依法治國與人大制度倫理創新

靳鳳林

（中共中央黨校 哲學部，北京 100091）

依法治國與人大制度倫理創新

靳鳳林

（中共中央黨校 哲學部，北京 100091）

在當代中國要實現依法治國，其關鍵因素是依憲執政，因為憲法是我國的根本大法。而憲法所規定的人民代表大會制度是我國的根本政治制度，它凝聚了以毛澤東同志為代表的新中國領袖們的政治智慧和制度期盼，是無數革命先烈用生命與鮮血為代價換來的政治成果，在建構現代國家治理體系的過程中，我們必須認真對待這套制度。一方面，我們決不能走全盤西化、三權分立的傷筋動骨式制度變革；另一方面，也不能只進行邊邊角角的改革，有意回避這套制度核心內容的創新。在完成依憲執政的過程中，我們必須以“議行合一”的人民代表大會制度為基本平臺，通過分權制衡，推動民主發展的進程。如習近平同志2014年9月5日在慶祝全國人民代表大會成立60周年時所指出的那樣，毫不動搖堅持和完善人民代表大會制度，堅持走中國特色社會主義政治發展道路。基于上述認知，筆者試圖以我國人民代表大會的制度倫理建設為核心，以實現依法治國為根本目標，從政治倫理學的視角，就我國人民代表大會的制度改革從以下三個層面予以道德檢審。

一、對我國人大代表職務的三維道德檢審

人大代表是人民代表大會制度得以運轉的主體和軸心，要研究人民代表大會制度倫理創新問題，就必須首先從人大代表的生成過程、權責關系、綜合素質講起。唯有如此，才能從起點處正確透視該制度目前存在的利弊得失。

（一）人大代表直接選舉和專職化的價值合理性

我國現行人大代表的生成機制是高度計劃經濟體制下的產物，伴隨我國社會主義市場經濟體制的深入發展和逐步完善，日益分化的各種社會利益群體，對人民代表大會制度的期盼和要求越來越高，關注程度也越來越高，其中廣為關注的焦點之一是與人民群眾切身利益密切相關的人大代表選舉制度的改革。按照我國現行人大代表選舉制度的規定，各級黨組織和人民團體可以提出人大代表候選人，各基層選區的選民也可以聯名提出本選區的候選人，但在實際選舉過程中由于缺乏公開競爭的差額選舉程序，使得真正由選區選民聯名提出的候選人很難當選。因此，如何在現行人大制度提供的改革空間內，大力調整計劃經濟時代形成的習慣性體制，特別是通過在部分縣、鄉實行人大代表選舉制度改革試點，通過科學的評估機制來積累經驗和總結教訓，然后逐步在更大范圍內推廣，已成為當前人大制度改革的首要任務。這一制度改革的重心是：公開和差額競選基層人大代表，競選人向選民公開個人政治見解，接受選舉人的各種質詢；選民根據競選人的政見及對競選人道德品質、參政議政能力等各種條件的評估，來決定自己的投票意向；競選人成功競選人大代表資格后，在人代會上必須對個人的政見及支持自己的選舉人負責，否則，所在選區選民有權通過法定程序罷免其人大代表資格，重新選舉自己信任的候選人。只有通過上述選舉制度的改革，才能確保人大代表權責一致基礎上的倫理合法性，使人大代表具有真實而廣泛的代表性，有效避免選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現象，真正像習近平同志指出的那樣：“我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利，切實防止出現人民形式上有權、實際上無權的現象。”[1]

據統計，目前我國全國各級人大代表有260多萬人，單是全國人大代表就有3000多人，這3000多人絕大多數都是兼職，除了每年到北京開一次會外，其余時間都是在各自工作崗位上忙本職工作。特別是在各級人大由成百上千人參加的每年一次的短暫會議期內根本無法深入研究工作，這種局面與憲法規定的人大在我國政治生活中的地位完全不符，那么通過何種措施改變這種局面，推動人大制度改革邁上新臺階，學界及社會各界經過長期的討論和探索在許多方面已達成基本共識：一是人大代表專職化。伴隨我國市場經濟的深入發展，社會不同階層的各種利益訴求日趨復雜，這使得作為我國最高權力機構的人民代表大會面臨的挑戰更加艱巨，但反觀各級人代會，特別是縣鄉級人代會，不少代表的提案水平有待進一步提高。人大代表的專職化就是要求人大代表以代表職務為業，以代表報酬為薪，專心致志從事人大工作，不再擔任其他實質性職務。二是大幅減少人大代表數量。要實現人大代表專職化，就必須確保代表的辦公條件、辦公經費和工資收入，乃至還要為代表配備助手和智囊班子，問題是面對我國各級人大的260多萬代表，我國現有財力根本無法負擔，即使能夠負擔，保留如此多的代表人數也未必是好事，出路只有一條，即大大縮減代表數量。學界普遍認為，應根據我國各省、市、縣、鄉現有人口比例和行政層級結構配置人大代表，全國人大代表應保持在400人左右，省級保持在200人左右，地市級保持在100人左右，縣級保持在50人左右，鄉級保持在15人左右。三是取消政府官員在人大中的各種席位。早在延安時期，毛澤東就指出“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈”，為彰顯這種精神，我國憲法明確規定，人大常委會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務，實行人大代表專職化以后，各級人大代表中更不允許有行政機關、審判機關和檢察機關的工作人員參加，因為這些機關本來就是由人大產生、向人大負責并接受人大監督，被監督者參與監督機構工作，既不符合法理邏輯，也與人民當家做主的政治宗旨相違背。

