論我國環境行政公益訴訟制度的構建

張 穎， 曾罡吉

（湖南工業大學法學院，湖南株洲412008）

論我國環境行政公益訴訟制度的構建

張 穎， 曾罡吉

（湖南工業大學法學院，湖南株洲412008）

環境行政公益訴訟指環境行政監管部門的行為對環境公益造成損害或有損害可能時，由無直接利害關系人提起的，要求其履行法定職責或停止其違法行為的訴訟活動。環境行政公益訴訟是監督依法行政，有效保護生態環境的制度機制，我國應盡快通過立法建立這一制度。

環境；公益；行政訴訟

目前我國的《行政訴訟法》、《環境保護法》都沒規定環境行政公益訴訟制度，該制度的建立完善應當是我國環境公益訴訟法制建設的發展方向。但在我國學界的理論探討中，還存在著對環境行政公益訴訟的解讀誤區。如何進一步廓清誤讀、統一認識、為構建我國的環境行政公益訴訟制度提供理論支持，促進我國環境行政公益訴訟從理論探討層面進入司法實踐領域，具有極強的理論探討價值和意義。

一、環境行政公益訴訟的法理基礎

與傳統訴訟立足于個案救濟不同，環境行政公益訴訟原告的訴訟目標直指環境公益。傳統訴訟要求原告是與涉案糾紛有直接利害關系的當事人，當事人提起訴訟的目的在于維護自身的合法權益，維護其自身私利是引發訴訟的主要動因。而環境行政公益訴訟最主要的動因在于啟動司法程序尋求對環境公益的救濟。在司法實踐中，同一樁涉環境案件，有的解讀為環境公益訴訟，有的解讀為環境私利訴訟，到底是私利訴訟還是公益訴訟？判斷的標準是什么？這種解讀上的差異主要是由環境本身的雙重屬性引起的。

一方面，環境具有公益性。環境的公益屬性表現為環境具有整體性、不可分割性。環境是由各環境要素組成的一個復雜整體，相互關聯、不可分割。環境污染不僅會損害個別人的利益，也會對不特定多數人利益構成威脅。環境的公益性還表現為環境具有共享性和非選擇性特點。共享性表現為環境同時滿足不特定多數社會公眾的需要；非選擇性表現為社會公眾對該物品的使用沒有替代品，環境是典型的非選擇性共享物品。

另一方面，環境具有私利性。這種私利屬性首先表現為干凈、清潔、衛生、安全的環境是每一個自然人生存和發展的基本前提；也是其他諸如法人組織、團體、單位、國家等主體的生存和發展的基本前提，自然人個體和組織、團體、單位、國家等是環境權的主體。環境的私利屬性還表現為一些自然資源具有專屬排他性特點。像土地資源、森林資源、礦產資源、水資源等，它們可以為國家、集體所有，也可能以單位或個人承包經營而享有使用權、收益權，表現出獨占性和專屬排他性的特性。

環境的這種公益、私利兼具的特性使得環境既為每個個體所享有，同時又為整個人類社會所擁有，環境利益因此表現為環境私益和環境公益交互融合，二者不可分割，相互依存，相互促進。環境私益的實現要依賴于環境公益的實現；同時，維護和保障個體的環境私利有利于環境公益的促進。環境公益是環境行政公益訴訟的法理基礎，保護環境公益正是建立環境行政公益訴訟的目的之所在。

訴訟目的一般體現在原告的訴訟請求中，原告提起環境行政公益訴訟的訴訟請求主要是對違法環境行政行為的撤銷請求、對環境行政不作為的要求作為請求、對環境公益的損害賠償請求和恢復、修復的請求，而不是對原告個人私利損害的賠償請求。訴訟目的公益性是環境行政公益訴訟的立案標準，這是區分環境行政訴訟是私利訴訟還是公益訴訟從而適用何種訴訟規則的特殊標準。

