我國政府績效審計問題及建議

□文/王偉娜

（新疆財經大學會計學院新疆·烏魯木齊）

我國政府績效審計問題及建議

□文/王偉娜

（新疆財經大學會計學院新疆·烏魯木齊）

近年來，政府績效審計受到各界越來越廣泛的關注。然而，我國目前的政府績效審計仍處于起步階段，發展尚不完善，仍存在諸多問題。本文闡述我國政府績效審計現狀，分析其存在的問題，并提出推動我國政府績效審計的有效策略。

政府績效審計；問題；策略

原標題：我國政府績效審計存在的問題及對策研究

收錄日期：2016年7月18日

政府績效審計在20世紀三四十年代才開始出現，到了70年代以后，英國、美國、加拿大等國都得到了迅速的發展，績效審計也占據著越來越重要的地位。隨著我國公共財政管理體制的完善以及政府職能的轉變，政府公共資金使用的透明度和效率性成為社會各界關注的焦點，因此如何使政府資金更加有效地使用也成為社會各界廣泛關注和討論的問題，國家對財政性資金的使用也需要一個專門的機構來進行分析評估，這就是審計機構。然而，相對于其他國家來講，我國政府績效審計起步較晚，缺少相關實踐經驗，各方面發展還不夠完善。因此，加快分析我國政府績效存在的不足，歸納出政府績效審計的實踐經驗，以此總結出推動我國政府績效審計發展的策略辦法具有很大的現實意義。

一、政府績效審計的定義與內容

（一）政府績效審計的定義。雖然績效審計這些年已經受到越來越多的重視，但是人們對它的理解尚且不足，所以對其定義的判定至今還沒有一個統一的說法。第九屆最高審計機關國際組織會議利馬宣言審計規則指南總則中稱，財務審計的重要性和意義是毋庸置疑的，但除此之外還有一種類型的審計，即對政府當局的效率性、經濟性和效果性進行的審計。英國國家審計法中是這樣定義的，績效審計就是針對政府部門或者其他類似機構，對其履行職責情況的調查以及所使用資源的效果性、效率性、積極性的評估。世界各國對此也都有類似的定義。基于此，國際上對績效審計的定義進行了總結，最終歸納為對經濟性、效率性和效果性的審計，簡稱為3E。我國相關學者也都基本贊同3E定義，同時也發表了各自不同的看法。竹德操等人表明了自己這方面的看法。他們認為，關于經濟效益方面的審計，主要是由相對獨立的審計機構以及審計人員，針對被審計單位的經濟業務情況，依據一定的標準，進行有系統、有組織的評價、分析，并總結經驗結合發展前景，提出一系列有助于提高經濟效益的方案，使其更加適用績效審計的活動。李鳳鳴則提出另外一種觀點。他指出，績效審計就是圍繞提高經濟效益這個中心，實施的一系列審計活動。雖然各國學者與機構對政府績效審計的定義都有著不同角度的研究與判定，但他們的基本觀點還是有相似之處的，即大家普遍認為政府績效審計就是圍繞被審計單位所占有的政府公共資金各方面使用情況的評價，主要包括以下三個方面的審計：經濟性、效率性以及效果性，也就是當今國際上普遍采用的3E定義。

（二）政府績效審計的內容。關于政府績效審計的內容，從單純字面意思來理解，也就是對政府各個部門的業績來進行評價與考核，其結果主要還是依賴于政府的基本職能。因此，要了解政府績效審計的內容，就要明確政府的主要職能，對各部門考察的指標以及考核的結果。其內容應該包括：對政府制定政策的評估，對政府所做出決策的審查和對政府公共管理活動，包括經濟、社會、市場監管公共服務國有資產管理行政效率、廉潔狀況等方面的績效進行審計。在真正實施具體的績效審計項目時，審計人員要從全局上去看問題，既要關注該項目的經濟效益，又要考核與此相關的社會效益。

二、我國政府績效審計現狀及存在的問題

（一）我國政府績效審計現狀。從20世紀80年代初，政府績效審計開始出現在中國，我國就進行了大量的實踐和探索，到目前為止，政府績效審計工作在我國已經形成了良好的開端。但與此同時，我們也看到政府績效審計并未在全國普遍展開，許多問題依然存在。大力推進政府績效的建設與發展，是我國面臨的重大問題，同時也是貫徹落實科學發展觀，實現經濟又好又快發展，推進經濟管理體制，建設良好政府的必然要求。如何更快更好地從財務審計轉型向績效審計，是我們研究的重要方向。

（二）我國政府績效審計存在的問題

1、法制建設不夠完善，評價指標體系尚未設立。從績效審計開展以來，許多國家針對績效審計這一問題，經過各種研究與討論，制定出有關的法律與法規。例如美國審計總署早在1972就頒布了《政府審計準則》，其中就包含了績效審計的相關內容；英國在1983年頒布的《國家審計法》中則主要指出了公共資金的使用監控，并明確了政府績效審計的內容。我國1994年頒布了《審計法》，卻并沒有對政府績效審計進行相關的授權，之后1996年1月又提出了《審計工作規范化建設規劃方案》，1997年頒布了《中華人民共和國審計法實施條例》，2006年正式頒布修訂后的《中華人民共和國審計法》。以上這些法律法規都不夠健全，而且與政府績效審計的發展形勢很不適應，不能成為開展績效審計的標準。除此之外，建設評價指標體系更是紙上談兵，毫無進展，致使政府績效審計難以深入開展。

2、體制不合理。審計體制是政府績效能否成功開展的重要因素之一。我國目前采用的是行政型的審計體制模式，也就是績效審計既要受到上級審計機關的監督，同時也要接受地方各級人民政府的監察這樣一種雙重領導。這種體制的弊端是：