（二）強化人大代表權責統一的政治身份意識

《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》明確規定：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表是國家權力機關組成人員，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。上述規定一方面將人大代表同各級黨政機關工作人員區別開來，另一方面也將人大代表同普通公民區別開來。它要求人大代表必須明確自己的政治身份，即人大代表不是因工作能力卓越和業務成績突出而得到的一種榮譽，而是代表所在選區或行業的廣大選民，依照憲法和法律行使國家最高權力的代表。這一神圣性政治身份要求各級人大代表必須具備明確的權力與責任辯證統一的法律倫理意識，包括：一是要有明確的憲法意識。因為憲法是國家的根本大法，它是人民意志和利益的集中反映，它超越于一切黨派、團體和部門利益，每一位人大代表的一切言行必須時刻以憲法為最高準則，對各種違憲行為要敢于挺身而出，仗義直言。二是要有清晰的國家意識。因為各級人大在討論、制定各種法律和法規時，都可能是一部分人從本地區、本部門利益出發來考慮問題和提出議案，作為一名人大代表決不能被個別地區和部門利益所綁架，強行將其加到人民頭上，使其變成國家意志，而是要在以全局利益為重的前提下，將提案涉及的各種利益與人民的根本利益有機結合起來考慮問題。三是要有強烈的責任意識。一個公民一旦當選為不同層級的人大代表，他就具有了諸多法律規定的權利，諸如提出議案和建議、批評、意見的權利，提出人事罷免案的權利，提出質詢案和進行詢問的權利等，并且他在行使上述權利的過程中，還會受到國家法律的充分保護，如他在人大會上的發言不受法律追究，非經人大會議批準，國家檢察機關無權對其行使批捕權等。但他在享有上述權利的同時，也必須樹立起強烈的責任擔當意識，因為各級人大代表的工作千頭萬緒，要真正盡職盡責地做好人大代表的工作，需要付出艱辛的努力和傾注大量的心血。以對人民負責和對領導負責的關系為例，如果你身為人大代表，不是從自己的政治良知出發，只是出于自身利益或小集團利益考慮，不斷揣摩所在選區各級黨政領導的意圖去提出議案和進行發言，總是力圖與黨政領導保持高度一致，卻從不考慮如實反映廣大人民群眾的利益，不能切實維護所在選區廣大選民的切身利益，那么你所做的工作再多，也不能算是合格的人大代表[2]。

由于目前我國各級人大代表主要以兼職為主，他們很難抽出大塊時間和精力去履行代表的職責，加上從事與人大代表職務相關的各種活動又沒有多少經濟補助，主要是依靠自己的政治覺悟和責任心來盡義務。因此，在很多人看來人大代表就是一種政治榮譽，由之就出現了“開會報個到，視察掛個號”“代表代表，會完就了”的現象。廣大群眾戲稱人大代表是“三只手”，即“與選民見面握握手，人代會上拍拍手，會議結束揮揮手”。那么，如何才能確保人大代表盡職盡責呢？這就要求以人大代表專職化為前提，逐步建立健全人大代表的監督機制，包括：一是將現有代表法中人大代表權利和責任的籠統規定進一步細化和具體化，讓每一位代表明確知道自己該做什么和不該做什么，將代表不履行職責和義務應當承擔的法律責任明確化；二是切實暢通人大代表的“進出口”機制，對自愿辭職和不適合擔任人大代表職務的人員，嚴格按照法律程序使其辭職或勸其辭職，由原選舉單位選民選出新的代表予以補充更新，并將監督代表的方式、手段、程序細致化，實行動態管理和優勝劣汰；三是切實糾正將人大當成部分干部延長政治生命和提高待遇標準的終點站的錯誤觀念，鼓勵更多年富力強又熱愛人大事業的中青年干部進入人大工作，讓人大這一國家最高權力機關永遠充滿生機和活力。

（三）大力提高各級人大代表的綜合素質

伴隨我國政治體制改革的不斷深入，人大在我國政治生活中的重要性正逐步被廣大人民群眾所認可，為此人們對各級人大代表的整體素質提出了越來越高的要求。人大代表的素質高低不僅直接關系到代表作用的發揮，也關系到人民代表大會的決策質量和工作效率。只有人大代表的整體素質提高了，他們才能真正充分反映人民的意志，并確保人民意志的實現，從而真正行使好人民賦予的各項神圣職責，有力促進我國政治民主化和現代國家治理體系的形成。學界普遍認為人大代表必須具備以下幾種基本素質：一是學識素質。人大代表不僅應懂得法律基礎知識，還應具備立法方面的知識以及從事職業相關的部門法及專業方面的知識。二是業務素質。人大代表應具備豐富的社會工作經驗，具備一定的業務水平，應該是從事某一部門實踐工作并達到一定年限的人。三是能力素質。人大代表應具備一定的綜合判斷能力和邏輯思維能力以及清晰的語言表達能力，能夠對紛繁復雜的立法信息材料做出去粗取精、去偽存真、由表及里、由此及彼的科學判斷，還應具備一定的組織管理能力，能夠對立法活動中的各種行為進行有效的控制與引導。四是政治道德素質。人大代表必須具備良好的政治品行修養，牢固樹立客觀、公正、公平的現代政治價值觀，能夠不偏不倚地執行職務，不借職務之便中飽私囊[3]。

