抑制貧困代際轉移的財政教育制度研究

□文/姚 敏 陳華麗 蘇 楠

（安徽財經大學財政與公共管理學院安徽·蚌埠）

抑制貧困代際轉移的財政教育制度研究

□文/姚 敏 陳華麗 蘇 楠

（安徽財經大學財政與公共管理學院安徽·蚌埠）

黨的十八大以來，習近平發表了“全面建成小康社會最艱巨的任務在貧困地區，阻止貧困現象代際傳遞”等重要講話。讓每個小孩接受平等有質量的教育，是擺脫貧困最有效的途徑之一。而“以城市為中心”的精英化大眾化教育與貧困地區落后的經濟現狀嚴重脫節，加劇貧困的惡性循環。為培養出符合地方發展的新型人才，抑制落后地區的貧困代際轉移，提出財政教育制度改革，實現統籌發展，全面建成小康社會。

貧困代際轉移；教育制度；反貧困

收錄日期：2016年7月20日

“按照我們自己的標準，中國還有7，000多萬貧困人口；按世界銀行的標準，中國則有兩億多人尚生活在貧困線以下”。貧困一直是世界性的難題，尤其困擾著發展中國家經濟、社會、文化等各方面的發展。中國作為發展中的人口大國，在經濟轉型升級期，貧富差距擴大。中國收入最高的1%家庭，擁有全國30%以上的財富，收入最低的25%的家庭僅擁有全國1%的財富。貧困居民收入低，無法獲得實現生活目標的充分資源。他們長期處于貧困生活狀態，難以擺脫社會底層地位，這種貧困的累積，形成了貧困代際的轉移現象。因此，在全面建成小康社會進程中，如何抑制貧困代際轉移，成為反貧困政策體系中的重要組成部分。

一、貧困代際轉移的內涵及其形成原因

在20世紀60年代，美國社會經濟學家們首次提出貧困代際傳遞的概念，貧困代際傳遞是指貧困以及導致貧困的相關條件和因素，在家庭內部由父母傳遞給子女，使子女在成年后重復父母的境遇——繼承父母的貧困和不利因素并將貧困和不利因素傳遞給后代這樣一種惡性遺傳鏈；也指在一定的社區或階層范圍內，貧困以及導致貧困的相關條件和因素在代際之間延續，使后代重復前代的貧困境遇（李曉明，2006）。其中，關于貧困代際轉移產生的原因以及不利因素，國內外學者做出大量研究，主要有以下幾個方面的主流觀點：

（一）生產要素短缺。經濟的增長離不開大量生產要素的投入，根據柯布道格拉斯生產函數顯示，促進經濟增長的生產要素主要包括資本、土地、科學技術和勞動力等。戴維·蘭德斯在《國富國窮》一書中提出：貧困的原因在于生產要素的短缺。生產要素主要是指脫貧致富必不可少的基本條件，如資本、資源、科學技術等。貧困居民大多生活在偏遠山區，遠離城鎮市區，地勢崎嶇，交通不便，科學技術與現代文明難以推廣傳播；土地貧瘠，物資匱乏，只能通過增加大量廉價勞動力，增強勞動強度增加收入。生產要素投入單一，資本、科技等要素短缺，生產效率低，難以自給自足。

（二）貧困文化生成，傳統思想封閉。美國學者奧斯卡·劉易斯（Oscar Lewis，1965、1969）認為：窮人已經形成了一種特有的貧困文化，子女從父輩那里繼承了引起貧困代際轉移的消極價值觀和生活態度，他們安貧樂道、故步自封，不接受新鮮的技術文化。日益加劇的兩極分化趨勢和長期被壓迫于社會底層的貧困現狀，將貧困居民積極擺脫貧困的斗志消磨殆盡，逐漸形成了不爭取、不信任政府的貧困生活態度。這種消極價值觀代際轉移，形成放牛娃放?！Y婚—生孩子—放牛的貧困惡性循環。

（三）能力貧困。印度經濟學家阿瑪蒂亞（Amartya.K.Sen，1992、1993）認為：貧困的實質不只是收入低下，而是能力的貧困。貧困居民抑制貧困代際轉移的能力是指實現自我價值，創造財富的社會工作技能以及面對自然災害、疾病等突發事件的抵抗能力。貧困地區居民生產方式單一，收入來源不穩定，受教育程度低，應對外部沖擊無力反抗，因此貧困發生率和貧困代際轉移概率極高。

除上述因素外，引起貧困代際轉移的因素還有很多。不同民族、不同地區各有差異。如美國黑人的種族歧視、非洲的惡劣地理環境、拉丁美洲國家的性別歧視以及宗教、歷史、社會排斥等。貧困存在代際轉移現象的理論引起社會巨大反響，西方學者對世界貧困地區，如非洲、東南亞、芬蘭、墨西哥、美國等貧困社會階層進行實地調研，進行實證分析，形成一系列重要反貧困理論學說。

