濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法問(wèn)題及對(duì)策

祝利民

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法問(wèn)題及對(duì)策

祝利民

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

城市管理綜合執(zhí)法權(quán)合理配置有三個(gè)基本理論，即城市分權(quán)制衡理論、公共管理理論以及“大城管”理論。針對(duì)濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法方面存在的問(wèn)題，借鑒美國(guó)、日本、德國(guó)、我國(guó)香港地區(qū)以及大陸幾個(gè)主要城市綜合執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)，濰坊市城市管理綜合執(zhí)法應(yīng)在完善執(zhí)法體系建設(shè)、建設(shè)高素質(zhì)的執(zhí)法人員隊(duì)伍、將分散經(jīng)營(yíng)者相對(duì)集中在合理的范圍內(nèi)以及完善相對(duì)人救助與救濟(jì)制度上進(jìn)行改進(jìn)和完善。

城市管理；綜合行政執(zhí)法；對(duì)策

在依法治國(guó)的大背景下，城市管理綜合行政執(zhí)法是法治政府建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。濰坊市城市管理綜合執(zhí)法雖然已經(jīng)取得了良性發(fā)展，但在發(fā)展過(guò)程中也暴露出諸多問(wèn)題。創(chuàng)新和發(fā)展城市綜合行政執(zhí)法的基本理論，并以此為指導(dǎo)，針對(duì)實(shí)際問(wèn)題，尋找適合濰坊市城市管理綜合執(zhí)法實(shí)際的對(duì)策，是深入貫徹中共十八屆四中全會(huì)提出推進(jìn)綜合執(zhí)法的部署要求的必由之路。

一、城市管理綜合行政執(zhí)法權(quán)合理配置的基本理論我國(guó)城市化進(jìn)程正在加快，而城市管理綜合

執(zhí)法問(wèn)題一直在曲折中前進(jìn)。城市管理綜合執(zhí)法權(quán)配置的理論學(xué)說(shuō)主要有以下三個(gè)：

（一）分權(quán)制衡理論

廣義的行政權(quán)，包括行政立法權(quán)、行政命令權(quán)、行政處理權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政裁決權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)和行政處罰權(quán)等。行政權(quán)的行使主體是行政機(jī)關(guān),而行政權(quán)的合理配置關(guān)系到行政相對(duì)人的切身利益,也關(guān)系到社會(huì)秩序的正常運(yùn)行。立法、行政、司法三權(quán)分立的思想，是城市管理分權(quán)制衡理論的基礎(chǔ)。“要實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效制約和合理配置,從而達(dá)到限制政府權(quán)力,維護(hù)公民權(quán)利的目的。”[1]46法國(guó)思想家孟德斯鳩等進(jìn)一步繼承和發(fā)展了洛克的思想，逐步深化和完善了權(quán)力分權(quán)與制衡理論，并為西方城市管理提供了理論基礎(chǔ)。這種分權(quán)制衡的理論，是西方社會(huì)歷史發(fā)展的產(chǎn)物。一方面，公民為了爭(zhēng)取到更多的政治民主權(quán)利,與統(tǒng)治階級(jí)作了很多斗爭(zhēng)；另一方面,分權(quán)理論也是西方資產(chǎn)階級(jí)革命后，新政權(quán)推翻舊政權(quán)，各方勢(shì)力平衡的結(jié)果。從一定意義上說(shuō)，權(quán)力分權(quán)與制衡理論不適合于所有國(guó)家。但是，權(quán)力分權(quán)與制衡理論的某些優(yōu)點(diǎn)可以借鑒和利用。比如，該理論是從對(duì)權(quán)力的制約和合理配置，以及保障公民權(quán)利的角度進(jìn)行考量的，這種安排具有一定的合理性，可以防止行政權(quán)力的過(guò)分泛濫。在依法治國(guó)基本方略的指導(dǎo)下，行政權(quán)的合理配置亦應(yīng)在法律的框架內(nèi)進(jìn)行。

（二）公共管理理論

現(xiàn)代城市管理離不開(kāi)公共管理理論的支持。公共管理是政府主導(dǎo)的、整合了各個(gè)公共部門的管理資源，運(yùn)用一系列規(guī)則和制度，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行合理治理的過(guò)程。現(xiàn)代社會(huì)，一些非政府性的公共組織、基層自治組織以及社會(huì)團(tuán)體，在公共管理方面越來(lái)越凸顯出其重要作用。但是，管理這些公共組織的，主體還是在政府。政府雖然不直接參與某些公共事務(wù)的管理，但是管理規(guī)則的制訂還是在政府。目前，我們還是以政府為絕對(duì)主導(dǎo)地位建立起一系列規(guī)則、制度，實(shí)行對(duì)城市的有效管理為主要的選擇。而如何運(yùn)用行政手段對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理管理,是公權(quán)力的實(shí)施和再分配的重要課題。

