我國實施控制船舶大氣污染物排放強制性政策措施的時機選擇

彭傳圣

【摘 要】 為確認我國實施控制船舶大氣污染物排放強制性政策措施的時機，在分析國際控制船舶大氣污染物排放政策措施及其應用案例的基礎上，借鑒歐盟和美國治理大氣污染的經驗，參照歐盟和美國采取控制船舶大氣污染物排放強制性政策措施的時間和使用硫含量上限為0.001%車用汽柴油的時間關系，確認我國已經進入實施控制船舶大氣污染物排放控制強制性政策措施的階段。

【關鍵詞】 船舶；大氣污染；排放控制；強制性；硫氧化物排放控制區（SECA）

隨著經濟社會、國際貿易的發展，我國國際貿易貨物的水運需求快速增加，我國管轄水域船舶活動迅速增多。在我國港口城市環境空氣質量大多難以達標的大背景下，船舶大氣污染物排放越來越受到公眾關注，污染問題也越來越凸顯。有效管控船舶大氣污染物排放，將成為國家和地方政府作為改善環境空氣質量政策措施的選擇之一。

1 控制船舶大氣污染物排放政策措施及其應用案例

目前，全球控制船舶大氣污染物排放的政策措施可分成激勵性、區域強制性和國際強制性等三大類[1]，這些政策措施及其應用案例概述見表1。

我國是《國際防止船舶造成污染公約》（《MARPOL公約》）締約國，有義務按照《MARPOL公約》的要求管控在我國管轄范圍內的國際航行船舶使用燃油質量和船舶氮氧化物排放。我國現行《船用燃料油》（GB/T 17411―2012）與《石油產品――燃料（F類）-船用燃料油規格》（ISO 8217― 2010）類似，船用油質量要求符合《MARPOL公約》規定。但由于是推薦性標準，在實際執行過程中沒有強制性效力，這種情況需要進一步改善。交通運輸部海事局對我國管轄范圍內船舶使用燃油的質量進行管控，目前相關工作正得到進一步加強。

國家利用獎勵資金引導船舶節能減排的工作已開展多年，未來需要進一步擴大適用范圍，加大力度；有條件的地方政府也已經開始實施船舶減少大氣污染物排放的激勵政策。隨著各地改善環境空氣質量工作的深入開展，預期未來會有更多的地方政府采用激勵性政策減少船舶大氣污染物排放。

我國除了香港地區應用了控制船舶大氣污染物排放的區域強制性政策措施外，其他地區還沒有實施任何控制船舶大氣污染物排放的國際或區域強制性政策措施。

2 發達國家和地區實施控制船舶大氣污染物排放強制性政策措施的時機

2.1 實施控制船舶大氣污染物排放強制性政策措施的時機選擇

發達國家或地區按照經濟有效性和先易后難的原則選擇治理大氣污染的路徑，從容易管控的固定源（如工業、發電廠等）排放著手，待經濟、有效的固定源排放治理措施實施后，才開始治理移動源（如機動車、船舶等）排放。在移動源排放治理過程中，同樣先從相對容易且能有效控制的道路移動排放源（如機動車）開始，待經濟、有效的道路移動排放源排放治理措施實施后，開始治理船舶大氣污染物排放。

在車用燃料消耗過程中，其所含的硫直接生成硫氧化物排放到大氣中，車用燃料硫含量越高，使用過程中排放的二氧化硫以及二次生成的細顆粒物（PM2.5）越多。此外，車用燃料中的硫會影響尾氣后處理技術的減排效果，并對一些技術的性能有不良的影響。因此，車用汽柴油的硫含量是表征車用油品質量的標志性指標。理論上講，在硫含量控制方面，硫含量上限為0.001%的車用汽柴油是在當前技術條件下能夠接受的車用燃料的最高標準。可以區域內機動車普遍使用這類車用汽柴油的時間，作為判斷區域道路移動源排放治理達到較高水平的里程碑。

歐盟和美國作為在治理船舶大氣污染物排放方面走在全球前列的組織和國家，可以道路移動源排放治理里程碑時間作為基點，確定其實際實施控制船舶大氣污染物區域強制性政策措施的時機。

2.2 歐盟實施控制船舶大氣污染物排放強制性政策措施的時機

2009年1月1日，歐洲車用汽柴油實施標準由歐洲第4階段機動車污染物排放標準過渡到第5階段，車用汽柴油硫含量上限由0.005%下降到0.001%。到目前為止，歐洲一直維持這一標準要求。

歐盟境內除了在波羅的海地區和北海地區SECA的局部區域實施控制船舶大氣污染物排放國際強制性政策措施外，歐盟全境還實施了控制船舶大氣污染物排放區域強制性政策措施，要求靠港船舶使用低硫油或岸電。

