PPP模式下的財務管理研究

青島黃島區膠南街道辦事處 馬亮

PPP模式下的財務管理研究

青島黃島區膠南街道辦事處 馬亮

近年來，我國社會經濟保持持續健康發展，社會公眾對公共產品和服務的要求越來越高，基礎設施建設資金缺口巨大。在經濟新常態下，地方政府應該加快基礎設施建設、改革地方融資平臺、降低財政風險。PPP模式作為一種管理模式，能夠在滿足社會資本收益最大化的前提下，實現政府的公共服務職能，實現資源利用的最大化，能夠增加企業同政府之間的合作，激勵企業財務管理制度的完善。本文分析了PPP模式項目財務管理的特點和存在的問題，并針對問題提出有針對性的建議，有助于實現PPP項目整體的利益最大化目標。

PPP模式 項目管理 財務管理

PPP模式要求企業同地方政府進行全過程的合作，政府對企業的財務管理工作進行全面的監督及控制，政府的參與幫助企業更好地進行財務管理工作，使企業的財務管理逐步實現系統化、全面化。PPP模式是以各參與方的共贏為合作目標的新型融資和管理模式，能夠使企業獲得項目的最終收益，在為企業獲得利潤的同時能夠獲得社會聲譽，對企業的可持續發展具有積極意義。

1　PPP模式下項目財務管理的特點

PPP模式作為一種管理模式，具有自身的一些特點，如利益共享特點，政府與社會資本方通過合作達到各自的目標。風險共擔特點，政府與社會資本方按各自的優勢來承擔不同的風險，且承擔的風險與利益掛鉤。PPP模式項目建設自身的一些特點導致其項目管理與一般的建設項目財務管理有許多不同。

（1）財務管理的環境復雜。PPP項目的運作，是由政府授權、社會資本操作，受公眾監督和提供公共產品和服務的經濟活動，受宏觀、微觀經濟環境等多方面的影響，使得項目的財務管理環境十分復雜。在PPP建設過程中，投資、籌資任務重大，金融機構導向和對PPP項目的熱情，極大地影響著PPP項目的籌資，進而影響了PPP項目的發展。

（2）財務管理的目標不同于傳統的財務管理目標。由于PPP項目是以提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化為目標，因此PPP項目的財務管理目標，與一般企業的財務管理目標追求企業價值最大化或利潤最大化不同。在對項目的績效評價時，既要有對投入產出水平的要求，也要有對社會大眾需求的滿足程度的要求。在確定財務目標時要以大眾的承受能力為限，不能利用提供的公共產品和服務的壟斷性，盲目定價。

（3）項目財務風險防范任務巨大。由于PPP項目一般涉及巨額資金投入，并且項目建設的周期較長，涉及的當事人之間關系錯綜復雜，使得項目在建設、運營中潛伏著極大的風險。更由于每個PPP項目的具體實施條件各不相同，常常是無先例可循，使得各種不穩定的因素大大增加，從而使PPP項目財務風險巨大。因此，PPP項目財務風險的防范和規避構成了PPP項目財務管理的重要內容。

（4）項目財務管理期限的確定性。傳統企業經營中，企業財務管理假設之一是持續經營，財務管理工作以持續經營為前提。但PPP項目，在簽訂項目合同或取得特許經營權時，便確定了項目存在的期限。在到達期限時，項目需要按規定要求和程序移交給政府或其指定接受人，項目公司取得適當的補償或無償移交。因此PPP項目的財務管理工作，在項目建設、運營、管理過程中，要充分考慮到項目到期移交工作的需要。

2　PPP模式下項目財務管理存在的問題

PPP模式的推行需要具備一定的內外部環境條件，如強有力的政府支持和監管、健全的信用體系和財務制度、專業化的機構和人才的支持等條件。但是由于目前我國經濟所處的發展階段，政府和社會資本對PPP模式的關注點有所不同，導致PPP模式下的財務管理存在一定的問題。

