反思與展望：規范實證下的行政合理性原則

鄭雅莉，　何偉日

(福州大學 法學院， 福建 福州 350108)

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反思與展望：規范實證下的行政合理性原則

鄭雅莉，何偉日

(福州大學 法學院， 福建 福州 350108)

摘要：行政合理性原則在執法和司法中的適用遭遇諸多困難，但鮮有從立法層面、法律規范文本出發進行檢視。立足當下行政合理性原則的規范現狀分析，反思行政合理性原則的術語不統一、效力層級低、地位不獨立的立法層面困境，并展望未來行政合理性原則的立法去向，在于統一法律術語、逐步提高規范效力層級以及將行政合理性原則作為獨立的基本原則表述在法條中等。

關鍵詞：規范實證；行政合理性原則；反思；展望

社會主義和諧社會是公平公正的社會，要實現社會的公平公正需要整個社會各個領域的共同推動，在法學領域，行政法是實現社會的公平與正義的一支重要力量。我國的行政法治經過了多年的倡導與實踐，正逐步從形式行政法治走向實質行政法治的軌道；而實質行政法治則需要充分重視合理性原則在行政實踐中的重要作用，行政機關不僅要依法行政還要合理行政。然而在行政實踐中，不當行政行為頻頻見諸報端引發了社會強烈的不滿與熱議，可見行政合理性原則仍面臨著諸多困境，其中原因更是錯綜復雜，筆者認為行政合理性原則在立法中(源頭上)就未受到應有的“待遇”，實踐中的遭遇便不足為奇。因此，限于篇幅，本文僅著眼于行政合理性原則在立法上的“生存”現狀，從文本角度出發來反思和展望我國行政合理性原則。

一、規范實證：行政合理性原則的立法現狀

(一)規范實證的標準與視角

為了能夠更好地描述和厘清行政合理性原則的立法層面的現狀，在此需要事先說明對其所進行的分類、歸納和分析的標準與視角。

行政合理性原則是學術界的一個通稱，本文標題也采用行政合理性原則這個術語，在沒有特別說明情況下，將全部使用“行政合理性原則”此術語。但是應當明確的是，我國規范性法律文件中的術語表達并不一致，因此，在北大法寶法律法規庫中的對該原則用了五個關鍵詞進行檢索，分別是“行政合理性原則”、“行政合理原則”、“合理行政原則”、“合理行政”以及“行政合理”以確保盡全面的收集到相關的規范性法律文件，保證分析的科學性和準確性。

在以上所提及五個關鍵詞搜索所得的所有規范性法律文件中，關鍵詞所在的該法條中，如果出現諸如“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”表述的，暫且稱之為“羅列式”；關鍵詞所在的該法條的款或項中，如果僅出現帶有“合法”和“合理”并列表述的，暫且稱之為“并列式”；關鍵詞所在的該法條的款或項中，如果僅僅出現帶有“合理”表述的，暫且稱之為“單列式”。

(二)規范文本的現狀描述

在北大法寶法律法規庫中鍵入關鍵詞“行政合理性原則”，搜索結果僅為1件部門規章，是國家(質量)技術監督局1998年3月12日頒布的《產品質量申訴處理辦法》，其中第四條規定：“技術監督行政部門處理產品質量申訴，應當遵循以下原則：……(三)行政合法性和行政合理性原則……”這是“行政合理性原則”迄今為止唯一一次出現在普遍性規范文件之中，按照以上的分類標準為并列式。

鍵入關鍵詞“行政合理”，剔除無關項目，篩選得到2個地方規范性文件，分別是《邢臺市人民政府印發關于加強和改進行政執法工作的意見的通知》，此為羅列式；另一個是《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于做好〈中華人民共和國突發事件應對法〉宣傳教育工作的通知》，關鍵詞命中數3次，分別是：“三是，對公民權利的限制和保護相統一……同時，為保護公民的權利，又確立了行政合理原則，并規定了征用補償等制度”；“……但也根據行政合理原則對這種權力的行使作了合理性限制……被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償”；“……要保證行政合理原則在突發事件應急措施中得到落實……”此為單列式，值得一提的是，該規范性法律文件是關鍵詞為“行政合理原則”搜索的唯一結果。