（1）不能真實客觀反映問題。這種體制將審計監督主體與審計監督對象，共處在一個利益主體里，具有同一隸屬關系，不符合內部控制的要求，不能有效發揮績效審計的監督作用，也就難以客觀真實地反映問題。

（2）透明度較差。在審計工作中，被審計單位往往處于控制壟斷地位，導致審計人員不能收集到很多重要信息，無法客觀地反映被審計單位的經營狀況，難以開展有效的公共活動，從而影響我國財政管理體制的透明度。

（3）審計的獨立性比較差。一般國外的審計法會明確規定把審計機關組織、審計長和其他審計人員的職責權限相互分離，保持各自應有的獨立性。而我國目前采用的是行政型的審計體制模式，這種體制會嚴重影響審計的獨立性，妨礙審計職能的發揮。

3、政府績效審計理論研究不足。當前，我國政府績效審計處于較快的發展階段，但是相關的理論研究明顯缺乏，學術界對諸多關于政府績效審計的基本規定性命題也尚未進行深入的研究，得出統一的結論。關于政府績效審計的闡述版本各種各樣，爭議很大，而對象、職能、目標、依據、標準、評價指標等零散雜亂，不能形成統一結構的績效審計體系。另外，我國政府績效審計無論在理論上還是在實踐上都尚且不成熟，依然處于初級階段，在技術方法、工作體系、評價標準以及內容等方面還缺少科學化、規范化、系統化以及制度化的審計模式。

4、政府和公眾對我國政府績效審計重要性認識不足。在我國，公眾對績效審計的認識還局限于一個比較小的范圍，大多數人都只是聽說過審計這個名詞，至于它的內容、目的、具體的操作范圍又是什么，許多人都知之甚少。一些文獻上的記載也僅停留在對國外情況的描述，甚至有人認為，績效審計并不符合中國的國情，因此大家對政府績效并沒有給予很大的重視。另外，資金撥付方面也沒有得到上級機關的高度重視，各項體制機制尚需要大力完善；政府對于各項業務的開展也沒能更好地發揮監督權，因此整個績效系統的運行存在很大的漏洞。

三、完善我國政府績效審計的建議

（一）建立健全法律法規體系，保證政府績效審計有法可依。完善法律法規是順利開展績效審計的關鍵環節。到2006年2月我國新的《審計法》修訂完成，但依然沒有對績效審計的法定目標、審計程序等做出明確的規定，僅以這項法律作為績效審計的依據是不充分的，具有局限性，因此加快修訂補充相關法律法規具有緊迫性。我國政府績效審計目前所處的狀態尚且是不完全授權的，在開展績效審計過程中必然存在風險。為了更好地規避風險，我們應該結合本國發展國情，吸收國際先進績效審計經驗，在有效落實現有《審計法》的基礎上，去粗取精，更好地完善相關法律法規體系，使得績效審計實施能夠做到有法可依，只有這樣才能從根本上推動我國績效審計的發展，使其展現出良好的發展態勢。

（二）深化政府績效審計體制改革，積極開展審計試點工作。我們應對現行體制進行改革，使之向立法型模式轉變。在立法型模式下，審計機關受全國人民大會的管轄，其權限由憲法賦予，工作不受行政部門和其他方面的干涉，直接向人大提出報告，向人大負責，這樣可以使得國家審計的獨立性得到有效保障。為此，我們可以借鑒國外的先進經驗，爭取早日發展成為立法型模式。另外，選擇一些重點項目進行績效審計試點工作，也是推進績效審計的有效措施，為我國全面開展審計工作積累寶貴經驗。

（三）推進政府績效審計理論研究體系的建立。從我國審計的現狀可以看出，我國的政府績效審計有機融合了經濟性、效率性、效果性三個特性，只有做到“3E”審計，才能從真正意義上實現政府績效審計。因此我們應該從這個本質出發，打破傳統觀念對人們的束縛，對政府績效理論研究進行深入的探討，得出具有更高價值的理論基礎。我們認為當前一方面要研究開展績效審計的具體程序與方法，為真正實踐提供指導；另一方面要把實踐中的經驗與方法進行歸納，構建起完整的政府績效審計理論體系，為今后全面開展績效審計提供一定的借鑒。

（四）增強對政府績效審計的重視程度。為了加強對政府績效審計的重視程度，首先，加大對績效審計宣傳工作的力度是必不可少的，這樣使公眾能更加充分地了解績效審計；其次，要增強政府績效審計結果的透明度，定期將審計機關考核結果予以公布；最后，要主動接受輿論與社會公眾的監督，提高各界監督政府績效的積極性，從而讓更多的人參與進來，保障對政府績效審計的重視程度，推動政府績效審計的發展。

四、啟示

開展政府績效審計是我國政府審計未來發展的必然趨勢，也是提高政府管理活動，轉變政府職能的重要工具，它不僅有助于明確政府的職責與權限，使社會公眾對政府的工作有進一步的了解，而且能夠使公眾充分參與到政府事務管理中。然而，盡管我國績效審計已經取得了一定的成果，但就目前狀況而言，我國政府績效審計依然正處于發展起步階段，依然存在許多問題，尤其在轉型期過程中，沒有相關審計準則作為指導，開展績效審計存在很大的風險。因此，我們必須結合我國的國情，根據自身實際情況，學習和借鑒國際政府績效審計的經驗與方法，在現有的理論成果與實踐基礎上開拓創新，構建有中國特色的政府績效審計體系。需要指出的是，政府績效審計是一個長期實踐的過程，我們必須循序漸進，在發展中求創新，不可一蹴而就。

主要參考文獻：

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