（三）“大城管”理論

“大城管”理論是伴隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展而發(fā)展而來(lái)的。隨著城市化的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程也在加大，城市對(duì)一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用越來(lái)越重要。如何管理好治理好城市，讓城市更好地發(fā)揮帶動(dòng)作用，是新形勢(shì)下面臨的重大課題。城市管理，不僅僅是管好一座城市，而應(yīng)站在更高、更遠(yuǎn)的角度上，運(yùn)用一系列政策、措施，進(jìn)行規(guī)劃和管理，并帶動(dòng)社會(huì)的全體人員參與管理，形成多元化的城市管理體系。“大城管”理論,旨在構(gòu)建內(nèi)外協(xié)調(diào)一致、分工合作的城市綜合管理體制,統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門,達(dá)到法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，以樹(shù)立良好的政府形象,推動(dòng)城市現(xiàn)代化的進(jìn)程。

二、濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法存在的問(wèn)題及原因

濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法近些年已經(jīng)取得了很好的成效。但是，還面臨著很多亟待解決的問(wèn)題。特別是，重大惡性事件還時(shí)有發(fā)生，造成了比較大的社會(huì)影響。①據(jù)報(bào)道：2013年10月26日凌晨2時(shí)多，一輛有超載嫌疑的貨車進(jìn)入昌樂(lè)縣城，正在巡查的昌樂(lè)縣城管執(zhí)法局直屬二中隊(duì)中隊(duì)長(zhǎng)田敬森帶領(lǐng)隊(duì)員將其攔下后，貨車司機(jī)突然加速，將正準(zhǔn)備上前檢查的田敬森卷入車底，執(zhí)法車也被撞出近20米，34歲的田敬森因公殉職。案件發(fā)生后，在附近執(zhí)勤的交警帶領(lǐng)兩名城管隊(duì)員一路追趕，大貨車一路闖卡、撞壞警車，司機(jī)還找來(lái)親朋攔截警方追捕后逃脫。當(dāng)天上午，大貨司機(jī)李某被抓獲歸案。詳見(jiàn)《濰坊日?qǐng)?bào)》2013年11月18日《夜查大貨，他犧牲在車輪下 昌樂(lè)縣城管執(zhí)法局直屬二中隊(duì)中隊(duì)長(zhǎng)田敬森巡查時(shí)殉職》一文。總的來(lái)看，濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法存在的主要問(wèn)題及原因如下:

（一）執(zhí)法依據(jù)粗放，容易導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)泛濫和行政不作為兩個(gè)極端現(xiàn)象的發(fā)生

1996年的《行政處罰法》是城市管理綜合執(zhí)法權(quán)的源泉，首次明確了相對(duì)集中處罰權(quán)制度。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦公室《關(guān)于在山東省濰坊市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的復(fù)函》，濰坊市人民政府于2003年2月26日通過(guò)了《濰坊市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），自2003年4月1日起施行。濰坊市城市管理行政執(zhí)法局也制訂了相應(yīng)的《濰坊市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》），亦自2003年4月1日起施行。從《規(guī)定》的內(nèi)容來(lái)看，統(tǒng)一由城市管理執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、工商行政、公安交通管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)以及省、市人民政府規(guī)定的其他職責(zé)。該《規(guī)定》成為城市管理綜合行政執(zhí)法的重要依據(jù)，在實(shí)踐中發(fā)揮了積極的作用。不足之處主要有：一是管得太多，而且缺乏清晰的邊界限定。這樣容易導(dǎo)致濫用權(quán)力的可能性，也可能會(huì)使執(zhí)法者無(wú)所適從而導(dǎo)致行政不作為。二是很多事項(xiàng)沒(méi)必要，也不可能由城市管理綜合執(zhí)法部門來(lái)行使。如，《規(guī)定》第三章城市規(guī)劃管理方面第三十一條“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除或者沒(méi)收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，責(zé)令限期改正，并處以土建工程造價(jià)的3%至10%的罰款。”這明顯是城市規(guī)劃建設(shè)部門的主要職責(zé)。三是個(gè)別條文對(duì)罰款數(shù)額的規(guī)定幅度過(guò)大。如，第41條、42條等均對(duì)違反《規(guī)定》的行為作出了罰款2萬(wàn)元以下的規(guī)定。容易導(dǎo)致實(shí)踐中不好掌握罰款的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額，也容易導(dǎo)致罰款權(quán)被濫用。《實(shí)施細(xì)則》雖然作出了進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)定，但也存在同樣的上述問(wèn)題。

