西方權力制衡范式轉換對當前中國反腐的啟示

程　順，王連偉

(黑龍江大學 政府管理學院，黑龍江 哈爾濱　150080)

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西方權力制衡范式轉換對當前中國反腐的啟示

程順，王連偉

(黑龍江大學 政府管理學院，黑龍江 哈爾濱150080)

[摘要]當前中國在政治領域的反腐行動以其持久強勁的姿態而備受關注。腐敗的治理主要在于對公共權力的制約和監督。在這方面，西方有著可供我們借鑒的相關經驗。文章梳理了西方權力制衡的發展脈絡，探究其權力制衡的范式、理路及其發展變化，結合中國的具體實際和腐敗產生的原因，創新設計反腐機制，構建出一種多元化、全方位、復合式的權力制衡模式，從而更加有效地對腐敗進行預防和治理。

[關鍵詞]權力制衡；范式轉換；反腐

黨的十八大及時準確地發現了我國由于權力制衡方面的缺陷而產生的腐敗問題。十八屆三中全會進一步指出要形成科學有效的權力制約和協調機制，加強反腐敗體制機制創新，四中全會則從法治的角度對權力進行更深層次的規范與監督。從以上我們可以看出，治理腐敗的關鍵在于對權力進行制衡和監督，而如何設計出一種有效的權力制約機制來達到治理腐敗的目的，則是我們應當去深入探究的問題。

西方國家由于其社會形態和文化傳統的特殊性，在權力制衡方面的研究起步較早，產生了諸多的理論著作和一系列的制度設計。這是人類政治文明的共同成果。中國的具體國情和政治制度與西方不同，但這并不妨礙我們對于西方權力制衡機制的批判性吸收和創造性借鑒。結合中國實際，借鑒西方國家關于權力制衡的有益經驗，構建出具有中國特色的權力制衡機制，才能更好地治理腐敗。

一、西方權力制衡的發展歷程

(一)權力制衡的起源：從亞里士多德到西塞羅

權力制衡思想最早可追溯至古希臘時期的亞里士多德。在《政治學》中，他以雅典城邦為研究對象提出了分權思想，并認為一切政體都應有三個要素，即議事機能、行政機能和審判機能。[1](P215)議事機能行使國家的最高法定權力，行政長官要向議事機構負責。同時，亞里士多德還提出了許多權力制約思想，如對職官的任期進行一定的限制，讓所有的公民輪番執政等。亞里士多德政體三要素雖然只是權力制衡思想的萌芽，但開創了西方權力制約的先河。

亞里士多德之后，古羅馬時期的波利比阿和西塞羅則更加明確地提出了權力制衡學說。波利比阿認為，羅馬的強大是由于在其政體中元老院、執政官和人民大會這三種權力相互制約，達到了一種微妙的平衡。執政官擁有很大權力，而執政官的任命是由元老院進行控制的，元老院的權力又受到人民大會的制約。西塞羅則提出了兼有君主制、民主制和貴族制三種政體優點的共和政體。在這種共和政體中，長官有足夠的權威，民眾有足夠的自由，同時某些權力又被交給優秀的公民，體現了權力、義務和能力的平衡。

(二)權力制衡的確立：從洛克到聯邦黨人

洛克提出了立法權、執行權和對外權三權分立的觀點。每種權力都有一個特定的機構來掌握，但是同一個機構不能掌管國家的所有權力。他認為，三種權力中立法權是最高權力，“立法權，不論屬于一個人或較多的人，不論經常或定期存在，是每一個國家中的最高權力。”[2](P83)執行權和對外權處于從屬地位，受立法權的制約，而立法權又受到人民的制約。洛克同時強調，國家權力并非是無限的，如果統治者損害了人民的利益，人民有權另立統治者。