鍵入“合理行政原則”，找到7件地方規范性文件①，其中6件為單列式，1件為并列式，是《平涼市人民政府辦公室關于印發平涼市開展打擊黑車等非法從事出租汽車經營專項治理活動實施方案的通知》。

鍵入“合理行政”，找到42件現行有效的中央法規司法解釋(北大法寶網的分類方式)，包括4件國務院規范性文件，36件部門規范性文件，1件團體規定，1件行業規定②。4個國務院規范性文件中，有3個羅列式，另一個是檢索的關鍵詞所致，與本文討論的行政合理性原則無關。36件部門規范性文件中，有32件羅列式，1件單獨式，3件并列式。地方法規規章共1 044件③，地方政府規章現行有效的12件，其中9件為并列式，3件單獨式，3件之中又有2件是對行政裁量權的規范性文件，分別是：《湖南省規范行政裁量權辦法》，其第一條規定：“為了保障行政機關合理行政，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據有關法律、法規，結合本省實際，制定本辦法”。以及《廣州市規范行政執法自由裁量權規定》第1條：“為規范行政執法主體行使行政執法自由裁量權，促進合理行政……制定本規定。”另外，地方規范性文件由于數量過于龐大，沒有對“合理行政”的出現模式進行具體數目的統計，但根據大致計算，羅列式數目最多，并列式所占比重也較大，單列式出現的比例不會超過5%。

二、反思：行政合理性原則的立法困境

(一)術語不統一

學界一直討論的“行政合理性原則”本該是作為一項基本原則而貫徹落實到各個效力層級的行政法律規范性文件中，然后，令人遺憾的是，現實的立法中(包括規范性法律文件的制定)，“行政合理性原則”這個概念和術語并沒有受到立法者的青睞，通過上一部分的統計和梳理，我們可以得出結論：對于該原則，我國的規范性法律文本尚未形成統一的術語表述。

術語表達的不統一、不一致本不該如此大做文章，加以詬病；以大陸法系的德國為例，德國的行政法中并沒有叫做行政合理性原則的基本原則[1]29，但這絲毫不妨礙行政合理性原則現實地存在于該國法秩序之中，該國對行政合理性原則的良好遵守并不依賴于規范性法律文件的明確規定，因為作為法治發達國家，德國的法治基礎厚實，法治實踐經驗豐富，使得行政合理性原則早已深刻地融入到行政實踐和司法實踐之中，成為無須提醒的自覺。(正如英國的法律體系中沒有對憲法概念作出規定，卻無損于該國作為憲政發達國家之一)情況有所不同的是，我國作為法治后發展國家，沒有法治的傳統，法治基礎至今仍尚為薄弱，尤其是行政法領域，具有起步晚、根基淺的特點，行政實踐經驗積累不能與法治發達國家相提并論。因此，筆者認為：我國規范性法律文件對行政合理性原則的規定會起到倡導和宣示的獨到作用，在行政合理性原則貫徹實施困難重重的當下，就有必要先在立法層面上，在規范性法律本文上對“行政合理性原則”予以確認和統一，捍衛該項基本原則的嚴肅性和權威性，以待日后全面貫徹到整個行政法律規范體系中，滲透到行政權所及的每個角落里，成為法律實踐中無需提醒的自覺。

(二)規范效力層級低，語句表述不規范

我們暫且放下前述的詬病，將該原則有關的五種術語表述都納入討論范圍，我們可以發現，對行政合理性原則進行規定的規范性法律文件的效力層級較低，絕大部分為其他規范性法律文件(包括國務院及其部門的規范性文件和地方規范性文件)，此外就是現行有效的1件部門規章和12件地方政府規章。可見，行政合理性原則在我國并不是正式的法的效力來源。