（二）綜合執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴

從全市范圍來(lái)看，城市綜合管理執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足，且素質(zhì)高低不一。為彌補(bǔ)人員數(shù)量上的缺陷，各執(zhí)法單位聘用了不少合同制人員。但這些人員的待遇低，其教育培訓(xùn)也嚴(yán)重不足，執(zhí)法效果可想而知。而且，這些人員的執(zhí)法主體資格亦無(wú)法律上的依據(jù)。實(shí)踐中，執(zhí)法人員（包括聘用合同制人員等）往往治理有余，引導(dǎo)不足。罰款、驅(qū)趕、踢攤成為常態(tài)，常導(dǎo)致矛盾激化，城管打人的事件屢屢被媒體曝光。比如，城市管理執(zhí)法人員,作為城市管理一支重要力量,其文明素質(zhì)直接關(guān)系到政府的形象和法律的權(quán)威。如果這支隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊，城市管理綜合執(zhí)法難見(jiàn)其效。暴力執(zhí)法損害的不僅僅是當(dāng)事人的權(quán)益，更損害了黨和政府的形象。加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法，為的就是讓老百姓有一個(gè)更好的生活和工作環(huán)境。執(zhí)法人員素質(zhì)上去了，執(zhí)法方式進(jìn)步文明了，暴力執(zhí)法、暴力阻法的悲劇才不會(huì)一次次的發(fā)生。

（三）執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法的正當(dāng)性經(jīng)常遭到質(zhì)疑

隨著依法治國(guó)戰(zhàn)略的不斷推進(jìn),城市管理行政執(zhí)法逐步走向規(guī)范化、合法化的軌道。但是，執(zhí)法程序不規(guī)范的頑疾依然存在，在很大程度上影響了執(zhí)法的公正性、正當(dāng)性，也經(jīng)常遭到當(dāng)事人以及社會(huì)各界人士的質(zhì)疑。程序公正是實(shí)體公正的前提和保障，沒(méi)有程序公正，無(wú)所謂實(shí)體公正。但是,受傳統(tǒng)的“重實(shí)體、輕程序”觀念的影響,城管執(zhí)法部門往往以追求所謂的效果為理由，忽視執(zhí)法程序的規(guī)范化、合法化。表現(xiàn)在當(dāng)事人陳述、辯解的權(quán)利不能得到保障、重大處罰決定沒(méi)有舉行聽(tīng)證等。在現(xiàn)代依法治國(guó)的大背景下，“參與、對(duì)話、論證、互動(dòng)已經(jīng)構(gòu)成了現(xiàn)代法律程序的基本特征，并集中體現(xiàn)在了程序正義的觀念之中。”[2]261如何將程序正義的理念、措施落到實(shí)處，是一個(gè)重大而又迫切的問(wèn)題。

（四）沒(méi)有從切實(shí)解決群眾的實(shí)際困難角度進(jìn)行綜合考慮，導(dǎo)致執(zhí)法效果不好

亂擺攤、占道經(jīng)營(yíng)等種種影響城市管理的現(xiàn)象，本質(zhì)上是沒(méi)有生活來(lái)源的群眾為生存而不得已之舉，如果不從切實(shí)解決群眾實(shí)際困難的角度進(jìn)行治理和疏導(dǎo)，不能從根本上解決他們的生計(jì)問(wèn)題，綜合執(zhí)法效果將大打折扣。在城市管理綜合執(zhí)法過(guò)程中,公共利益和小商小販的個(gè)體利益有時(shí)是沖突的。小商小販有生存的利益需求,而部分居民的消費(fèi)需求也是小商小販存在的重要條件，但這些可能與全體城市居民的有序環(huán)境利益相沖突。如何平衡這些利益，并納入法治化軌道，是城市管理綜合治理要重點(diǎn)考慮的。但是，目前的管理措施趨向于治理為主，疏導(dǎo)不足，導(dǎo)致“敵疲我打,敵追我跑”的惡性循環(huán)。雖然各地嘗試為小商小販們劃定了一定區(qū)域，可以在規(guī)定的時(shí)間段內(nèi)經(jīng)營(yíng)，但這些區(qū)域和時(shí)間段的劃分是否合理，并沒(méi)有科學(xué)的決策程序。小商小販的生存需求和部分市民合理的消費(fèi)需求不能得到滿足，綜合執(zhí)法的效果自然不會(huì)好。