孟德斯鳩是西方近代第一個正式提出三權分立的政治思想家和權力制衡理論的真正創立者。“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[3](P154)國家權力分為立法權、行政權和司法權。立法機關對行政機關有監督和制約的權力，行政機關的法律執行要接受立法機關的監督。同時行政機關對立法機關也有制約，行政首腦有權否決立法機關提出的議案。他對司法機關也做出了一定限制，如立法機關也享有部分司法權力等。

漢密爾頓是美國建國初期聯邦黨人的創始人之一，憲法的主要起草者，他的思想在聯邦憲法中得到基本確認。他主張立法、司法、行政三權分立，相互制約。但他擁有強烈的君主政治和貴族政治的傾向。首先，他對議會的權力進行了限制，他主張設立兩院，參議員的權限要高于眾議員。其次，他主張總統有極大的權力，總統不向議會負責，且有權否決議會制定的法律。同時，為了防止行政權可能走向專制，他認為應當賦予議會彈劾總統和相關行政官員的權力。最后，他主張司法獨立，賦予司法機關司法審查的權力，以此保護司法機關免受另外兩種權力的侵犯，并且能夠維護憲法的權威。

(三)權力制衡的發展：從托克維爾到達爾

19世紀，經濟與社會的迅速發展促使人民的權利意識不斷覺醒。他們以各種形式發表自己的見解和主張，甚至提出足以影響國家政策的言論，這些在客觀上形成了對公權力的約束。法國思想家托克維爾在此時提出了以社會制約權力的新理路。他認為：要保證個人和社會不受國家權力的侵蝕，一種由各種獨立的，自主的社會團體組成的多元社會可以對權力構成社會的制衡。[4](P67)托克維爾反對國家權力的過度膨脹而損害社會和個人的權益，強調了社會力量對民主政治建設的重大意義。

達爾是西方20世紀最為著名的多元主義政治理論家，多元社會是其民主理論的主要內容。鑒于資本主義的發展進入壟斷階段，國家權力呈現日益擴張的趨勢，以分權制衡權力難以湊效，達爾提出，如果沒有社會制衡，在政府內部對官員的制約能否有效防止專制就值得懷疑。因此，一個國家要維系民主就必須存在一個由各種各樣的獨立的社團和組織所構成的多元的市民社會。[5](P128)

二、西方權力制衡范式的轉換

(一)從分權制衡到社會制約

權力制衡是西方權力制約的主導和主流。它從古希臘和古羅馬時期產生，在資產階級革命勝利后形成了較為完整的體系，在政治實踐中得到廣泛應用，經受住了時間的考驗。亞里士多德指出了政體的三種機能，在此基礎上波利比阿和西塞羅明確提出分權學說。到了近代，在洛克分權的基礎上孟德斯鳩系統闡述了三權分立思想，并明確提出了權力制衡理論，即立法權、行政權和司法權相互牽制，協調前進，從而試圖制約權力專制與腐化的可能。

然而20世紀的兩次世界大戰表明，僅靠體制內權力之間的相互牽制并不能有效地防止權力的濫用和獨裁政治的出現。而西方國家在政治發展過程中腐敗高發的現實狀況同樣表明體制內分權對權力規約效力的有限性。鑒于此，托克維爾和達爾逐漸改變了以“權力制約權力”的慣性思路，努力尋求以“社會制約權力”的新范式，即更多地依靠各種社會組織，不同的利益集團以及公民個人等社會性力量來對公共權力進行制約和監督。這種將權力制約問題研究的視角轉移到社會領域，就實現了從單靠體制內分權向倚重體制外規約的轉變。[6]

(二)“還政于民”的人民監督模式

西方關于權力制衡的過程中不斷凸顯著人民的作用，加強人民對公共權力的監督的觀念不斷深入。亞里士多德提倡公民輪番為治，西塞羅認為，元老院要受到公民大會的制約。近代以來洛克提出人民有權反抗暴政，杰斐遜則更加明確地闡明了人民監督的原則。他主張建立代議制的民主共和國，政府必須要在人民的控制下體現并執行人民的意志，保障人民的自由權利、經濟利益和社會地位，讓人們參與政治，監督政府的活動與工作。