（1）法律法規體系不健全。PPP模式的有效運行需要一個良好的社會法制環境來保障，需要清晰、完善的法律和法規制度予以保證。目前我國PPP模式的運作缺乏國家法律法規層面的支持，許多PPP模式項目建設產生的問題沒有明確的法律法規規定，無法明確規定政府和社會資本各方的權益和義務。對于股權轉讓與特許經營管理條例的矛盾、投資收益率等問題沒有明確的法律規定或指導意見，導致社會資本面臨投資法律風險。

（2）專業化機構和人才缺乏。PPP模式的運作是采用項目特許經營權方式來進行項目融資，它需要復雜的法律、財務和金融等方面的知識。由于PPP模式是一種新型的公共基礎設施建設模式，在我國應用較晚，許多政府和企業對PPP模式認識不足，缺少專業的機構和人才保障PPP項目的有效運行，在許多PPP項目建設存在經驗不足和相關知識的匱乏。

（3）項目融資存在困難。由于PPP管理模式涉及的項目一般均為基礎設施與社會公共服務領域項目，投資規模大、期限長，對中長期融資需求強烈。但是利用PPP模式，政府財政資金涉及量較少，需要大量的社會融資，金融機構對提供中長期貸款熱情不高，特別是隨著利率市場化的深入，金融機構對中長期貸款的風險進行規避，不愿意為PPP項目提供中長期融資，導致PPP模式項目財務融資存在一定困難。

（4）風險管理和內部控制不健全。部分PPP項目風險控制較差，不能有效應對市場變化風險，部分社會資本只是看重短期效應，項目運營后虧損嚴重。資金內控不完善，部分社會資本賬目不清晰，會計核算不規范。

3　PPP模式下加強項目財務管理研究的建議

（1）建立健全PPP模式項目建設管理的法律法規。PPP項目由于是多方合作，經營時間較長，投資回收較慢，需要完善的法律條文和政策作為依據來確保項目參與各方的談判有章可循。要強調風險責任分擔，政府融資平臺要積極承擔政治風險、管理控制風險和低收入風險。項目公司要承擔運行風險、移交轉讓風險，兩者共同承擔的有市場經濟風險、自然不可抗力的一些風險等。PPP項目管理法律法規應明確PPP模式的適用范圍、設立程序、風險分擔、權利與義務、招投標和評標程序、管理與監督以及爭議解決方式和適用法律。

（2）加強投資預算管理，加強資金管控。PPP模式項目投資要加強前期分析，完善投資預算管理，科學確定投資估算依據，綜合考慮材料、設備、人員、資金、地理位置等關鍵要素，對整個工程項目進行投資預算和科學籌劃。采用資產回報率或者資產靜態投資分析法科學計算回報年限。加強投資分析，運用先進的投資管理和財務管理模型，重點分析投資報酬率、投資回收年限、項目運營收益等關鍵核心指標。

（3）加強成本管理，進行收入、費用及稅金估算。PPP建設項目建設時間長、投資回報期長，且項目利潤較低。項目建成后日常維護成本較高，要加強成本管控，對總成本和經營成本進行估算，合理確定單位生產成本和項目成本費用、折舊年限、總生產費用和銷售費用，多途徑進行成本控制。估算銷售收入和營業利潤，與投資回收期限作對比分析，合理確定現金流量，根據現金流量折現，預測投資的可行性。

（4）加強培養PPP 項目投融資專業人才。PPP模式項目建設涉及招標、談判、融資、管理等許多程序，需要有專業性強的人才。應采取PPP相關專業知識的培訓、實際案例考察等手段培養政府所需要的PPP官員及人才。加強復合型人才的培養，培養具有金融、財務、合同管理、法律和專業技術方面理論與實踐經驗的管理人才，確保項目高效完成。同時各級政府應制定規范化、標準化的PPP操作流程并對項目的運作提供技術指導和相關政策支持。

我國基礎設施建設需求巨大，如何讓市場在資源配置中發揮其根本性作用，更好地發揮社會資本的力量，關鍵在于科學合理地采用PPP模式。各級地方政府應將轉變政府職能與加快培育PPP市場為主要目標，重點從制度建設、政府自身建設、社會資本廣泛參與等方面加強研究，積極應對PPP模式項目建設過程中出現的各種問題，以適應公共財政和市場經濟發展的要求。

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2096-0298（2016）09（b）-031-02