與上述要求相比較，我國現有人大代表的素質尚存在巨大的提升空間。由于我國人口眾多、地域廣闊，這就決定了每屆人大代表在推選過程和構成比例上要考慮到廣泛代表性，涉及地區名額、界別名額、少數民族名額、工人和農民名額的分配比例以及推選時間的限制等各種因素，在實際操作過程中，人大代表就逐步演變成一種行業典型或政治榮譽的代名詞，從而與人大代表的本質要求相違背，因為典型和榮譽與人大代表應當具備的參政議政能力之間沒有必然關聯。可見，伴隨我國民主政治和依法治國步伐的不斷加快，必須進一步更新人大代表資格理念，除了強調人大代表的政治素質外，必須切實提高其法律學識素質、相關業務素質、履職能力素質和道德倫理素質。為了有效提高人大代表的綜合素質，除了人大代表本人通過刻苦自學和經驗積累來提升素質外，國家應拿出固定的經費建立起高質量的人大代表培訓機構，或將人大代表培訓列入各級黨校、行政學院等干部培訓機構的培訓計劃之中，對各級人大代表進行分門別類的專題培訓，特別要大力強化對人大代表的履職培訓力度。唯有如此，才能確保我國各級人大代表綜合素質的不斷提升。

二、程序正義視域下的我國人大會議制度

開會議事是人類自古至今各類經濟、政治、文化等社會活動的必備環節，小到一個部落群體和公民社團，大到一個國家和國際組織，與人們工作生活息息相關的各類事務，都要由不同數量和級別的人通過開會的方式來議決，而西方的各類議會和我國的各級人大作為國家的權力機關，召開會議的程序與規則具有極端重要的示范意義，并對一個國家其他社會組織的會議模式發揮著潛在的規約和影響作用。為了增強我國人大集體決策的科學合理性，有力推動各類社會組織治理結構的完善，有效提升人大和各類社會組織的運轉效率，降低決策溝通的成本，激發全社會的創造力，促進社會每個成員去維護和爭取正當權益，并培育起健全的現代公民人格，進而促進我國的社會和諧，助推中國夢的實現。筆者試圖結合國際社會著名的《羅伯特議事規則》[4]，對我國各級人大的會議制度兼及其他社會組織的會議方式，從政治倫理學的視角予以深入透析。

（一）對我國各級人大和社會組織會議制度形上之維的道德檢審

要深入透視人類社會形成的各種會議制度，就必須對這些會議制度賴以奠基的形上之維進行道德檢審，包括對與會者人性本質的深邃洞察、會議本身所追求的價值理念、會議規則所蘊含的道德邏輯。我國各級人大和各類社會組織為了某種目的而召開的各類會議，作為現代政治決策的重要手段，其所賴以生成的道德基礎同樣與這些問題密不可分。

就與會者的人性本質而言，盡管古今中外圍繞人性問題存在性善論、性惡論、性無善惡論等各種論述，但馬克思關于“人的本質是社會關系的總和、人性是具體的而非抽象的、是歷史的而非不變的”等相關論述仍然是指導我們考察現代人性問題的重要指針。在筆者看來，參與我國各級人大會議或參加各類社會組織會議的代表們，其所具有的人性特征在本質上是極端復雜的，既有為了廣大人民群眾或所在組織整體利益而提出合理提案的會議代表，也有為了小集團利益而不惜犧牲廣大人民群眾整體利益的特殊會議代表，更有打著集體利益的幌子去為自身利益服務的偽善型代表。正如馬克思所言：“把人和社會連接起來的唯一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益。”[5]質言之，人們所奮斗的一切都與自身和所屬階級追求的利益相關。當然，這種利益需要包括的內容極端豐富，諸如自然需要和社會需要、個別需要和普遍需要、物質需要和精神需要等，只有用馬克思主義的社會觀和利益觀去分析會議代表言行背后的真實動機和內在心理，才能深刻洞悉其隱而不露的人性本質。