從這種過程中，我們可以發現西方權力制衡范式的另一個變化，即“還政于民”的善治理念。善治實際上是國家權力向社會的回歸，善治的過程就是一個“還政于民”的過程，表示政府與社會間的友好合作，它有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，要求公民的積極參與。[7](P3)

(三)從道德自律到制度規范

古代中國與西方政治的治理方式在一定程度上可以稱之為道德政治。在中國，孔孟的“德治”“仁政”主張，“修齊治平”的治國理路，古希臘蘇格拉底強調道德是城邦政治的基礎，柏拉圖哲學家治國也即是崇高的德行與最高權力的完美結合。近代以來，人們仍然認為統治者自身所具備的優良道德是國家能否達到治理的重要條件。

然而，性惡論始終沒能從人類的觀念中擺脫出去。孟德斯鳩就曾認為，一切掌握權力的人都易濫用權力，這是萬古不變的經驗。事實上，在權力制衡機制的設計者眼里，當權者能否具備并且持久的展示崇高的德行是大有疑問的，至少他們不對完備的政治抱有過分的奢望。因此，一種現實可行的良好的制度設計就成為規制權力的必然要求。

西方近現代政治的發展，形成了一系列權力制衡的制度性安排。如三權分立、任期制、憲政制度、選舉制度、司法制度、審計制度、行政監督制度等，這些制度規范是西方權力制衡的體現，對于構建完善的權力制約體系，實現對權力的監督起到了重要作用。

總之，西方通過體制內的權力制約到體制外的社會制衡，充分發揮民主監督的作用，進行一系列制度設計來對公共權力進行多元化、全方位、復合式的制衡。

三、中國的腐敗問題及其原因分析

(一)中國腐敗問題的表現與主要特征

政治腐敗是指國家公職人員為了達到個人目的違反國家的相關法律法規、制度和程序，利用手中的政治權力謀取私利的行為。

當代中國社會轉型時期腐敗表現出多種形態，而這些形態按照腐敗程度及對社會造成的危害又可劃分為不同的級別。第一種表現是腐敗的低級形態即違紀型腐敗。這種腐敗屬于一般的違法違紀行為，如一般的貪污受賄行為，節假日收受禮品禮金，違規借用公車，利用公款集體旅游，超規格宴請等。這些腐敗行為大多會受到黨紀政紀處分。第二種表現是腐敗的高級形態即犯罪型腐敗，也即職務犯罪。它是指國家公職人員利用職務上的便利，濫用職權或玩忽職守，破壞國家對職務行為的管理職能，給國家和人民的利益造成重大損失且應受到刑罰處罰的犯罪行為的總稱。如貪污罪，受賄罪，玩忽職守罪，濫用職權罪等。這種腐敗行為經由法院依法審理后會受到刑罰上的處罰。

從目前的狀況來看，中國政治腐敗問題呈現出一些顯著特點。首先集團化腐敗日益突出。腐敗的集團化就是指腐敗不再僅僅局限于個體行為，而是向團伙和群體方向發展，如集體腐敗和基于地方保護主義的政府腐敗等。黨的十八大以來查處的腐敗案件集中體現了這一趨勢。石油系統、軍隊系統、大型國有企業集團以及一些地方政府都存在這種問題。集團化腐敗涉及的部門和人員較多，是有組織的腐敗活動。其次，腐敗的危害性更大。就是說公共權力的非公共運用程度更高，也即是公共利益受到的損害更大了。當前中國腐敗所涉及的金額較改革開放以前快速增加，團體腐敗和金融領域的腐敗現象尤為嚴重，這就意味著公共財產損失的額度增加，腐敗的危害性大大增加。