二、抑制貧困代際轉移的國內外研究綜述

貧困代際傳遞比貧困本身更可怕，對貧困代際傳遞這一世界性難題，國內外學者從貧困代際傳遞產生原因，代際傳遞過程、規制策略等多個角度展開富有成效的研究。

美國學術界開始研究貧困代際轉移始于20世紀五六十年代。Lewis（1959）提出父輩的“貧困文化”會使得貧困兒童陷入貧困代際轉移的困境。此外，父母的受教育程度、收入情況對孩子以后的生活工作狀況也有重要影響（WorldBank，1998；Schultz，1998；Berhman，1998）。

對于貧困代際傳遞的過程，Ragnar.Nurkse（1953）認為：發展中國家陷入“貧困惡性循環”的主要原因在于資本形成不足。而資本分為物質資本和人力資本，兩者都是生產過程中重要的生產要素（Theodore W.Schultz，1960）。在貧困代際轉移過程中，人力資本無疑是最明顯的載體，無論是兒童還是青少年時期，無論窮人還是富人，人力資本投入都是貧困代際或抑制貧困代際轉移的關鍵環節（Moore，1999）。人力資本發展是經濟發展的重大資源，貧困國家收入增加由經濟增長決定，經濟增長越快，平均收入越高，貧困人口在增長中受益，有利于貧困減少（Nishiyama，2004）。無知是貧困的最大根源，而貧困又是下一代無知的原因。可見，給青少年以更好的教育，是最必要的了（Lyndon Baines Johnson，1965）。

近年來，國內學者對中國貧困代際傳遞問題的相關領域也做了相應的研究，批評了發展經濟學中“唯資本論”的觀點，也提出針對農村貧困現象的理論主張。張錦華（2007）提出教育差距推動了收入差距，農村居民低水平的受教育程度和職業教育培訓缺失是其貧困的重要原因。張謀貴（2006）則認為中國農村貧困的主要原因是自然災害和惡劣的環境。林毅夫（2004）提出要從根本上解決農村貧困代際問題，關鍵是大力發展工業企業，將農村大量剩余廉價勞動力轉移到城鎮。馬新則（2009）通過理論分析，提出了教育才是阻斷貧困代際轉移的途徑，呼吁政府在教育方面應承擔責任。朱永新（2009）進一步提出：教育尤其是基礎教育有利于消除貧困代際傳遞和貧困差距。張兵（2008）主要就貧困代際轉移理論發展軌跡及其發展趨勢進行了分析，總結出了貧困惡性循環的未來發展趨勢。

綜上所述，引起貧困代際的成因是多元的，但作為抑制貧困代際轉移的工具，教育是最為有效的。雖然國外針對抑制貧困代際轉移的研究內容和角度更全面，取得的成果對世界反貧困惡性循環具有深遠啟示和指導意義，但其研究多是針對歐洲西方國家本土貧困問題的研究，對于其他發展中國家，尤其是中國來說，是有差異的。而國內實證研究屈指可數，主要集中在貧困現狀及貧困代際轉移原因分析上，在理論分析層面不夠成熟，還未形成較統一的理論學派。本文結合國內外豐富文獻理論，對教育與經濟關系進行分析。結合中國國情，從財政教育這一角度，對抑制貧困代際傳遞問題進行論述，希望在政府財政支持下，使教育脫貧發揮最大作用。

三、教育對抑制貧困代際轉移的作用機理及傳導路徑

教育與經濟相輔相成，相互制約。教育為經濟發展提供各種創新型專業人才，創造經濟強勢；經濟發展是教育發展的基礎，為教育發展提供物質與資金保障。亞當·斯密認為，人的經驗、知識和能力是國民財富的主要內容。道格拉斯表明：當規模效應達到飽和后，經濟將停滯不前，只有加大科學技術要素投入，才能推動經濟持續穩定增長。而要獲取技術和知識，“須受教育，須進學校，須做學徒”（Adam Smith，1776）?？梢?，扶貧必先扶智，讓貧困地區的孩子們接受良好教育，是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。

教育對阻斷貧困代際轉移的功效主要體現在兩個方面：一是精神文化方面。提升貧困人口的綜合素質，消除貧困居民的消極脫貧精神，摒棄封閉的貧困文化，才能融入現代化社會進程；二是工作技能方面。通過教育掌握扎實的基礎理論知識，通過專業培訓獲取熟練工作技能，使貧困者能輕松適應先進生產工具。促進就業，增加個人收入，繁榮國家經濟。財政教育主要沿著“加大財政教育投資→促進教育事業發展→提高人口素質→提升人力資本→提升勞動力技能→生產效率提高→收入提高→擺脫貧困→提升對下一代人力資本投入”這一路徑切斷貧困的代際轉移。