承認我國各級人大和各類社會組織會議代表對自身利益的追求，并不是要貶低與會者的人格形象，相反是要充分彰顯各類會議決議的本質屬性。要正確認識這一問題，就必須了解我國各級人大和各類社會組織在召開會議的過程中，通過何種價值理念去有效協調和溝通不同個體或階層的利益訴求。筆者認為，現代社會各類會議所應遵循的價值理念至少應包括以下三點內容：一是自由與責任的對等并重。自由是現代社會內生的一項基本的政治倫理原則，盡管不同的人群對自由的理解南轅北轍，但從政治倫理學的角度看，近現代人類倫理存在的基礎就奠基在主體自身的自由與責任之中，而人的真正自由就是自我規范、自我服從。如德國哲學家康德所言，自由就是人為自己立法，只有在意志自由的前提下，主體才能為自己在各類會議上的言行承擔起道德責任，因此，自由與責任對等并重應當成為現代公民參與各類會議的基礎性道德要求。二是民主與法治的價值同位。要真正實現現代公民在各類會議上的自由發言和自由表決就必須大力發展會議民主，會議民主的實質是在會議決策過程中多數人的權利對少數人權力的制約，會議民主原則具有普世性價值，但一個國家或社會組織究竟采取何種會議模式來體現會議民主原則，只能依據參與會議的政治力量對比狀況、會議的歷史文化傳統等諸多因素而定。此外，民主與法治相生相伴，只有在法治化規則指導下的會議民主才是正常健全的民主，法治要求任何機構和個人在參加各類會議時，必須在形式和實質上遵循通過民主程序制定的各項會議章程和決議，并使其行為從本質上符合會議精神的內在要求。三是功利與公正的辯證統一。功利主要指個人或集團通過會議決議所展現出的實質性利益分配結果，公正則包含公平和正義兩重含義，公平包括會議代表的人格平等和機會平等，正義包括會議名額的分配正義、會議發言機會的持有正義、會議議程的程序正義、會議所做決議的實質正義等內容。

從我國各級人大特別是基層人大和各類社會組織召開會議時的實際狀況看，上述現代政治的基礎性價值理念還未完全得到落實。要解決我國各類會議存在的上述問題，使現代政治的基本價值理念在我國各級人大特別是基層人大和各類社會組織召開的會議中得到有效貫徹，就必須充分吸納世界各國特別是發達國家的會議規則倫理，建構起我國各類會議制度的標準化議事規則體系。其間，《羅伯特議事規則》尤其值得高度關注和認真借鑒，它基于對人類本性的深邃洞察和對現代政治價值理念的孜孜追求，建構起了一整套簡便易行和精準得當的會議規則體系。有學者將其概括為“三綱五常”[4]，“三綱”指三大權利，即與會代表多數人的權利、少數人的權利和缺席者的權利。“五常”指五項基本原則：一是基于保障個人權利和自由平等理念確立的一人一票原則；二是以民主對話和充分審議為目的的一時一件原則；三是為節約會議成本和提高決策效率而確立的一事一議原則（除非有2/3以上贊成再議）；四是多數票決原則（一般事項半數為多數，重大事項2/3或3/4為多數）；五是法定人數原則（與會代表未到法定人數會議無效）。此外，還包括意見相左的雙方必須輪流得到發言權、主席必須請反方參與表決、禁止脫離會議主題進行人身攻擊、辯論必須圍繞待決議題展開等。這種由元規則和分支規則構成的環環相扣且完備自洽的會議規則體系是一種法治狀態下的制衡，它明文約定在先，嚴明執行在后，能夠公正保護各方利益和促進社會信任，是一種長效、穩定、可預期、可持續的制衡，完全區別于我國傳統社會人治狀態下的隱蔽性制衡。

（二）不斷確立和完善我國人大會議制度的各類正義性程序規則

前已備述，我國各級人大作為國家的最高權力機關，它召開會議的程序與規則具有極端重要的示范意義，并對我國其他社會組織的會議模式發揮著潛在的規約和影響作用。有鑒于此，筆者試圖對目前我國人大會議制度在程序規則方面存在的主要問題予以道德檢審，并以程序正義為指針，提出各種有待補充和完善的政策建議。

首先是各級人大的會期制度改革。新中國成立之后很長時期內人大開會的時間間隔和具體開會時間是不確定的，直到改革開放后的1985年六屆全國人大三次會議在春季召開，之后才逐步固定下來。但現在的問題是每年召開人大會議時，被審查的《政府工作報告》、國家預算和決算情況、高檢和高法來年的工作計劃早已在執行之中，人大的審議就變成了純粹的走形式。在信息技術和通信手段非常發達的今天，各種統計結果能夠在每年年底前后準時出爐，因此，將人大開幕時間提前至每年的1月份同國家計劃和財政年度盡量一致起來是能夠做到的。此外，各級人大的會期過于短暫，導致人大代表的議案、質詢案無法被列入會議議程，只能由常委會和其他部門會后展開，從而極大地限制了人大代表的民主權利，降低了人大會議的民主精神。幾千人聚到一起開上幾天會議，花費的人力、物力、財力很大，獲得的會議效果十分有限，要真正實現人民當家做主，只能通過縮減代表人數、實施代表專職化和延長會期的方式來充分發揮人大的作用。