(二)中國腐敗問題的原因分析

一般來講，一個國家處于社會轉型時期是政治腐敗的高發期。社會轉型時期，政治、經濟以及制度安排都面臨新舊交替的狀況，社會的質變過程為少數官僚階層把公共權力轉向私人手中提供了可能，而舊有的權力制衡機制的弱化很難阻止以權謀私的冒險行為。對這一問題，美國政治學家亨廷頓有較為深入的論述。他分析了一個國家在進入現代化的過程中腐敗問題頻發的原因，即現代化使社會基本價值觀念發生變化，現代化開創了新的財源和權力渠道，現代化通過擴大政治系統的輸出功能促進了腐敗的產生。[8](P60)根據這一理論的啟示，我們也可以探索當前我國腐敗問題產生的一些原因。

首先，權力缺少全面有效的制衡是腐敗產生的最主要原因。阿克頓說，權力有腐敗的趨勢，絕對的權力導致絕對的腐敗。因此，只要存在公共權力，就會有公共權力非公共使用的可能。權力所能夠換取的利益越多，腐敗產生的可能性也就越大。當然，腐敗由可能性向現實性轉化還要有一個基本條件，即權力失去制約。

我國社會轉型以來，公共權力異化的可能性和現實性都大大增加了。以市場為取向的經濟改革要求簡政放權，轉變政府職能，這在微觀層次上造成了權力主體的多元化，更多的地方、部門和個人握有了權力，而這些權力又都主要集中在一個或少數領導手中。與此同時，適應新體制的有效的監督制約機制還未完善，自由裁量空間相對較大，在很多方面和很多領域都存在著嚴重的權力失衡現象。[9]

其次，政府對經濟的過度干預導致的權力尋租。當市場發育不完備，市場機制還不能全面發揮作用，市場經濟還處于初始形態時，政府不得不對經濟的發展進行很大程度的調控和干預。人們為了追求政府干預經濟產生的差價，收買和賄賂政府官員，用較少的投入獲得巨額利潤，官員也從尋租活動中獲得了利益。這樣權力行使者和尋租人共同參與和分享經濟租金，雙方都能獲益，腐敗現象在此過程中隨之產生。

最后，公職人員價值觀念的嬗變。價值觀作為一種觀念形態的約束機制，對全體社會成員的行為有重要影響。我國社會轉型以來，由于受到市場效應、改革開放后輿論導向的影響，原有的價值觀念逐漸解體，人們的思想意識發生了很大的變化。受這一因素的影響，加之市場經濟的競爭性使得有些公職人員非法利用手中的權力，采用不正當手段追求自身利益，致使公共利益受到很大損害。而在這一過程中，伴隨的就是腐敗問題的產生。

四、西方權力制衡范式的轉換對我國反腐機制創新的啟示

(一)充分發揮社會監督和制約力量

西方權力制衡發展歷程清晰的展現了由體制內分權制衡向體制外社會制約的范式轉換，這對我們不無啟發。而從當前社會狀況看，要充分發揮社會力量對權力的制約和監督功能，就要注重網絡反腐和信息公開兩個方面。

隨著時代的發展，互聯網已深入到人們生活的方方面面。它作為一種新的社會溝通方式已對中國的政治發展和社會治理產生了重要影響。網絡反腐就是社會力量運用網絡平臺和輿論壓力對權力進行監督和制約，從而揭發腐敗現象，治理腐敗問題。據統計，中紀委網上舉報中心僅開通半年就受理舉報32 500件，月均2 700件；最高人民檢察院統計，全國網上舉報案件數量年均達三萬件之多。[10]這些充分顯示了網絡在腐敗治理中的重要作用。

要充分發揮網絡反腐的功能，首先應該完善一個網絡反腐的專用平臺和穩定系統，為網絡反腐創造一個良好的環境和信息技術支撐。其次要加強對舉報人員與個人信息與安全的保護，同時要對被檢舉人的腐敗問題的真實性進行全面調查。再次，要對社會成員進行相關的網絡知識和使用方法的指導，以使他們更加科學高效的利用網絡。當然還要防止網絡泛濫的“道德審判”演變成網絡暴力的可能。

