利益相關者共治視域下的流動人口跨省協作機制優化探析

陳 晶

(國家衛生計生委流動人口服務中心，北京 100086)

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【辨風正俗】

利益相關者共治視域下的流動人口跨省協作機制優化探析

陳 晶

(國家衛生計生委流動人口服務中心，北京 100086)

本文從利益相關者社會共治的視角入手，分析現有跨省流動人口服務管理的多元相關利益主體和當前跨省服務管理的矛盾問題等，探索流動人口跨省服務管理的機制創新，結合當前各省流動人口服務管理實踐和探索，提出基于利益共享、權責共擔的區域協調法律約束機制、運行保障機制、評價反饋機制、利益還原機制、信息共享助推體制改革機制及社會服務機制。

流動人口；服務管理機制創新；區域協作；相關利益者共治

未來流動人口規模將呈持續擴大趨勢，流動人口服務管理需求更加多樣和迫切。在全面推進流動人口社會融合的新時期，公平高效地實現流動人口跨省服務管理統籌協調已成為推動區域社會發展一體化的重要內容。跨省協作，從狹義上講，就是消除省域間流動人口服務管理協調與統籌的壁壘和阻隔，以促進區域間流動人口的自由流動和在各地區的合理分布，并最終實現流動人口基本公共服務均等化和社會融合。近年來，跨省流動人口服務管理改革開始由淺層次的互助合作逐漸向深層次的治理機制設計過渡，但相比于民眾的認知和實際績效，仍然存在諸多問題和挑戰。因此，省際治理體系間突破區域壁壘，實現有效協作、共建、互補，對區域社會均衡發展越來越重要。本文擬從利益相關者共治理論出發，探索跨省跨區域流動人口服務管理參與治理機制。

一、衡量跨省流動人口服務管理水平的標準

一般來說，衡量區域協作水平的標準，也即區域協作的決定因素，主要是三個方面：跨省協作程度、省際發展平衡程度和省際統籌協調能力。從跨省協作程度上看，要實現各種服務管理職能的隨時對接，信息流的暢通交換和政策項目的“落”地有聲，就要保證跨省協作的穩定高效，但這目前主要取決于各省各地方自身的跨省協作成本效益在實現本省利益最大化政績目標中的輕重。從省際發展平衡程度上看，發展平衡本身就意味著各省之間不能出現差距過大的情形，如果不能彌合各地方的發展差距，省際協作就失去了意義。因此，隨著管理層級日益復雜化、需要通過日益多樣化的區域合作類型，實現利益的分享、補償與平衡，共享發展成果。從統籌協調能力上看，地方需要在相對獨立的利益訴求和自主性不斷增強的基礎上破除壁壘和各自為政的觀念，樹立區域公共管理意識，將流動人口服務管理納入到區域一體化發展的戰略、政策、管理等共同價值目標中，釋放各層面的合作意愿，形成一種強大的合作能力。因此，三個方面共同決定了跨省流動人口服務管理是否有效、到位。

二、當前跨省協作存在的主要矛盾

近年來，我國流動人口服務管理已進入由傳統社會管理模式向由政府統籌協調的新型服務管理模式轉變的新階段，管理體制機制上存在的深層次矛盾與問題開始“碎片式”顯現。隨著我國區域合作不斷深入發展，具有不同隸屬關系、不同層級、不同發展水平的地方政府間的合作不斷增加，區域合作治理的難度加大，國家與地方、地方與地方、地方與社會之間在區域協作上尚未形成一套成型的一以貫之的機制。

(一)地方職能部門服務管理“碎片化”始終是區域整合的阻礙

各地區的服務管理體系設置存在差異，部分地區探索成立單獨的流動人口服務管理專業機構(如流動人口服務管理中心)進行統籌和協調。但事實上，一些專業機構并非實權管理部門，難以跨省對接，且在省際事務協調中較多依賴橫向權力機構，未能真正發揮作用。一是以戶籍制度為基礎的傳統社會管理模式未能與人口流動的新情況、新問題相適應。如流動人口“以現居住地為主”的管理體制與“以女方戶籍管理為主”的生育管理體制匹配不良，戶籍地不能很好地配合居住地開展工作。二是流動人口相關政策在各省之間不統一，省內部分職能部門有較大的裁量權，流入地與流出地工作重心不一且發展不平衡，各地的人口政策、工作理念、工作基礎、人口管理口徑和信息化程度等存在較大差異，或存在矛盾和協調困難現象。