其次是會議的組織準備和文件準備。最近十多年來，全國人大都是在12月份的常委會上做出來年召開全國人大會議的決定，并將有關議程通知代表。需要在大會上審議的主要文件都要等到開會報到后才能拿到，為了讓代表有充足的時間進行閱讀，并能夠熟悉相關情況，應將會議審議的《政府工作報告》、國家預算和決算執行情況的報告、高檢和高法的報告及常委會的工作報告提前發到代表手中。此外，對有大量代表提出的議案，特別是一個代表團提出的議案，也應將該議案以及與之相關的材料提前發到代表手中。即使到了開會時這些報告和議案作了修改也無關緊要，否則，在報到之后短暫的會議期間讓代表們對眾多的報告進行審議，除了自己極為熟悉的領域外，代表們不可能對匆匆瀏覽的諸多報告提出任何實質性的修改建議，特別是國家預算和決算執行情況的報告，沒有專業知識儲備，不下大力氣精心研讀，是無法搞懂其具體內涵的。

再次是會議形式和審議質量。現在人大的會議主要由主席團會議、代表大會、代表團會議、小組會議這四種基本形式，如何在主席團會議中充分發揚民主是開好人大其他會議的前提和基礎；而增加全體會議的次數，讓部分代表圍繞會議審議主題發表不同看法則是保障人大會議民主的關鍵；特別是要大力避免各代表團會議變成當地黨政一把手匯報成績和布置工作的機會；而小組會議在讓代表充分發表意見的同時，不能總是自說自話，必須集思廣益且能夠就重要議題達成共識。要實現上述目標，就必須提高人大會議的審議質量，不能把審議報告的過程當成高唱贊歌和學習貫徹的過程，這需要人大代表提高綜合素質，豐富專業知識，了解報告所涉問題的真實情況，強化參政議政能力，按照會議要求的發言時限認真做好發言準備，杜絕即興發言和隨意打斷他人發言，真正站在國家和民族的高度提出自己有分量的真知灼見。

（三）在各級人大和社會組織的會議上實施辯論的正當性及倫理要求

要真正提高各級人大和各類社會組織的會議質量，關鍵是逐步實施會議辯論制度，筆者之所以強調辯論的重要性，原因有三：一是從與會代表價值觀的角度看，由于人類生活的客觀世界是由紛繁復雜的萬事萬物構成的，這就決定了人們對其所生活世界的主觀看法必定是多種多樣的，加之，每個與會者的家庭成長背景、社會生活履歷、專業知識結構存在重大差別，這就決定了與會代表之間在個體的深層價值觀層面是無法完全一致和徹底溝通的，從而使得每一個人在參加任何形式的會議時，都可能對同一個議案產生不同的看法和主張。通過會議辯論的方式來申述對各種議案的真實看法，向與會者辯明其利弊，這就決定了會議辯論的必然性、必要性和合理性。二是從人類古今中外的會議經驗來看，無論是中國漫長的封建社會，還是西方的古希臘羅馬、中世紀和近現代，任何一個開明的統治者在做出重大決策時都會通過開會聽取正反兩方面的意見和主張，如中國歷代名君都把文武百官在朝堂之上的庭辯作為治國理政的重要手段，而古希臘和古羅馬時代的辯論術更是從政者必備的基本技能之一，即使在黑暗的中世紀，以教皇為代表的各級教會的主教、神父們在對重大宗教事務進行管理的過程中，宗教大會上也同樣盛行辯論之風。三是現代民主的要義就在于，在人大、議會和各類社會組織的會議上，要讓強勢一方懂得他們應該讓弱勢一方有機會充分、自由地表達自己的意見，與此同時，也要讓弱勢一方明白既然他們的主張不占多數，就不能再去違背會議規則進行無序抗爭，而是應該做出文明體面的讓步，把對方的觀點作為全體的決定來承認并積極地參與實施，同時他們也知道將來他們仍然有權利通過規則的改變來影響局勢的發展。因此，只有通過公開明晰的辯論說服對方，才能夠得出最大限度的符合組織整體利益的決定，使大家心悅誠服地去執行決定。