除此之外，要真正發揮社會力量進行反腐，還必須實行多方面的信息公開。黨的十八大及三中全會的報告中都明確提出要推進權力運行的公開化，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。信息公開就是要求黨政機關、國有企事業單位和承擔公共職責的社會組織在正常職責范圍內，公開辦事程序、經費開支、人事調動及政策制度等相關內容。信息公開既保證了人民群眾的知情權，也改變了信息不對稱的狀況，符合社會主義民主的本質要求，也是防止腐敗的有效手段。

(二)建立垂直獨立的權力監督體系

在西方權力制衡機制中，司法獨立尤為引人注目。借鑒其有益經驗，結合我國的國情，也可以更進一步的建立和完善中國垂直獨立的權力監督體系。這其中主要包括對紀委制度和司法權的改革。

改革開放以后成立的中央和地方各級紀委組織與同級黨委的關系一直沒有明確的界定，這使得紀委的職能難以充分的履行。理論上紀委要接受上級紀委和同級黨委的雙重領導，但實際上地方各級紀委組織的調查權和決定權大都掌控在同級地方黨委和政府手中，這樣紀委在工作中就很難保持獨立而不受同級黨委和政府的干預。這就會造成權力無法自己監管自己，就可能產生貪污腐敗的現象。因此，要改變這種狀況，就要使調查腐敗案件以上級紀委領導為主，案件調查和辦理除了向同級黨委匯告，還必須向上級紀委報告。同時應大力調整組織程序和人事任免上的規定，各級紀委書記和副書記的考察提名要以上級紀委為主，組織部門協同辦理，從而減少地方黨委和政府的不正當干涉。

對于司法獨立有兩種不同的理解。一是從國家權力劃分的角度，將司法權視為三權分立的內容之一，這與我國的憲法規定和中國的具體國情是不相容的，不具有現實性。另一種是從司法系統自身運轉的角度來理解，即審判獨立。就是說司法機關在司法活動中，只服從憲法和法律規定，不受其他任何組織和個人的干涉，特別是不受政府部門的干預，從而確保審判機關和檢察機關依法公正行使職權。這是我們應當追求的一個目標。

要保證司法獨立，首先應將地方各級司法機關的財權和人事任免權等權力統一到省一級司法部門進行管理，這是保證地方司法系統獨立性的重要基礎。其次要逐步探索和建立與地方行政區劃相分離的司法管轄制度，即地方司法系統的管轄權與地方行政區劃的涵蓋面不再重合，使得地方政府無法對司法機關進行干預，從而在一定程度上遏制腐敗的滋生。

(三)建立和完善官員財產申報等腐敗預防機制

腐敗的治理不僅要注重對腐敗的打擊，更要注重對腐敗的預防。目前來看，建立和完善官員財產申報制度是預防腐敗問題的重要措施。自從英國頒布了世界范圍內關于財產申報的第一部法律，到目前為止，美國、法國、德國等國家和地區相繼確立了此項制度。所謂官員財產申報制度是指一定級別或具有特定職務的國家公職人員，在其任職期間內，依法向主管機關申報規定范圍內的財產及收入，以達到預防腐敗的目的，是一種自我預防機制。

財產申報可以預防和發現公職人員利用職權謀取不正當利益，可以從程序和實體上保證公職人員財產的合法性，從而保持公務員隊伍的廉潔，提高政府的威信。建立符合中國國情的官員財產申報制度要在中國的法律和政治框架內進行，而要完成這一內容，一個重要的前提是盡快對財產申報進行立法。通過立法對財產申報的主體和程序，申報內容與時間，申報的管理、審查和責任進行明確和詳盡的規定，從而使官員財產申報做到有章可循，有法可依，更好地發揮其預防腐敗的作用。

此外，在合乎法律的范圍內，還應對公職人員的子女及直系親屬的上學、出境和大筆資金往來的狀況進行必要的監管。同時要對近些年來出現的“裸官”現象引起高度重視，對“裸官”的晉升和出國情況進行嚴格的規定。