不僅如此，對該原則的規定或者類似的規定幾乎都為號召性和宣示性的，不具有一般的法律語句特征，例如“牢記”、“切實做到”、“保證”、“促進”、“按照”、“做到”、“樹立”合法行政、合理行政……另外，對“原則”也予以省略，而代之以“準則”、“理念”、“要求”、“基本要求”等，喪失了行政合理性原則作為行政法基本原則的規范性和嚴肅性。此外還有將合理行政作為依法行政的要求予以規定④，直接將行政合理性原則作為依法行政的附屬和派生物。更有甚者，如《深圳市計劃生育行政處罰自由裁量權實施規定(試行)》第一條規定：“為規范計劃生育行政處罰行為，促進依法合理行政，保證……制定本規定”，出現了“依法合理行政”聞所未聞的別扭表述。在一定程度上印證了我國當下行政合理性原則的法律地位，和行政合理性原則作為一項獨立的行政法原則的立法糾結。

(三)羅列、并列而不單列

按照上文交代的，可以初步統計(以“合理行政”為關鍵詞進行搜索得到的地方規范性法律文件有一千多件，對此沒有進行詳細數據統計，但粗略估計，單列式不超過5%)單列式規范性法律文件11個(總共65件)，占比約16.92%,若是算上龐大的地方規范性文件，單列式表述的比例將大大降低，絕大多數關于該原則的表述仍依賴于羅列式或者并列式的表達，足見該原則的從屬地位，它只能作為行政合法性原則的補充原則，很明顯從法律地位上相比就遠不及行政合法性原則。

德國的行政法基本原則只有兩個——合法性原則和比例原則。德國有行政合法性原則，卻無所謂的合理性原則[2]。其實，是否存在一個被稱為行政合理性原則的行政法原則并不是關鍵，關鍵在于行政合理性原則在該國是否具備正式的法律淵源地位。在德國，法律原則是基本法律規范，行政合理性原則同樣擁有正式的法律淵源地位。所以，即便無類似于行政合理性原則的表述，但合理性原則仍存在于其法律淵源之中，占據重要的地位。有鑒于此，我國提升行政合理性原則的地位還需考慮行政合理性原則在法律淵源中的“處境”。

三、展望：行政合理性原則的立法去向

(一)觀念的形塑與術語的統一

“合法”與“合理”是相互聯系不可分離的一對范疇，廣義上來講，合法只是合理的其中一部分，合理包含了合法的，只是合法被實定的法律規范固定下來，因此合法之中必定涵蓋了法的精神、原則、一般法理等等，而且在制定實定法吸收了倫理道德，合理中的“理”超越了合法中的“法”的形式意義，所以說合理是更高層面的東西，只是沒有法律的形式化罷了，只有從這一角度上看，行政合理性原則的地位才能獲得提升，才能夠得到真正的重視。另外，法治的發展逐步過渡到實質意義上的法治志在必行，也符合世界的潮流，只有符合合理性原則才能被公眾接受和遵守，才能樹立政府的公信力，單靠行政合法性原則必定難擔大任，受限不足的自由裁量權具有強大的破壞力，足以造成嚴重的行政濫權和行政無序踐踏法治。當今，法治不從實質意義上著手，不免就流于形式，便無所謂法治了。所以今后我國在法制化推進過程中必須高揚行政合理的價值，提升行政合理性原則在行政法中的地位，這是構建中國法制文明不容忽視的一步。因此體現在立法上，則是，今后盡可能地讓行政合理性原則于規范文本中獨立表達，彰顯行政合理性原則作為行政法一項基本原則的獨立性地位。

另外，如上文所分析，關于行政合理性原則的表達應規范化，例如可以表述為“遵守行政合理性原則”，若要進一步強調其基本原則的地位，如《杜爾伯特蒙古族自治縣人民政府辦公室關于印發全縣規范行政處罰自由裁量權工作實施方案的通知》：“……按照依法行政、合理行政的基本原則，通過科學細化行政處罰幅度……保障執法公平公正”。

(二)法律后果的示明與規范層級的提升

作為行政法的基本原則，行政合理性原則具有高度的抽象性、概括性和不確定性，也缺乏法律規范的邏輯結構，即假定、處理和后果[3]116-117。為了避免行政合理性原則最終流于空洞和形式，就有必要對法律后果進行確定，至少是宣示性地闡明違反行政合理性原則將產生一定的法律責任。如《吉林省人民政府辦公廳轉發省法制辦關于規范行政處罰自由裁量權工作意見的通知》(二)加強工作監督。加強對行使行政處罰自由裁量權行為的監督，把規范行使行政處罰自由裁量權工作作為行政執法檢查和依法行……作為行政執法檢查和依法行政考評的一項內容，對工作不力的應予以通報批評或扣減相應分數。對不執行行政處罰裁量標準的，按照違背合理行政原則進行處理。該規定雖然并未明確處理后果是什么，但是無疑對行政合理性原則的貫徹和執行或多或少有所裨益。