(二)國家與地方流動人口治理體系在區域合作關系上相對割裂

國家層面對協作的干預常常存在過度介入與介入不足并存的情形，分類指導優勢沒有得到有效發揮。一方面，國家層面在相關職能部門的制度設計和政策資源上尚未整合完成，地方在政策過渡時期已摸索出一些創新實踐，改革進程也并非整齊劃一，使得區域協作缺乏一致的基礎和條件。另一方面，國家在試點地區的投入、督導和干預，也可能影響地方的自主性和改革方向。尤其是試圖通過統一規劃、政策及考核目標來實現機制調整，其效果并不理想，抑或導致省際對接部門，因難于實踐，而缺乏主動參與、表達真實利益和溝通協商的場域。

(三)地方流動人口治理體系之間現有的區域協調機制運作乏力

省際橫向協作目前以“行政協議”為紐帶的區域發展論壇、區域聯席會議等制度和日常工作小組等形式為主，這些缺乏約束力的非功能性的制度和行政權威，很難實現跨行政區界限或功能界限的合作與協調，實施效果難以保證。原因有四：1.參與區域合作的部門類別和層級復雜，地方政府采取了基于自身利益、需求最大化和成本考慮來發展合作的單邊行為；2.受制于行政管理體系的嚴格約束，具有跨地區統籌的區域治理職能機構無法建立，協作僅是流于形式(“紙上”協議和“墻上”制度)；3.通過“互評”和“自評”的跨省協作績效，并不是相對有效的監督和管理評價機制；4.流動人口服務管理跨省區域交易成本升高，在體制機制設置和投入人力物力方面都面臨成本增加的風險。

(四)其他社會治理主體在跨省協作服務管理中的協調角色缺失

在多元治理主體并存的條件下，針對社會主體合作的區域協作中，地方管理部門仍然存在“行政傲慢”，壓制了其他主體的積極性和權利。很多研究發現，流動人口、私人資本和企業、社區等在區域治理中的參與度很低，區域社會的治理網絡效應無法形成。[1]以社區為單位的治理結構，在一定程度上擴大了差異性，增加了協作的難度。目前，北京等地實踐多年的流動人口和出租屋管理委員會是作為政府常設議事機構運行，即使建立了社會組織性質的管理委員會等作為區域協調專門機構，在運行過程中也常常會呈現明顯的“行政化”傾向，需要依賴政府組織來獲取行政資源，最終難以在區域合作中發揮關鍵作用。

三、流動人口跨省協作治理的利益相關者及其制衡

處理地方之間協作關系的核心是利益平衡。利益相關者理論認為，利益相關者能影響一個組織目標的實現，或受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體，在資源有限的情況下，應采取恰當的措施，盡量滿足各利益相關者合理的利益要求，以求在各種利益相關者之間取得平衡。[2]流動人口服務管理跨省協作機制作為政府長期探索而來的運行機制，其建立和改革需要作為利益相關者的多方主體參與選擇和決策，才能使選擇結果最大限度地反映有關各方的利益和意志，并獲得更廣泛的認同和支持。

流動人口服務管理跨省協作的主體包括國家相關職能部門、各省地方職能部門、各省其他社會治理主體，及作為服務管理客體的跨省流動人口，構成了跨省流動人口服務管理的主要利益相關者。地方政府及其職能部門、流動人口是跨省協作效果的直接受益方，而國家部門只是通過有關規劃、戰略、政策和倡導，影響或干預地方職能部門的協調，若區域協調高效順利，有利于流動人口公共服務均等化和新型城鎮化進程，因而是間接受益方。在直接利益相關者中，省際協調關系是利益相關者格局的核心。跨省流動人口的利益，通過參與跨省公共治理的社會組織等其他社會治理主體表達意愿和訴求、促進對決策的干預來實現。