(四)正確定位政府角色，規范行使行政權力

行政權力自產生以來經歷了一個由傳統向現代的發展轉變過程。傳統行政權力與農業社會發展狀況相適應，體現為人格權威超越于職務權力。現代行政權力是與工業社會發展狀況相適應的，體現為一種嚴密的科層分工。然而進入20世紀以后，隨著工業時代科技的突飛猛進和生產力的迅速提高，經濟社會高速發展，公共事務迅猛增加。社會管理需求的膨脹導致行政權力的急劇擴張。政府規模不斷擴大，政府的權力涉足經濟與社會的領域也迅速增大。然而與之伴隨的是行政權力的惡性膨脹所導致的政治腐敗現象的大量滋生。因此，如何正確定位政府角色，規范行政權力的運用就成為我們所面臨的重要問題。

就當前中國而言，隨著我國市場經濟體制的不斷成熟，政府應當重新審視自身角色。政府的目的是維護公共利益，保持社會公平正義而非親自提供社會產品，政府的作用是宏觀性的調控而非對經濟的直接干預。因此，政府應更加充分尊重市場的主體地位，進一步簡政放權，減少行政審批項目，下放審批權力，規范審批流程。重視社會管理力量的多元化，將某些經濟社會事務交由社會組織和機構進行管理，最終減少政府對經濟和社會事務的干預。這不僅可以極大增強社會的制度活力，完成現代政府轉型，而且還能鏟除尋租等腐敗現象滋生的溫床，未嘗不是當前中國腐敗治理的可行之舉。

(五)加強公職人員的道德教育

腐敗的治理既要靠外在的法律制度的規范和監督，也有賴于公職人員內心的道德自律。道德是一種依靠內心的信念和自省的力量來調整人們行為的社會規范，它通過人們的良心和正義感促使人們去約束自身的行為，是一種重要的社會控制力量，具有強大的社會功能。鑒于改革開放以來一些公職人員出現了道德信仰危機和道德人格異化等道德蛻化現象，我們有必要加強對公職人員的道德教育，使他們從內心深處形成抵制腐敗的自省能力，增強自身對腐敗的內在抑制力，防止腐敗行為的發生。

加強對公職人員的道德教育應把堅定理想信念，強化為人民服務的宗旨觀念作為核心內容。這里要著重強調的是必須提高道德教育的有效性和可操作性。應當針對一個社會特定發展時期公職人員思想道德中出現的問題，以制度化的形式及時制定和完善社會道德規范和道德教育的內容。在具體實施過程中制定出一套包括方法步驟、督促檢查、考核獎懲等內容的規章制度，以提高道德教育的時效性和可操作性，確保道德教育在實踐中得到落實而不是流于形式，從而達到讓公職人員在思想上時刻保持警醒，抑制腐敗的目的。[11]

[參考文獻]

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[11]劉世敏.政府德性行政的構建路徑探析[J].哈爾濱學院學報，2015，(11).

責任編輯：谷曉紅

[收稿日期]2015-10-20

[作者簡介]程順(1990-)，男，河南信陽人，碩士研究生，主要從事政治學理論與制度研究； 王連偉(1970-)，男，黑龍江齊齊哈爾人，教授，博士，主要從事中西方政治思想與政治制度研究。

[文章編號]1004—5856(2016)07—0016—06

[中圖分類號]D601

[文獻標識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.07.005

The Inspiration of the Western Power Balance Paradigm Reform for China’s Anti-corruption Practices

CHENG Shun，WANG Lian-wei

(Heilongjiang University，Harbin 150080，China)

Abstract：The anti-corruption in China’s political domain attracts much attention for its persistence. The key method is the restriction and supervision on the public power. There is much related experience in the Western countries for us to learn from. A literature review is done about the development of the Western power balance including the paradigm，theories and change. With the analysis on the inducement of corruption and reality，it is suggested to develop an anti-corruption mechanism，in other words，a multiple，omnibearing，mixed type power balance model，to prevent and control corruption effectively.

Key words：the power balance；paradigm transformation；anti-corruption