既然公開辯論之于各類會議具有極端重要的價值和意義，那么，應根據何種倫理規則來開展高效有序的會議辯論呢？依據對《羅伯特議事規則》的研究結果，筆者認為，參與辯論的與會者至少應當遵循以下倫理規則：一是主持人要恪守公平正義原則。由于辯論的目的是要一個組織的全體成員通過會議協商的方式表達其總體意愿，從而防止主持人權力過大，任憑其主觀意愿和個人判斷對存在爭議的問題做出裁斷，強加到組織頭上。這就要求對主持人的權力與責任做出明確規定。質言之，主持人的職責不是使自己的意見成為多數意見，而是通過維持會議秩序和流程使各成員在充分知情的基礎上自由產生多數意見，其間，要確保發言機會均等，主持人不能總結他人發言和對待決議題的是非利弊發表個人意見，如主持人要發言，必須授權他人主持，主持人對此類做法要極為謹慎。二是在會議辯論之前必須制定出大家一致接受的合理性會議規則。例如：要明確會議主題內容，確定切實可行的操作程序，規定好與會者的發言順序、發言時限、發言次數；正方一旦提出動議，必須保證反方的優先發言權，同一次會議圍繞同一主題，已經辯論過的成員要保證未曾參與辯論成員的優先發言權；嚴格禁止權威人士依靠自己的資歷或威望去隨意打斷他人發言，毫無節制地發表自己的看法和主張，一旦主持人根據會議規則打斷其發言，發言者必須立即就座，不能無理取鬧或擾亂會場。此外，主持人有權對利用合規的議事手段提出不良動議或故意拖延會議進程的代表提出警告或拒絕其發言。三是與會者必須嚴格遵守會議道德禮儀。包括要稱呼主持人或辯論方的職務、職稱或“主持人”“某某代表”等，不能直呼其名；任何人只能對著主席發言，不能對著反方發言，即使要對反方提出異議，也要通過主持人展開，參與辯論的各方不可擺脫主持人去直接辯論；嚴格禁止質疑發言者的主觀動機或使用侮辱性語言對其進行人身攻擊，因為動機無法證實且質疑動機必導致矛盾激化；發言者必須圍繞待決議題的利弊進行辯論，并嚴格遵守會議規定的發言時限和次數，不能脫離主題進行漫無邊際的閑聊；不能對會議已經做出的決定或行動再去發表反對意見，除非這個決定或行動被重新引入會議成為當前待決的議題，特別要禁止與會者對自己提出的動議或主張發表反面意見，但允許其撤回動議或自己去投自己的反對票。四是制定公正合理的表決原則。在約定發言次數和時限用盡之后，開始投票表決，但會議必須在正式表決之前依據動議的重要性程度確定計票基準和表決原則，如憲法修正案之類的極端重要的議案要全票通過；重大事項的決定要2/3或3/4通過；普通議案過半數即可。一旦表決結果出爐，無論支持或反對方都必須服從照辦。在許多發展中國家或公民文化欠發達地區，當與會者對表決結果不滿時，開始提出上訴或質疑計票程序，進而發動自己的支持者通過各種手段進行抗議或拒不執行已經表決的議案，其結果只能是不斷加大彼此溝通的成本和持續耗費眾多社會資源，最終引發社會動蕩。如何改變這一民主亂象，無疑是當代世界范圍內民主政治制度倫理建設亟待深入探索和盡快求解的難題。

三、對我國各級人大監督效能的三維透析

我國的人民代表大會與其他國家的立法機關一樣，主要功能包括立法權、決定權和監督權。從改革開放三十多年來我國各級人大的實際運行狀況看，立法權和決定權的實施情況相對要好一些，就立法權而言，經過全國人大的艱苦努力，已經初步建構起中國特色的社會主義法律體系。就決定權而言，中共中央和各級政府許多重大政策的出臺也開始逐步通過法制程序將其變為國家意志，使得人大對國家重大事務的決定權正在顯著提高。相比之下，我國各級人大對“一府兩院”監督權的實施則不盡如人意，對人民群眾普遍關注的熱點問題關注不夠，一些監督工作流于形式，缺乏實際效果，其實際地位與法律地位存在巨大反差，距離“只有讓人民來監督政府，政府才不會懈怠；只有人人起來負責，才不會人亡政息”的制度理想還相差甚遠。基于上述認知，筆者試圖從政治倫理學的視角對我國各級人大的監督職能予以簡要剖析。

（一）人大監督不力的思想根源和制度障礙

我國憲法明確規定“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督，但由于憲法和有關法律未對監督的具體程序予以細化，致使相關規定缺乏可操作性，因而難以實施。導致這種現象的原因是多方面的，從思想根源上看，主要是各級人大代表及其常委會成員對人大監督的性質存在不同看法，有學者將其概括為以下三點：一是寓監督于支持之中；二是寓支持于監督之中；三是監督就是支持。從全國各級人大的實際狀況看，占主流地位的觀點是強調支持，淡化監督和制約，之所以出現此種局面，這與各級人大常委會成員主觀思想上存在兩個“怕”字密切相關：一怕自己麻煩。許多到人大工作的干部把人大當成安置老干部的“夕陽所”，到了人大就是“船到碼頭車到站”，多一事不如少一事，乃至自我嘲笑人大是“三子登科”，即大牌子、老頭子和空架子，將人大監督視為履行法律程序。二怕別人說自己麻煩。擔心在“一府兩院”工作的領導說自己是干擾工作，越權行事，一旦和他們搞僵了關系，許多于公于私的事情都不好辦。加之，在“一府兩院”工作的領導干部本身就不想被監督，缺乏接受監督的自覺性和主動性，甚至充滿抵觸情緒，認為是“平白無故多一個婆婆”[6]。