（五）綜合行政執(zhí)法缺乏有效救濟(jì)途徑，相對(duì)人維權(quán)難

城市管理綜合行政執(zhí)法的復(fù)議和申訴是對(duì)被執(zhí)法者的一項(xiàng)救濟(jì)權(quán)利。國(guó)家有《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)，并有信訪投訴等制度，以保障行政相對(duì)方的權(quán)利。但在實(shí)踐中，行政復(fù)議的案件少之又少，行政訴訟的案件也不多，并且勝訴率很低。這一方面有相對(duì)方法律意識(shí)單薄，素質(zhì)不高的因素，也有相關(guān)部門人為設(shè)置障礙，甚至相互偏袒的因素存在。這在城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域，相對(duì)人通過(guò)復(fù)議或行政訴訟的方式維權(quán)的比較鮮見(jiàn)。因?yàn)椋瑢?duì)于大多數(shù)城市管理綜合行政執(zhí)法的執(zhí)法行為來(lái)說(shuō)，行政相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟維權(quán)成本過(guò)高。而在行政機(jī)關(guān)作出可能重大影響相對(duì)人的生活生產(chǎn)的行政決定時(shí)，采取舉行聽(tīng)證會(huì)的方式固然可取，但往往這種聽(tīng)證會(huì)也成了走形式，聽(tīng)證會(huì)程序的正當(dāng)性屢遭質(zhì)疑，這使得城市綜合行政執(zhí)法的事前救濟(jì)也落空。

三、城市管理綜合行政執(zhí)法制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）國(guó)外的幾個(gè)國(guó)家

美國(guó)的城市管理制度比較健全，各州政府可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行部門的設(shè)立和法律法規(guī)的制定，鼓勵(lì)居民參與到城市建設(shè)中來(lái)，對(duì)一些街頭小販發(fā)放營(yíng)業(yè)執(zhí)照，完善的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度、健全的司法監(jiān)督制度等在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。

日本比較注重發(fā)揮地方公共團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)提倡人民直接參與，把行政執(zhí)法活動(dòng)刑罰化，司法行政程序強(qiáng)制化，確保行政執(zhí)法活動(dòng)有效地進(jìn)行。

德國(guó)城市規(guī)劃的機(jī)構(gòu)編制和管理工作都必須按照法律統(tǒng)籌安排。公眾參與規(guī)劃的起草、審查、批示等各項(xiàng)工作。城市管理職能部門屬于秩序局，相對(duì)集中擁有規(guī)劃、工商、衛(wèi)生和環(huán)保部門的職權(quán)職能，其處罰過(guò)程要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序合法進(jìn)行。

（二）我國(guó)香港地區(qū)

香港沒(méi)有設(shè)立專門的城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但其城市管理效果很好。其完整、高效的行政執(zhí)法體系的劃分是關(guān)鍵。政府對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法的監(jiān)督很全面，力度也很大。比如，通過(guò)各種手段從各個(gè)主體、各個(gè)層次、各個(gè)角度進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)城市綜合管理的高效運(yùn)行。

（三）國(guó)內(nèi)幾個(gè)大城市

北京市的城市綜合管理一直走在全國(guó)前列。宣武區(qū)是首個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意實(shí)施城市管理綜合執(zhí)法的試點(diǎn)地區(qū)。經(jīng)多年努力，多頭執(zhí)法、權(quán)力疊加及條塊分割等問(wèn)題已解決，行政執(zhí)法的權(quán)威和效率大大提高。北京崇文區(qū)的城市管理重點(diǎn)放在改善民生上來(lái),力促單一管理向社會(huì)化管理的轉(zhuǎn)變。在管理方式和形式上,把先進(jìn)的信息技術(shù)手段融入到政府管理模式當(dāng)中。并且，加強(qiáng)宣傳,讓更多的市民參與到政府城市管理工作當(dāng)中。在執(zhí)法手段上,多次通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法的方式加大執(zhí)法的力度，取得了良好效果。為有效化解執(zhí)法過(guò)程中的矛盾，還創(chuàng)新了柔性執(zhí)法的方式。即將“談判技巧”引入執(zhí)法，緩解矛盾,避免發(fā)生沖突。

