，按照集成模板原理整合起來，成立一個新的城市綜合管理處。其主要職責主要負責城市管理規劃的編制，地方法規、規章的起草與實施；管理政府資產和社會收費；維護作業市場秩序；指導行業協會工作。具體做法是：

首先是部門集成。把以往“五所”按行業管理的模式轉變成為按特定區域集成管理的模式。新集成的部門在不增加人員、經費等情況下，通過管理方式的改變來提高管理水平。其次是技術集成。城市管理過程中各類技術、信息共享機制。提高現有技術資源的利用效益。最后是人員的集成。可以按照團隊設計的原理，按照對特定區域綜合管理的要求，按區域管理設計團隊，構成一個矩陣組織結構。在新的城市綜合管理處，分為業務團隊（如綠化、環衛、路燈管理）和區域團隊。一旦該模式能夠得到運行，在條件成熟以后，拆除政府內部的“柏林墻”，推行管理人員的崗位職位輪換和培訓，建立職能交叉的團隊，提高全員的綜合管理水平。

那么，什么是高績效政府組織以及高績效政府組織的特點是什么。高績效政府組織就是用相同或更少的資源生產和提供較高質量的所要求的產品或服務的一組雇員。他們的生產率和質量逐日逐年不斷提高，從而完成他們的使命。根據其定義，書中進一步給出了高績效政府組織的特點：包括：（1）高績效政府組織目標明確，任務清晰；（2）高績效政府組織強調效果；（3）高績效政府組織向雇員下放權力；（4）高績效政府組織創建新的方法來促進和激勵人們成功；（5）當環境變化時，高績效政府組織能靈活迅速地調整以適應新形勢；（6）就績效而言，高績效政府組織具有競爭性；（7）高績效政府組織將顧客滿意度作為衡量的標準，時時滿足顧客的需要；（8）高績效政府組織保持和利益相關者之間的聯系。

2.創建高績效政府組織的策略

策略是實現目標的技術途徑，應用以下不同的策略可以提高政府組織的績效。這些策略各有所長，主要根據其文化、歷史和外部環境而定，每種策略或多或少適用于某一個政府組織，也可以混合使用多種策略來提高政府組織的績效。

2.1構建“無縫隙政府”：“無縫隙政府”模式是拉塞爾·M·林登提出來的。林登認為“無縫隙政府”模式實現了對傳統公共部門的重建。林登所謂的“無縫隙組織”是指可以用流動的、靈活的、彈性的、完整的、透明的、連貫的等詞語來形容的組織形態。無縫隙組織提供了一種流暢的、真正的不費氣力的經驗。無縫隙組織的顧客與服務提供者直接接觸；兩者之間不存在繁文縟節、踢皮球，或者是諸多遁詞。無縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務。并且，無縫隙組織的一切都是“整體的、全盤的”，它是一個完整統一的整體，無論是對職員還是對最終用戶而言，它傳遞的都是持續一致的信息。構建“無縫隙政府”目的就是拆除政府內部的“柏林墻”， 建立職能交叉的團隊，整合內部行政資源，快速的向顧客提供品種繁多的、用戶化和個性化產品和服務，并以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務。由此可見，用“無縫隙政府”模式重建政府部門正是為了滿足在以顧客為導向的社會中，公民對于高質量的公共產品的需求。

2.2全面質量管理：隨著社會的進步、科技的發展以及貿易的全球化，顧客對產品的質量要求越來越高，如何滿足顧客對質量的要求，如何不斷改進產品和服務質量，50年代美國通用電器公司的費根堡姆和質量管理專家朱蘭提出了“全面質量管理”概念。全面質量管理是一種創新的工作方式：全面：指把追求質量應用于工作的全部過程，從界定顧客的需求到評估顧客滿意度。質量：意味著滿足、超過顧客期望值。管理：指發展及保持組織力量不斷改進產品和服務的質量。那么，什么是政府的全面質量管理呢？就是把產品生產的全面質量管理的基本理念、工作方式、原則應用于政府機構中以達到政府機構工作的高績效。在政府機構中實施全面質量管理比企業難度大，一般要經歷三個階段，首先前期準備：了解并清除變革中的障礙；其次進行工作分析，描述和分析目前所做的全部工作；最后實施TQM的管理策略。政府機構實施以顧客為導向，不斷改進產品和服務質量，達到工作的全面優質和高效。

2.3標桿管理：就服務提供來說，政府和企業之間最主要的差距是對速度、質量的回應不同。人們越來越難以忍受長時間的延誤和煩瑣、拖拉的公事程序以及傲慢的態度，而這些常被認為是政府服務的特征。實際上，人們已經在要求政府像商業公司那樣來運作。如何來借鑒其他組織的最佳實踐呢？那么，標桿管理給我們尋找最佳實踐提供了新的管理方法，通過將本組織的運作方法與別的組織最佳實踐進行比較而顯著改善績效的方法，它是一個過程——即，一系列的行動、步驟、功能或活動造成一個結果：對最佳實踐的識別和引進來改善績效。政府要建立良好的績效指標，實際上不僅需要明確組織目標，需要進行單位內部或組織內部的比較，更需要進行組織與外部的比較，從而保證所制訂的績效指標體系能通過評估能真正促進組織績效的提高。