作為各方利益的“代表者”，各省各地方之間的跨區域協作，在實踐層面面臨一定制約，包括當地相關部門特有客觀條件的約束，還包括國家權力主導下的各地方政府間相互博弈的條件約束。[3]跨省協作至少面臨六個方面的制衡：一是“以人為本、依法治國”的要求，以及保障流動人口自由遷移和流動權利的治理理念，使以傳統“人盯人”方式掌握和跟蹤人口流動情況難以為繼；二是各省的流動人口多頭治理平行交叉管理格局缺乏權威的整合統籌權力，致省職能部門間職責和任務落實不力、效率較低；三是各省協作相關政策規定、工作流程等都是各省自行規定，難以在不同任務上進行平行對接和落實雙向責任；四是現有層級協調和區域協作機制主要在本級別中起作用，涉及跨級問題時缺乏縱向協調的規范和標準；五是省間因不同資源和財力協調成本和資金來源方式不同，須考慮協調成本；六是各省在戶籍改革、城鎮化、流動人口服務管理改革進程不一。

四、跨省流動人口服務管理機制創新

我國流動人口服務管理正處于由傳統政府治理模式向新型政府治理模式轉變。很多研究者認為，我國政府未來改革發展的方向，是一種以契約為基礎的政府治理模式，它將通過相關利益者之間基于需求的必要的相互制衡，實現善治的目標。[4]長三角三省一市探索形成了行政契約模式的區協調發展委員會，[5]它與法國在區域治理過程中形成了責權事權分化復合區域治理模式相似。[6]在行政領域下，依靠建立契約模式，形成合作關系和契約式管理，降低行政運作的成本，提高行政效率。[7]這種以多元利益導向、多目標契約為基礎的非強制的、合意式的行政方式，對跨區域城市協調發展具有重要借鑒意義。因此，根據跨省協作程度、省際發展平衡程度和省際統籌協調能力三個標準，結合我國流動人人口服務管理機制的長期經驗和實踐成果，本文提出以“法治精神”來協調地方部門之間的問題和矛盾，以建立健全國家、地方、部門層級之間契約共治的治理機制，全面調動和利用資源，更高效地為流動人口跨省協調協作服務。

(一)健全跨省協作治理的法律框架

我國在區域治理問題上長期停留在政策協調層面，未能實現法制化，工作制度和規范需要進一步納入法治化軌道。首先，要樹立區域協調發展的整體思維，將“區域治理”融入地方法律制度體系，探索嘗試區域聯合立法，構建區域治理法律制度。美國有較成熟的實踐，先通過相關立法，依法成立專業部門或機構。其次，通過地方相關治理部門制定關系法，明確地方之間的關系，規定地方政府之間的合作與競爭中應遵循的原則、合作范圍和形式、進行協調合作的組織機構、權利義務和責任、議事與決策機制和具體操作辦法以及糾紛解決機制等。[8]世界上許多國家都制定了地方關系法，以適應當前大規模地方政府間關系的要求。此外，還需規定國家層面的引導、監督和裁決的職責，為明確職責和分工合作提供法律保障。

(二)創建權責共擔的運行保障機制

服務管理中已建立的作為跨域性議事協調機構的聯席會議制度，除了長三角、泛珠三角地區，并不以地區間聯席為主，仍是各級各部門間協調、咨詢，且聯席會議也無實權，不具有強制性，不能有力合作。一些地方雖改革了服務機構，但依靠命令與控制來實現協調仍然不能有效處理那些常常要超越組織界限的復雜問題。《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出要“建立城市群成本共擔和利益共享機制”。因此，建立一系列利益成本分擔和保障機制更有利于“束”緊合作紐帶。一是可以通過建立區域規劃相關的示范項目，針對國內不同地區的發展特點，制定不同的機制項目或行動計劃，包括跨地區伙伴關系、城域信息合作創新項目、跨域流動人口支持接力棒項目等，將利益捆綁；二是構建權責利益共享的合作基金，區域協作的財力來推動主要用于解決跨區域發展過程中任何一方難以單獨解決的重大問題，從國家層面對各省各地區的協作治理給予輔助。