上海市在集中行使行政處罰權(quán)上取得了良好的效果。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神,先后制定了《關(guān)于本市開(kāi)展區(qū)縣城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》、《上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》等，在各區(qū)縣廣泛開(kāi)展了城市管理綜合執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法工作,行政機(jī)關(guān)的執(zhí)政力大大提高。并且，以綜合執(zhí)法為方式,對(duì)涉及到的公共管理的權(quán)力又分成市、區(qū)、街道三級(jí)，各級(jí)各司其職。

廣州市城市管理工作的重點(diǎn)近些年集中在加強(qiáng)綜合執(zhí)法力度上。在責(zé)任、權(quán)限的劃分上，明確、具體。甚至包括經(jīng)費(fèi)的預(yù)算等，也逐步做到清晰、明確。2008年，廣州市又進(jìn)行了大規(guī)模的城市管理職能部門的大部制改革。城市管理部門成為獨(dú)立的實(shí)體行政單位,擁有市容市貌、城管綜合執(zhí)法、道路衛(wèi)生、市政建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)。這次大部制改革為職能的優(yōu)化起到積極作用。

四、濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法的對(duì)策

（一）完善執(zhí)法體系建設(shè)

根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)，山東省人大常委會(huì)決定，從2015年8月1日起，濰坊市可以制訂地方性法規(guī)。這給城市管理綜合執(zhí)法體系建設(shè)帶來(lái)了新的契機(jī)。完善的執(zhí)法體系是城市管理綜合行政執(zhí)法的前提。一是要建立和完善公民參與制度。要建立暢通的利益表達(dá)機(jī)制,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并疏導(dǎo)群眾的需求。要制訂相應(yīng)的公民參與的制度和規(guī)范，使公民參與制度化、規(guī)范化。要將民眾參與規(guī)范性文件的制定納入執(zhí)法體系建設(shè)，使法治建設(shè)更符合民眾實(shí)際；二是要合理劃分城市管理綜合行政執(zhí)法權(quán)限。執(zhí)法權(quán)限不清晰，會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法體系的混亂，出現(xiàn)行政不作為、亂作為的現(xiàn)象。對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法主體、機(jī)構(gòu)編制、執(zhí)法人員身份，以及城市容貌衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市交通狀況等涉及城市管理的各方面，應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定予以明確。并應(yīng)對(duì)無(wú)權(quán)作出的行為，加以禁止性的規(guī)定；三是豐富城市管理綜合行政執(zhí)法的方式。城市管理綜合執(zhí)法的方式，并非只有行政處罰。先服務(wù)后管理，是城市管理綜合行政執(zhí)法首先要考慮的模式。比如，小商小販亂擺攤的問(wèn)題，其存在的原因是能給周圍的居民帶來(lái)便利。執(zhí)法，應(yīng)該在行政相對(duì)方和居民利益間尋求一種平衡。如何平衡，則是重點(diǎn)。疏堵相結(jié)合，才是解決這類問(wèn)題的基本方法。政府應(yīng)加大對(duì)城市管理的財(cái)政投入，并給予小商販相應(yīng)的政策支持，同時(shí)加大監(jiān)督檢查的力度；四是建立較大數(shù)額罰款等處罰方式聽(tīng)證制度。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確規(guī)定，申請(qǐng)聽(tīng)證是當(dāng)事人、有利害關(guān)系的第三人的法定權(quán)利。并且，應(yīng)進(jìn)一步明確當(dāng)事人聘請(qǐng)律師參與聽(tīng)證的權(quán)利，這必將在推進(jìn)行政處罰的公正性上大有裨益。