二、環境行政公益訴訟原告

依據《行政訴訟法》第25條規定，行政訴訟原告必須是行政行為的相對人或其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織。這種立法取向深受“適格當事人”或“正當當事人”理論的影響。該理論認為：“只有那些自身權利受到損害或威脅，與案件有直接利害關系的人才是適格當事人。”[1]雖然我國最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條擴展了行政訴訟適格原告的范圍，但并沒有脫離“適格當事人”理論框架的局限，不利于促進環境行政公益訴的啟動。因為環境行政公益糾紛往往是由于行政機關的違法作為或不作為造成環境公益損害的特殊糾紛，一般無法律上的直接利害關系人。環境行政公益訴訟原告資格必須由法律授權。但在哪些主體應被授予環境行政公益訴訟原告資格的問題上，一直存在理論爭議。對于環保社會團體的環境行政公益的訴訟原告資格，學界持較為一致的肯定看法。目前爭議主要集中在檢察機關作為環境行政公益訴訟的原告是否適：檢察機關提起環境行政公益訴訟是否有違其作為“法律監督者”的功能定位；檢察機關作為享有抗訴權的公權力機關，在原告敗訴的情況下，自己提起抗訴，是否與法理相違背？筆者認為基于行政機關在環境管理中的特殊地位，應當而且非常有必要確立檢察機關的環境行政公益訴訟適格原告的法律地位。

首先，檢察機關作為環境行政公益訴訟原告，可以公權力督促行政執法機關積極作為，更有利于督促環境行政監管部門積極執法。我國檢察機關作為法律監督機關主要局限于審判監督，卻缺少對行政執法機關行使職權行為的監督。建立健全檢察機關對行政機關及其工作人員執行和遵守國家法律、法規的監督，對怠于或違法履行法定職責的環境行政主體提起環境行政公益訴訟，督促其履行保護公益的法定職責，是更有效的法律監督方式。而且，相對于社會組織和公民個人，檢察機關更有實力通過公益訴訟的方式監督行政機關勤勉執法。正如張玉書教授所說:“各級檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業隊伍，具有較強的業務素質……在調查取證等方面擁有的職權能夠平衡在舉證中原告弱勢、被告強勢的實力差距。”[2]

從域外經驗考察，國外法治先進國家以“公益論”為檢察機關的行政公益訴訟原告主體資格作支撐，主張在行政案件中，檢察機關作為原告參加訴訟以可以防止公共利益受到損害。在我國，黨的十八屆四中全會決定“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，肯定檢察機關有權在履行職責中發現行政機關違法行使職權或不行使職權的行為，可以通過提起訴訟形式督促其糾正。這意味著我國檢察機關作為原告提起環境行政公益訴訟，已經從理論論爭階段開始進入司法實踐階段。

三、我國環境行政公益訴訟的制度構想

2012年通過的《民事訴訟法》修正案第五十五條的規定開啟了環境公益訴訟法律化的進程，但本條規定的環境公益訴訟僅僅限于環境民事公益訴訟，而沒有包括環境行政公益訴訟。“環境行政公益訴訟缺席導致企業的環境危害行為可能受到法律上的追究，而政府的環境危害行為卻得不到法律有效的制裁。”[3]環境行政公益訴訟對預防環境違法行為的發生，保護環境公共利益具有更為關鍵的作用和意義。“環境行政公益訴訟允許在環境侵害尚未發生或尚未完全發生時就提起訴訟，以強有力的司法手段防止環境公共利益遭受無法彌補的損失或危害。”[4]對于貫徹落實“環保優先”、“預防為主”的環境與資源保護法的基本原則具有不可或缺的制度功能。該制度的建立完善應當是我國環境公益訴訟法制建設的發展方向。筆者認為，我國環境行政公益訴訟應從以下幾個方面進行制度的構建和創新：