人大監督之所以動力不足，除了上述思想根源外，更重要的制度根源是在新中國成立之后的計劃經濟時代，黨在很多時候都是高于或游離于憲法和國家政權之外，改革開放后的今天，許多地方的政治生態仍然是“重大問題由黨委決定，政府去辦，把人大撇在一邊”。因為我們國家政權運作的實際情況是各級黨委發揮著總攬全局、協調各方的領導核心作用，并直接行使諸多公共事務的決策權和執行權，但又不完全受人大監督，更不向人大報告工作和接受質詢。特別是在省級以下的地市、縣級政治體制架構中，地方黨委書記或副書記并不兼任人大主任，而政府一把手同時是黨委副書記，人大主任在地方黨委會中的地位低于政府一把手，乃至根本不是地方黨委的常委，從而也就沒有權力和膽量去監督在黨內比自己政治地位還要高的政府一把手。加之，我國憲法總則中雖然強調黨必須在憲法和法律規定的范圍內活動，但又未在具體法律條文中規定執政黨的活動范圍和活動程序，這就必然導致邏輯上的自相矛盾。要徹底改變這一局面就必須澄清“將約束黨權視為削弱黨的領導”的似是而非的極端錯誤的認識，因為民主與法治的辯證統一是現代政治倫理的核心價值理念，而民主與法治的根本旨意就是規范和制約公共權力。中國共產黨革命成功后以領導機構整體的方式組建并進入人大和“一府兩院”，因而對國家各個權力機構的限制必然體現為對“黨權”的限制，政黨必須正視并按照這一邏輯規律來自我限制其所擁有的公共權力，包括在憲法和法律中明確規定黨行使公共權力的方式和邊界，不能動輒就用黨政機關制訂政策并聯合發文的方式去管理公共事務，要真正通過程序將黨的重大決策轉變為國家法律和國家意志，切實做到依憲行政和依法行政。黨的各級組織中個別領導和部門不受約束和肆無忌憚地行使公共權力，可能會給個人和某些機構帶來權力欲的滿足感，但最終會把黨權引向與政權、民權對立的境地，乃至失去政權和民心，從這種意義上講，不從憲法和法律層面限制黨權才是真正地削弱黨權。

要真正充分發揮各級人大的監督職能，就要通過制度和體制改革改變“寓監督于支持之中”和“寓支持于監督之中”這兩種模糊認識，真正把監督視為最好的支持，使人大的監督職能名副其實地得到落實。

（二）人大監督的本質特征及其重點領域

既然從制度層面正確處理黨權、政權與民權的關系是確保人大監督職能得以落實的關鍵環節，那么，究竟如何加強人大的作用呢？有不少學者認為，應當按照部分省市省級人大常委會主任由省委書記兼任的模式，讓地市、縣級人大常委會主任由同級黨委書記兼任。筆者認為，從表面上看這種做法似乎是提高了地方人大在現行體制中的政治地位，但由于地市、縣級的黨委書記不同于省委書記，他們作為地方政權的樞紐和核心，其所面對的管理對象主要是基層具體事務，日常工作內容極其繁雜，即使兼任同級人大常委會主任也無法拿出大量精力從事人大具體工作，更為可行的做法是讓同級黨委中接受本級黨委和上級紀委雙重領導的紀委書記兼任人大常委會主任，因為紀委書記的工作性質與人大常委會主任的職責要求具有一定程度的契合性，這樣做既提高了人大常委會主任在黨委常委中的地位，又實現了人大監督與黨內監督的內在一致性，能夠更好地保障人大監督職能的有效發揮，因而，也就具有了更強的倫理合法性和可操作性。

還有學者認為，政府的部門那么多，人大的部門那么少，這種現狀不可能使政府權力得到約束和監督，因此，應當在人大中逐步增加各專門委員會對應監督各政府部門[7]。筆者認為，持這種主張的人其主觀愿望固然是強化人大的監督職能，但在實際政治生活中缺乏基本的可操作性，其不當之處在于它完全混淆了人大監督同行政監察、司法監督、社會監督、輿論監督的根本區別。因為人大監督的本質特征是最高國家權力機構對國家政治生活中的重大問題的監督，完全不同于“一府兩院”中某一監督機構對所轄領域具體問題的監督。但筆者認為，為了加強人大機構對政府財政的監督職能，將國家審計部門劃歸人大管理，成立專門的財政撥款委員會，對政府的預算和決算予以嚴格的審計管理，則十分必要。因為各級政府權力的行使都離不開政府財政的支持，只要監督好政府的錢袋子，就為人大監督職能的發揮奠定了重要基礎。

建構好符合現代政治倫理規則的人大監督制度是有效發揮人大監督職能的組織保障，那么，人大究竟應當將其監督重點放在哪些領域呢？結合我國人大監督法的基本要求和目前的政治現狀，筆者認為，人大監督的重點應該主要是以下幾個領域：一是在我國還未成立憲法法院之前，人大監督的重點首先應當是對“一府兩院”開展工作過程中頒布的條例、政策和司法解釋等是否存在違憲行為予以重點檢查和查處，因為憲法是我國的根本大法，堅持依法治國首先要堅持依憲治國和依憲行政。二是在聽取和審議“一府兩院”年度報告過程中，每年都要有選擇有計劃地對若干重大問題予以審查和質詢，同時要把對“一府兩院”工作開展不定期質詢列入人大的日常工作議程；三是要緊緊抓住關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的熱點問題予以監督，諸如對義務教育、醫療衛生、環境保護、安全生產、拆遷補償等專項整治活動予以監督，并將監督的辦理情況和具體結果向社會及時公布；四是黨委在選拔任用干部的過程中必須充分尊重人大意見，不能硬性要求人大代表必須讓黨委推舉的干部高票當選，要從黨的優秀干部人才儲備庫中選拔更多人才，通過提供差額人選名單供人大代表和常委會成員自主選擇，真正改變人大僅是履行干部任命程序的“橡皮圖章”形象；五是對人大出臺的事關國計民生的各種法律開展形式多樣和不同層級的辯論和聽證活動，要讓辯論和聽證活動常態化，讓全體公民從各級人大開展的辯論與聽證活動中逐步學會熟練運用議事規則的能力，提高公民和各種社會組織合法有序參與國家管理的能力。