四、我國財政教育制度在抑制貧困代際轉移方面存在的問題

教育脫貧、科教興國一直是我國的發展大計，黨和國家領導人高度重視教育對抑制貧困代際轉移的開發工作。但反貧困工作推行進程緩慢，效率低下，仍存在以下嚴峻問題：

（一）教育資源分配相對不平衡。教育資源分為資金資源以及物資資源。貧困地區經濟發展落后，教育經費緊缺，可利用物質資源匱乏，師資力量薄弱，教學設備短缺，學堂失修?！爸袊青l教育的不平衡遠遠大于經濟社會發展的不平衡。有的學校寬帶插到了每張課桌，有的學校則以沙地為紙樹枝為筆；有的學校動輒投資億元，有的學校粉筆也得一根根數著用。”教育資源的分配不平衡不僅包括城鄉不平衡，也包括東西不平衡，各地區不平衡?！耙猿鞘袨橹行摹卑l展精英化教育，普及大眾化教育，必然使貧困地區教育發展嚴重滯后。貧困地區難以完成教學指標，教育政策難以推廣實施。

（二）教育產業化與教育應試化特征日趨顯著。市場經濟的發展、產業的優化升級、設備的更新換代，都對求職者受教育程度提出了更高要求。全球經濟背景下，需要更多多元化人才、更多高等教育的科技人才。政府顯然不能滿足各方面受教育者訴求。民辦教育，私人教育，各種教育補習、培訓班應運而生。教育私有化、產業化規模不斷擴大，教育產業不斷發展。

私營教育的大量涌現，高等教育的大規模擴張，使得市場上教育質量參差不齊。貧困地區子女無力承擔高昂補習費和擇校費，然而對科學技術的需求高于經濟發展速度，使得他們對更高教育的需求得不到滿足。在經濟落后而現代科技快速發展的雙重壓力下，貧二代再一次被社會淘汰。教育非但沒能抑制貧困代際轉移，反而進一步強化孩子們父輩已有的社會等級秩序，進一步將貧困人口壓制在社會最底層，而有錢有權的人從教育體制中獲益，保持他們的優勢。

（三）財政轉移支付體制不健全

1、未能建立清晰透明的教育財政轉移支付體系。教育財政轉移與其他一般轉移支付收支混淆，教育財政轉移內部專項資金使用分類不明，資金使用效率低，沒有切實解決亟待緩解問題。教育財政專項轉移可以分為對貧困家庭教育機會成本補償、對學雜費補貼、生活費補助、教學設施投資等，將有限資金進行合理規劃，收支明確分類，才能使轉移支付資金發揮最大效益。

2、教育財政權責難分，轉移支付缺乏科學計算依據。義務教育實行“地方負責，分級管理”。《義務教育法實施細則》規定：“義務教育學校的事業費和基本建設投資，由地方各級人民政府負責籌措，中央和地方財政視具體情況，對經濟困難地區給予適當補助。”義務教育的純公共性和外溢性，決定了只有政府才能滿足公民對公平教育的需求，教育尤其是義務教育發展不應該是地方政府財力的體現，更不能由家庭社會財富決定。中央基于“放權讓利”的經濟體制和“窮國辦大教育”的背景，將教育籌資責任層層下放，轉嫁給地方負擔，是嚴重推卸責任。

義務教育經費納入財政預算，是根據中央或上級指示制定的教學目標，而中央依據中國國情，甚至依據世界發展趨勢制定教育發展方向。制定策略的依據脫離地方實際發展，地方實際情況得不到反映，未能就地方特殊情況給予財政轉移支付支持。中央和省級政府適當的轉移支付，沒有具體的說明到底承擔什么責任和多大的責任，也缺乏科學的計算依據。

五、抑制貧困代際轉移的財政教育制度優化建議

黨和國家領導人高度關注貧困的代際轉移現象，十八大明確提出在我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困的目標。借鑒周邊國家以及發達國家成功反貧困經驗，提出以下優化財政教育制度的建議：

（一）進一步明確政府、市場和貧困家庭在發展教育上的定位與職能。脫貧需要政府、市場、貧困家庭和窮二代的共同努力。作為教育市場的三大主體，政府、市場和貧困家庭是人力資本投資的最大獲益者。國家實現科教興國，社會需大量高素質員工支撐產業升級，貧困家庭希望教育脫貧。教育資源的投入，人力資本的提升，不僅間接影響國家發展，更是直接為市場和個人帶來效益。各主體應確認自己在發展教育中的定位，全面發揮自己的職能。使教育抑制貧困代際轉移產生最大效益，真正做到脫貧致富，科教興國。