2.4民營化：廣義而言，民營化可界定為更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾需求。它是指在產品/服務的生產和財產擁有方面減少政府作用，增加社會其他機構作用的行動。從狹義上看，民營化是指引進市場激勵以取代對經濟主體的隨意的政治干預，從而改進一個國家的國民經濟。民營化的實質是引入競爭，打破政府對公共產品與服務的壟斷，放松規制以鼓勵民營企業家提供產品和服務，通過合同承包、特許經營、憑單等形式把責任委托給在競爭市場上運營的私人企業。民營化旨在通過引入外部競爭機制改善政府的績效。

這些策略都可以幫助政府組織來提高工作績效，選擇哪一種或哪幾種主要根據組織的目標、任務和功能，如果某一政府組織采取以上的策略來進行改革，首先要進行規劃和組織分析，一旦改革開始則必須始終貫徹，不能半途而廢，否則事倍功半。

2.5引入競爭：奧斯本和蓋布勒指出，壟斷已變成美國政府的方式。服務提供者之間的競爭提供了一種保持低成本并及時滿足顧客需要的策略。“政府中的競爭迫使我們著手革新以努力做得最好”。在存在競爭的地方，服務提供者會努力改進技術、縮減成本，最大限度的去滿足顧客需求。允許政府和企業同時參與投標是引入競爭的最好方式，這與英國政府所實施的市場檢驗同出一轍。

建立基于公民參與的監管體制長期以來，中國對市政公用事業實行的是政府直接投資，國有企業壟斷經營的管理體制，只靠行政命令即可，不需要政府監管。公用事業市場化后，政府監管卻是不可或缺。科學的政府監管體制可以在既定的財政資源約束下，擴大公用事業規模，提供更多的服務，提高公共服務的質量，從而使市民獲得更大的受益。加強市政公用事業監管是市政公用事業市場化的重要內容，健全的市政公用事業監管體系是推進公用事業市場化的重要保障，在推進公用行業市場化過程中，必須加強對市政公用事業的監管。這種監管應是全過程、全方位的。其主要內容應包括：市場準入與退出的監管；價格監管；產品與服務質量監管；競爭秩序監管。

2.6政府流程再造：隨著科技水平的不斷發展提高，政府所處的環境也和企業所處環境一樣在迅速變化。但是政府還停留在舊的體制上，它已經無法適應競爭激烈、變化迅速的社會環境。政府流程再造就是借鑒BPR的思想開展政府機構改革，從業務的流程入手，進行適當的權力下放，使政府機構有足夠的靈活性來應對復雜而變化迅速的情況。西方國家政府再造計劃的要點主要包括：1、刪減法規，簡化程序。2、顧客至上，民眾優先。3、擴大授權，追求成果。4、節約成本，提高效能。

狹義的城市管理大體上包括對市容、環境衛生、市政設施、園林綠化等方面的管理。城市管理市場化是指城市管理作業經營權的市場化， 即將包含在傳統體制下城市管理職能中的道路保潔、市政設施養護、綠化等養護作業的經營權通過競爭性的招標或者拍賣， 授予自主經營、自負盈虧的企業。

對現有作業單位體制進行分解，從中培育新的市場主體，嘗試對環衛作業單位進行分解，組建新的市場主體引入競爭機制。“用足”：長期以來，作業單位在專業水平和技術裝備上都已積累了相當豐厚的資源，然而在原來的體制下，資源的激勵不足，再加上外部市場開放度不夠，使資源部分處于閑置狀態。只有運用企業化管理方式，經營者才有用足資源的動力。此外也可以成立局級車輛服務中心之類的企業化運作組織，充分利用現有的各類資源。“做大”：抓住街道城市管理方式變革的時機，首先在區域內做大業務量。“做強”：在改制的基礎上，通過增加對企業資質方面的投資，以及對企業技術裝備的投入和對企業人力資源的投入，最終提高企業的核心競爭力。為實現以上戰略選擇，應該采取的步驟如下：

首先，進行城市管理體制改革，實行政企分開。 將城市管理作業行為從政府職能中分離出來，走企業化、市場化的道路。這就要把作業職工從市政、環衛、綠化等事業單位分離出來， 變為企業職工。專業管理部門擺脫養護作業，精兵簡政，負責行政管理、執法檢查和作業的招標、投標管理；其次，對養護事業單位進行改制。將剝離出來的作業隊伍通過資產和人員重組， 按照現代企業制度的要求建成自主經營、自負盈虧的養護企業， 參與市場競爭。管理部門與養護企業的關系變成經濟契約關系；再次，應打破行業和地域壟斷， 開放城市養護作業市場。財政撥付的養護資金按照養護成本核定， 變養人為養事業， 把資金真正用在城市養護管理上。養護權通過規范的招標或拍賣，授予中標企業。將養護企業推向市場， 平等地參與競爭。

3.結論

全球化的背景下，國家之間的競爭體現在政府能力之間的競爭。為了占領競爭的制高點，我們的各級政府必須全面實施政府行政改革，提高政府績效。對于這一點，現今已沒有多少人持異議。那么問題被歸結為如何或者用什么策略來創建高績效政府組織，此就是本文的要義所在。

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