根據歐盟實施控制船舶大氣污染物排放區域強制性政策措施與歐洲使用硫含量上限為0.001%車用汽柴油的時間關系（見圖1），歐盟早在2006年5月19日和2007年11月22日就分別在波羅的海地區和北海地區正式啟用SECA，分別先于強制使用硫含量上限為0.001%車用汽柴油時間31個月（圖1中c）和13個月（圖1中a），但是在歐盟全境實施強制靠港船舶使用低硫油或者岸電的控制船舶大氣污染物排放區域強制性政策措施的時間晚于強制使用硫含量上限為0.001%車用汽柴油時間12個月（圖1中b）。

2.3 美國實施控制船舶大氣污染物排放強制性政策措施的時機

目前，美國車用汽油和柴油硫含量上限分別為0.003%和%。2014年3月3日，美國環保署（EPA）出臺了汽車尾氣排放和燃油質量新標準，規定從2017年1月1日開始，在美國市場上銷售的汽油硫含量需從目前的0.003%降至0.001%。

美國船舶活動密集的海域均被納入了北美SNECA，阿拉斯加州大部分海域船舶活動量極少，未納入北美SNECA。因此，對美國而言，相當于在全境設立了SNECA，在全國實施控制船舶大氣污染物排放國際強制性政策措施。

根據美國實施控制船舶大氣污染物排放強制性政策措施與使用硫含量上限為0.001%車用汽油的時間關系（見圖2），美國2017年1月1日強制使用硫含量上限為0.001%車用汽油，但是早在2012年8月1日和2014年1月1日就分別正式啟用了北美SNECA和美國加勒比海SNECA，分別先于強制使用硫含量上限為0.001%車用汽油時間53個月（圖2中e）和36個月（圖2中d）；美國加州作為美國的局部區域，在2009年7月1日實施了近海（離岸24 n mile的加州管轄水域范圍內）航行的遠洋船舶使用低硫油的區域強制性政策措施，2014年1月1日又實施靠港船舶使用岸電的區域強制性政策措施，分別先于強制使用硫含量上限為0.001%車用汽油時間90個月（圖2中f）和36個月（圖2中d）。

3 我國實施控制船舶大氣污染物排放強制性政策措施的時機選擇

當前，我國大氣污染情況嚴重，以臭氧、PM2.5和酸雨為特征污染物的區域性大氣環境問題日益凸顯[2]，不僅損害了人民群眾的身體健康，而且影響社會和諧穩定，甚至嚴重制約社會經濟的可持續發展。為此，國家發改委等7部委聯合發布《加快成品油質量升級工作方案》，要求將第5階段車用汽柴油標準汽柴油的供應時間提前，于2017年1月1日強制使用硫含量上限為0.001%的車用汽柴油。類比歐盟和美國強制使用硫含量上限為0.001%的車用汽柴油時間與采用各類控制船舶大氣污染物排放強制性政策措施時間的關系，可以確認我國可能采取各類控制船舶大氣污染物排放強制性政策措施的時機（見圖3）。

結果表明，我國在2012年8月1日始就可以正式啟用全國SNECA；我國局部區域在2009年7月1日始就可以實施近海（在內水、領海、毗鄰區范圍內）航行遠洋船舶使用低硫油的區域強制性政策措施；我國局部區域在2014年1月1日始就可以實施靠港船舶使用岸電的區域強制性政策措施；我國局部區域也可在2015年11月份左右正式啟用SECA，全國港口也可在2018年1月1日實施靠港船舶使用低硫油或者岸電的區域強制性政策措施。

在國際現有的4個ECA中，波羅的海SECA是基于其為《MARPOL公約》附則Ⅰ界定的防止油類污染的特殊區域而設立的，北海SECA是基于其為《MARPOL公約》附則Ⅴ界定的防止船舶垃圾污染的特殊區域而設立的，僅北美SNECA和美國加勒比海SNECA是按照《MARPOL公約》要求通過申請程序設立的。根據北美SNECA和美國加勒比海SNECA從《MARPOL公約》締約國向IMO提出建議到正式啟用分別經歷了40個月和41個月時間的情況，我國在2013年7月就可以提出在局部區域設立ECA的建議。

綜上類比，我國當前階段在控制船舶大氣污染物排放方面至少應做好如下準備工作：

（1）向IMO提出在局部區域設立SNECA建議；

（2）在局部區域實施近海航行遠洋船舶使用低硫油的區域強制性政策措施；

（3）在局部區域實施靠港船舶使用岸電的區域強制性政策措施。

這表明，與發達國家和地區類比，我國當前已處于實施控制船舶大氣污染物排放強制性政策措施的階段。為此，2015年8月27日，交通運輸部在發布的《船舶與港口污染防治專項行動實施方案（2015―2020年）》中，提出了“推進設立船舶大氣污染物排放控制區”和“大力推動靠港船舶使用岸電”兩項控制船舶大氣污染物排放的主要任務并設定了明確的推進目標。