政府應加強宏觀調控，充分發揮對市場資源的基礎配置職能和收入再分配職能。義務教育的非競爭與非排他性，決定了政府提供教育資源的必然性；政府作為征稅主體，滿足社會成員的公共需求是政府本應承擔的責任。政府應根據全球經濟發展趨勢，聯合我國特色市場經濟，調整人才戰略目標，制定科學有效的人才培養機制。合理制定教育財政的收支計劃，平衡東西部，城鄉教育資源分配，為兒童尤其是貧困地區兒童提供公平有質量的教育。

市場作為資源的另一配置主體，應實現資源最優配置，以市場需求為導向，引導教育與經濟的發展。教育投資是一項帕累托改進，政府為市場培養專業人才→市場為人才提供合適崗位→個人收入提高增加教育投資。市場是產業化教育正外部效益的最大受益者，本著誰受益，誰負擔的原則，避免免費搭便車，提供教育是企業不可推卸的責任。一是建立與政府、家庭的暢通交流機制。向政府反饋市場發展實際現狀，協助政府制定人才發展戰略方向。為貧困家庭傳達市場人才需求，為專業人才提供適合崗位；二是繳納人才培養基金，按比例上繳政府或補貼貧困家庭，作為員工教育投資的補償。

貧困代際轉移的原因除了外部環境因素外，最重要的是貧困人口自己的精神貧困代際轉移。欠發達地區經濟社會發展的現實內容是要盡快擺脫經濟上的貧困，而擺脫這種貧困一定要以貧困主體積極自主的脫貧精神為內在驅動力。（錢光培，2001）。貧困家庭應充分認識到教育對抑制貧困代際的作用，對教育有正確認識，端正教育理念，積極配合政府教育政策推廣實現，加大教育投資，提升綜合素質，掌握專業工作技能，從精神到物質上切斷貧困的代際傳遞。

（二）重建貧困地區教育結構，以義務教育、職業教育為主?！耙猿鞘袨橹行摹钡木⒒?、大眾化教育作為在貧困地區教育目標是不切實際的，教育制度的制定不僅要考慮當地的經濟發展狀況，更要認清當地家庭對教育的期許。只有貧困居民認可的教育政策，才能真正施行推廣。要從物質和精神上抑制貧困的代際轉移，必須構建貧困地區新的教育結構。

“初級教育對落后地區經濟貢獻較高，中高級教育對發達地區經濟貢獻較高（張巖，2006）?！卑數賮啠?993）提出：教育發展尤其是基礎教育發展有利于消除貧困和貧困差距。義務教育作為純公共物品，任何兒童都應得到公平有質量的教育，中央政府應直接負責貧困地區義務教育發展。

什么樣的人接受什么樣的教育，對社會和對自己才是最有利的。貧困地區家庭收入低，教育意識不高。相對于普通教育，職業教育學習期短、費用相對低、實用性強，是最適合貧困地區的教育。

“十三五”規劃提出：“普及高中階段教育，逐步分類推進中等職業教育免除學雜費?！辟F州省銅仁市實行“9+3”計劃，即9年義務教育加3年免費中職教育。這一系列改革都取得積極效應。19世紀末，德國已經實現職業技術教育義務制，凡國民學校畢業又想就業的人，必須在規定期間內就讀于職業學院。韓國建立了多層次、多專業的教育體系，職業學校教育與職前訓練結合，學校教育與企業培訓結合，形成立體化的教育體系。職業教育能很好地根據受教育者專業興趣，將教育與就業結合，縮短教育年限，消除“讀書無用論”的困惑。對于貧困地區，政府應進一步加強職業教育經費補助，并為職業教育者提供長期的綜合素質培訓，使教育與職業培訓結合。保障貧困地區對新知識、新科技的不斷學習，將理論與實踐完美結合，從根本上切斷貧困的代際轉移。

（三）完善財政教育轉移支付體系。首先是法律明確規定各級政府對教育經費支出比例，各級政府按標準比例履行各自的責任。建立合理教育績效制度，對表現優秀的政府部門給予獎勵；其次是建立獨立的教育財政轉移支付項目，分清專項資金使用方向。教育財政專項轉移可以分為對貧困家庭教育機會成本補償，對學雜費補貼、生活費補助、教學設施投資等，將有限資金進行合理規劃，收支明確分類，才能使轉移支付資金發揮最大效益。建立完善透明監督體系，監督各專項基金收支情況；最后是使用科學的財政轉移支付計算依據，教育經費預算不僅考慮上級政府指標，更要結合地方實際與特殊情況予以調整。對各地區教育財政轉移支付，在公平與效率兼顧下，向西部以及貧困地區傾斜。

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［10］廖楚暉.中國教育財政評論.中國財政經濟出版社，2006.

本文為安徽財經大學2016年大學生科研基金項目：“抑制貧困代際轉移的財政教育制度研究”（X SK Y 1633）階段性成果

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