（二）加強(qiáng)教育培訓(xùn)，建設(shè)高素質(zhì)的執(zhí)法人員隊(duì)伍

沒(méi)有高素質(zhì)的執(zhí)法人員，再好的制度也是擺設(shè)。一是加大對(duì)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和心理疏導(dǎo)。通過(guò)定期或不定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、外出參觀學(xué)習(xí)等，可以交流經(jīng)驗(yàn)，提升業(yè)務(wù)能力。另外，城市管理綜合行政執(zhí)法人員面臨的工作壓力大、當(dāng)事人的抵抗情緒強(qiáng)等因素，往往容易導(dǎo)致執(zhí)法人員出現(xiàn)不同程度的心理問(wèn)題。緩解執(zhí)法人員的壓力，使其積極面對(duì)各類行政相對(duì)人，才能更好地干好城市管理工作；二是完善內(nèi)部監(jiān)督制度和執(zhí)法責(zé)任追究制度。切實(shí)推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制是內(nèi)部監(jiān)督的關(guān)鍵，使內(nèi)部監(jiān)督更直接、更便捷。行政系統(tǒng)的自我約束機(jī)制既包括上級(jí)行政部門對(duì)于所轄的下屬行政部門的監(jiān)督,還包括監(jiān)察、審計(jì)等方面的監(jiān)督。另外，建立執(zhí)法人員的過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制,通過(guò)各項(xiàng)制度、措施的保障,將執(zhí)法責(zé)任制貫穿到執(zhí)法的全過(guò)程,從而建立起依法高效的執(zhí)法隊(duì)伍；三是完善對(duì)執(zhí)法人員的考核、升職制度。對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法人員要加強(qiáng)管理，建立定期考核評(píng)估、升職機(jī)制。不合格者，進(jìn)行再培訓(xùn)教育或是調(diào)離執(zhí)法隊(duì)伍、給予相應(yīng)處罰等。對(duì)于日常表現(xiàn)優(yōu)秀者，應(yīng)給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，并在提拔、升職上優(yōu)先考慮。特殊貢獻(xiàn)者，可破格提拔。如此，才能充分調(diào)動(dòng)城市管理綜合行政執(zhí)法人員的工作積極性，保證執(zhí)法工作良好、有序的開(kāi)展。

（三）變治為導(dǎo)，將分散經(jīng)營(yíng)者相對(duì)集中在合理的范圍內(nèi)

充分發(fā)揮社區(qū)的作用，是城市管理綜合執(zhí)法的重要手段。一是可以憑借社區(qū)建立非正式的小商販組織。因?yàn)樵趯?shí)踐中,城市小商販們多數(shù)是依附于社區(qū)、街道經(jīng)營(yíng)，可以把長(zhǎng)期在某個(gè)社區(qū)經(jīng)營(yíng)的小商販們組成一個(gè)非正式的基層組織。該組織可采取建立非正式性的小商販協(xié)會(huì)，通過(guò)定期開(kāi)會(huì)等形式及時(shí)向有關(guān)部門反映群眾訴求，以及時(shí)化解矛盾糾紛；二是可以社區(qū)為單位，合理劃分經(jīng)營(yíng)區(qū)域，限制經(jīng)營(yíng)的時(shí)間和地點(diǎn)。將小商販的經(jīng)營(yíng)控制在可控范圍內(nèi)，從而有效解決難以治理的頑疾。

（四）完善相對(duì)人救助與救濟(jì)制度

救助與救濟(jì)制度是城市綜合管理不可缺少的一環(huán)。一是結(jié)合實(shí)際，切實(shí)解決困難群眾的生活問(wèn)題。城市管理綜合執(zhí)法的相對(duì)方，往往是經(jīng)濟(jì)比較困難的小商販們。其違法經(jīng)營(yíng)，也自有其苦衷。對(duì)這類人群，在采取治理與疏導(dǎo)的同時(shí)，對(duì)有特殊經(jīng)濟(jì)困難的個(gè)體，切實(shí)解決其眼前的實(shí)際問(wèn)題，才能更好地管理；二是暢通群眾與政府溝通的渠道。相對(duì)方與執(zhí)法人員不應(yīng)是對(duì)立的主體，而應(yīng)當(dāng)同是城市建設(shè)的主體。為公眾創(chuàng)造意見(jiàn)反饋和平等對(duì)話的平臺(tái)，及時(shí)傾聽(tīng)和反映群眾的訴求，及時(shí)解決面臨的問(wèn)題，才能更好地管理好城市；三是完善城市管理綜合行政執(zhí)法行為的復(fù)議和申訴程序。復(fù)議和申訴，是給相對(duì)方程序上最后的救濟(jì)。要給行政相對(duì)方釋明訴訟的權(quán)利及其他維權(quán)的途徑。行政復(fù)議與行政申訴渠道的暢通，不但是保障相對(duì)方權(quán)利的最終措施，也必將深入推進(jìn)依法治國(guó)的基本方略。

[1][英]洛克.政府論：下冊(cè)[M].北京：商務(wù)印書館,1999：46.

[2]徐亞文.程序正義論[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2004：26.

責(zé)任編輯：王玲玲

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2016-05-16

2015年度濰坊市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)研究課題“濰坊市城市管理綜合行政執(zhí)法問(wèn)題及對(duì)策”（項(xiàng)目編號(hào)：濰社科學(xué)術(shù)委發(fā)[2015]2號(hào)）

祝利民（1980-），女，河北滄州人，濰坊學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，博士。