至今，已有12件地方政府規章對行政合理性原則有所規定和涉及，特別是在行政裁量的規定中，已經采用單獨式的行政合理性原則規定的方式，如《湖南省規范行政裁量權辦法》第一條規定：為了保障行政機關合理行政，保護公民、法人或者其他組織的合法權益……制定本辦法”；《廣州市規范行政執法自由裁量權規定》第一條規定：“為規范行政執法主體行使行政執法自由裁量權，促進合理行政，保護公民……制定本規定”。

四、結語

行政合理性原則對現代行政法治的發展不可或缺，隨著行政法治發展進程的不斷推進，對行政合理性原則的理論，尤其是行政合理性原則的實踐運用提出了更高的要求。行政權力的強大不言而喻，行政自由裁量權是一把雙刃劍，如果控制不好將會嚴重侵害行政相對人的合法權益，影響社會的公平與秩序，因此，我們在探討行政合理性原則的適用時，不可忽視行政合理性原則的立法層面的問題，今后對于行政合理性原則，需要對其進行術語表上的規范、法律語句規范化；要不斷提高該原則的規范效力層級，確立行政合理性原則正式的法律淵源地位，和單獨的規范地位。從行政權嬗變角度上看，今后的行政合理性原則的立法突破口將集中在于對行政裁量權的規定上。

注釋：

①分別為《惠州市人民政府辦公室印發惠州市建設行政執法責任制示范市工作方案的通知》，《阿拉善盟行政公署辦公廳印發阿拉善盟行政公署法制辦公室關于規范行政處罰自由裁量權工作意見的通知》，《杭州市人民政府辦公廳關于2008年度市級單位依法行政工作評議考核情況的通報》；《平涼市人民政府辦公室關于印發平涼市開展打擊黑車等非法從事出租汽車經營專項治理活動實施方案的通知》；《巴中市人民政府關于推進依法行政工作的實施意見》；《長白朝鮮族自治縣人民政府辦公室轉發縣政府法制辦公室關于規范行政處罰自由裁量權工作意見的通知》和《吉林省人民政府辦公廳轉發省法制辦關于規范行政處罰自由裁量權工作意見的通知》。

②失效的是國家環境保護總局辦公廳關于印發《國家環境保護總局工作規則》的通知。1個團體規定：中共中央紀委、監察部關于印發《中共中央紀委監察部關于加強和改進行政監察工作的意見》的通知；1個行業規定：中國法學會《中國法治建設年度報告(2008年)》。

③含現行有效973件、失效52件、已被修改18件、部分失效1件，其中地方規范性文件1029件。

④參見《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》。

參考文獻：

[1]于安.德國行政法[M].北京：清華大學出版社，1999.

[2]葉必豐.行政合理性原則的比較與實證研究[J].江海學刊，2002(6):122-127.

[3]張文顯.法理學[M].北京：法律出版社，2007.

Reflection and Prospect:the Principle of Administrative Rationality in the Normative Demonstration

ZHENG Ya-li，HE Wei-ri

(SchoolofLaw,FuzhouUniversity,Fuzhou,Fujian350108)

Abstract：The principle of administrative rationality in the law enforcement and judicial application encountered many difficulties,which is lack of studies from the legislative perspective and the perspective of legal norms of the text.Based on the study of current administrative rationality principle,the author of this article analyzes the current situation of the terms of the administrative principle of rationality,the low efficiency and its independent position.

Key words：normative evidence;administrative rationality principle;reflection;prospect

收稿日期：2016-02-14

作者簡介：鄭雅莉，1991年生，女，福建泉州人，碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學；

中圖分類號：D912.1

文獻標識碼：A

文章編號：1671-9743(2016)03-0063-03

何偉日，1991年生，男，福建福清人，碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。