(三)改善績效評估、反饋和監督機制

建立公開、透明和及時的動態績效評估，是檢驗區域合作治理成效的工具。已有的跨省跨區域治理績效評價目標考核為主要形式，協作主要側重于信息互通和案件處置上，真正對意見表達和交換、訴求暢通及需求對接上，還并不完善。因此，還需要建立健全三個方面的機制：跨省協調訴求表達機制、服務互評與反饋機制、雙向問責機制。建立各省、各層級圍繞個地區之間工作協調和溝通的訴求表達機制，使其能充分表達各自的利益，并能施加影響。建立區域之間、各省之間、各層級之間能實現規范化、法制化表達工作訴求和服務對接需求的平臺，才能使協調更加便利、暢通和有效，還能使各地間均衡發展。同時，在多方協商機制下，須嘗試第三方績效評估及行政問責，問責范圍既要看治理預期目標是否實現，也要看流動人口對服務的反饋，還要看跨區域協作具體項目實施情況，通過負面清單形式呈現問題并監督整改。

(四)推動實施利益還原機制

地方利益的維護與實現是省際主動高效協作的根本落腳點，各省之間在區域協作中需建立一個獲益多者分擔，獲益少者少分擔的利益還原機制，以加強橫向的利益協調。利益補償，主要是受益多者對受益少者而言，補償方式既可以是直接財政資金劃撥，也可是項目、技術等方面的扶持，抑或是通過共建基金來彌補等。當前階段，利益補償不能再“一事一議”，應通過法律框架下的區域規劃來實現，要在跨省跨區域共同治理規劃中納入利益還原的內容，吸納所有利益相關者參與，注重各省地方區域發展中的各層級、各方面力量的協調與整合，充分交換各方的信息和訴求，增強規劃的執行效率。

(五)深化以信息共享助力區域治理體系重構的機制

流動人口服務管理信息共享是區域協同治理的基礎性工作，但現有的信息共享是建立在原有的制度體系和職能框架基礎上，僅僅是現有治理體系的復制，在某種意義上是權力的分割和工作的增加。信息共享十分高效，可以將信息共享方面的經驗和信息互通結構體系應用在對現有服務管理體系的資源整合和改革創新上。為此，必須探索設計跨域單一行政區域利益的信息一體化機制，破除人為設置的各種壁壘。湖北省探索了“以信息化推動流動人口服務管理流程再造”的治理創新，通過示范試點推進改革模式創新，改善區域協作，既可有效消除協調或治理主體因各自為政而引發的矛盾和沖突，也將是服務管理體制改革的新動力。未來可期待信息共享參與市場化的運作模式，以信息化助力區域治理。

(六)完善目標聯盟型的社會服務機制

流動人口區域協作治理從根本上說是要依賴社會多元治理主體參與，依靠社會合作網絡聯合互動并行發揮作用。因此，地方相關職能部門要與其他治理主體努力達成合作，結成目標聯盟，以目標契約形式共同實現服務管理。近來各省發起的流動人口協會共建和以自治為主的流動人口互助服務中心等社會組織，逐步成為政府引導、流動人口自愿參與的互助服務管理平臺。地方政府部門不必一定參與區域治理，或是政府購買，或是委托目標聯盟進行服務管理；依靠新興社會組織、社會力量，或積極分子“自組織”等，成立由多方參與的委員會；通過目標聯盟參與方績效評估論壇的形式開展監督，以便促成地方各治理參與者更為開放、緊密的合作與協商。

[1]申鵬.城市流動人口社會化服務管理的困境與創新：基于貴陽市實踐的探索[J].人口學刊，2013，(6)：85-94.

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[6]張銜春，胡映潔，單卓然等.焦點地域·創新機制·歷時動因——法國復合區域治理模式轉型及啟示[J].經濟地理，2015，(4)：9-18.

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【責任編輯：王 崇】

2015-11-25

陳晶(1981-)，女，甘肅武威人，博士，主要從事社會分層與流動、流動人口社會融合及農民工社會支持研究。

D631.42

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1673-7725(2016)02-0058-05