（三）深入探索基層人大監督體制的創新

伴隨中國市場經濟的深入發展，利益主體多元化、利益趨向多極化、利益差別顯性化、利益矛盾集中化已經成為我國的社會常態，通過大力推進政治體制改革來疏導民怨和化解矛盾，無疑是我國未來政治發展的必由之路。我國政治體制改革實施必須堅持上下結合的方針，即除了重視頂層設計外，更要積極探索基層制度改革的理想路徑。其中，把縣鄉基層人大代表的選舉制度和工作制度作為改革的重要突破口無疑是值得選擇的方案之一，因為我國實施縣鄉人大制度的目的就是要讓基層人大代表能夠及時反映所在選區選民的意見，從而通過人大制度來化解基層的社會矛盾，但是由于現有基層人大代表選舉制度和工作制度存在著諸多缺陷，使得基層人民群眾的意見主要通過信訪渠道來反映。學界的大量研究表明，在高度信息化的今天，專事信訪的人民群眾非常清楚地懂得，信訪制度本質上就是涉事各方追求自身利益最大化的制度平臺，一方面國家既要為民做主，又要維護社會穩定。另一方面，既要對基層政府的違法現象進行嚴厲查處，又要促使基層官員認真執行上級政令。面對這種內在的政治悖論，信訪群眾的行動邏輯是：地方政府怕什么，他們就偏偏做什么，政府怕群眾去北京上訪，群眾就一定去北京上訪，使高層給基層施壓以便盡快解決問題[8]。

如何有效化解基層的社會矛盾？眾多學者總結國內外的基本經驗后普遍認為，真正的治本之策是撤銷各級黨政部門的信訪機構，把信訪群眾集中到基層人民代表大會，通過人大代表來監督基層“一府兩院”的工作，從而逐步建立和完善廣大民眾和各種社會組織的利益表達機制。例如，通過組織縣鄉人大代表對本選區的重要信訪案件進行調查，并依據調查結果向成為信訪對象的“一府兩院”提出質詢，直到向嚴重瀆職、失職甚至涉嫌犯罪的領導干部提出罷免動議。當然，要做到這一點就必須讓公眾通過制度化的政治參與，來選舉出能夠真正代表他們利益的人大代表，并為這些人大代表提供基本的工作和生活條件。實際上這些年來許多人大代表也為此進行了大量制度創新的嘗試，筆者曾經多次到浙江義烏對全國人大代表私營企業家周曉光進行訪談，義烏市建設局免費為她提供了人大代表個人辦公室，她聘請退休干部、大學教授等構成的志愿者隊伍，大量傾聽、整理、反映選民意見，并在電視上自費發布廣告征詢選民議案，引發社會各界廣泛關注，隨后浙江、湖南、廣東、四川等省的不少人大代表紛紛效仿，被輿論界認為是人大代表意識的一次大覺醒[9]。但從近年全國人大下發的各種文件看，其基本傾向是更加強調人大代表在閉會期間要參加各級人大常委會統一組織的調研、考察活動，不主張設立專職代表和個人工作室。筆者認為，這與世界民主發展的基本大勢、中國政治體制改革的總體趨勢和廣大民眾日益增長的政治經濟利益訴求不相符合，如何拿出鄧小平同志當年支持經濟改革的膽魄和勇氣，充分調動廣大人民群眾的政治積極性，鼓勵大家去勇敢地試大膽地闖，仍然是我國基層人大監督制度創新面臨的政治難題。

[1]習近平.毫不動搖堅持和完善人民代表大會制度堅持走中國特色社會主義政治發展道路[N].人民日報，2014-09-06（01）.

[2]宋惠昌.權力的哲學[M].北京：中共中央黨校出版社，2014：49.

[3]靳鳳林.制度倫理與官員道德——當代中國政治倫理結構性轉型研究[M].北京：人民出版社，2011: 387.

[4][美]亨利·羅伯特.羅伯特議事規則[M].袁天鵬，孫滌，譯.上海：格致出版社、上海人民出版社，2008.

[5]馬克思恩格斯選集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995：60.

[6]周天勇，王長江，等.攻堅：十七大后中國政治體制改革研究報告[M].烏魯木齊：新疆生產建設兵團出版社，2007：84.

[7]楊光斌.建設以人民代表大會為平臺的法治民主[N].學習時報，2011-08-22（005）.

[8]于建嶸.抗爭性政治[M].北京：人民出版社，2010：234.

[9]靳鳳林.制度倫理與官員道德——當代中國政治倫理結構性轉型研究[M].北京：人民出版社，2011：373.

2016-06-05

靳鳳林，男，河北新樂人，中共中央黨校哲學部倫理學教研室主任、教授、博士生導師，清華大學哲學博士，中國倫理學會常務理事，中國政治倫理學會會長，主要從事政治倫理和比較倫理研究。