（一）將抽象行政行為納入受案范圍

抽象行政行為是行政機關制訂和發布普遍性行為規范的行為，包括制定行政法規、行政規章的行為，制定、發布具有普遍約束力的決定、命令的行為等。一直以來，存在著這樣一種認識，認為司法機關審查抽象行政行為將會混淆司法機關和行政機關的職能，會造成司法權對行政權的不當干預，不利于行政效率的提高，不符合我國憲法規定的權力體制的構架。在立法層面，我國現行《行政訴訟法》第2條規定只有具體行政行為才有可能進入司法審查的范圍，第12條對不可訴行政行為作出了排除規定，將抽象行政行為排除在行政訴訟受案范圍之外。但是，在環境行政監管領域，許多違法的環境行政行為一般都以一些與法律有沖突的規范性文件或抽象行政行為為依據。有些地方或部門的行政機關由于過分重視經濟發展而忽略環境保護，制定一些危害環境的開發規劃、政策、規章等，這些抽象行政行為針對不特定對象，適用面廣，對環境的危害更大。如果抽象行政行為不具有可訴性，會造成大量的抽象行政行為引發的環境公共利益的侵害被排除在環境行政訴訟之外。而且，把抽象行政行為作為司法審查對象是國外環境法治發達國家的寶貴經驗。如“美國公眾可以通過司法審查程序對聯邦環保局制訂行政規章這類抽象行政行為實施監督。”[5]環境行政公益訴訟如果將環境抽象行政行為納入其中，實現事前救濟，可以避免環境公益遭到破壞后的巨大損害結果，而且使得所有可能或已受到該行政行為侵害的環境行政相對人得到法律救濟。筆者認為，2009年，我國《規劃環境影響評價條例》的頒布實施，把綜合規劃和專項規劃納入環境影響評價的范圍，為環境抽象行政行為納入環境行政公益訴訟的受案范圍奠定了基礎。因此，當前，環境行政公益訴訟可以將規劃及以下的行政規章、行政規范性文件等抽象行政行為納入受案范圍。如各級政府的環境資源開發、利用保護規劃，行政規范性文件所確立的排污標準、新污染源排放標準等。

（二）設立環境行政公益訴訟前置程序

環境行政公益訴訟制度不是取代環境行政執法的作用、地位和功能，而是補充和監督環境行政執法。因此，設置“告知和自我糾錯期限”的前置程序就非常有必要，即在提起訴訟之前，原告應當書面通知有違法行為或不作為的環境行政執法部門，并設置一定的期限讓其自我糾錯。因為它只是“督促執法而非執意與主管機關競賽或令污染者難堪。如果沒有前置程序的過渡，直接起訴極易造成行政機關對其職責的懈怠，也容易產生濫訴的弊端”[6]。從其他國家的環境行政公益訴訟的運行實踐看，設立前置程序是普遍做法。如美國的公民訴訟在提起前應當提前60日告知排污企業或者主管環保行政機關，以便給予環保行政機關一定的時間對違法行為采取行動糾正措施或自我糾正違法環境行政行為或行政不作為，我國的環境行政公益訴訟完全應該借鑒這種做法。

（三）創新環境行政公益訴訟管轄制度

和傳統訴訟類型相比較，環境行政公益訴訟具有原告主體不明確、被訴行為危害范圍廣、涉及公益等特殊性。如果適用現行行政訴訟管轄制度來分配管轄權和確定管轄法院，必將受到很大的阻力和困擾，需建立特殊管轄制度。

在級別管轄方面，環境行政公益訴訟原則上宜由中級以上人民法院管轄。中級以上人民法院在法官隊伍的素質，審判經驗和能力、權威性方面要高于基層人民法院，有利于準確、高效、權威地審理案件。而且，環境行政公益訴訟案件往往與地方的經濟發展關系密切，被告一方為當地的環保行政機關，環境公益損害或多或少地受到地方保護主義的縱容或默許。通過提高審級，可以起到隔離被告一方當事人與本地的利益關聯。在地域管轄方面，目前，我國行政訴訟的地域管轄是以行政區劃為界限，管轄權的配置與環境的生態關聯性、整體性相割裂，導致跨行政區劃環境污染和生態破壞案件無法依照現行地域管轄制度來確定管轄法院。因此，“設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃的專門審判機構，實行集中管轄”[7]，是我國環境行政公益訴訟地域管轄制度的發展的必由之路。

（四）環境行政公益訴訟舉證責任的分配

據《行政訴訟法》第32條規定，被告對作出的具體行政行為負舉證責任，應提供該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。被告負舉證責任是行政訴訟的特征，環境行政公益訴訟應遵循這一原則。環境行政機關作為被告應舉證證明以下內容：行政機關的身份資格和職權范圍；行政主體做出具體行政行為時所依據的法律、法規、規章以及其他規范性文件；行政主體做出行政行為的程序依據；作出具體行政行為的證據。環境行政公益訴訟被告負舉證責任原則并不是意味著原告不承擔任何舉證責任，事實上，原告需承擔初步的舉證證明責任。如在起訴階段，原告應就公益已經受到損害或有受到損害巨大危險提供證據；已經造成損害的，起訴時應由原告舉證證明損害的事實，使其起訴符合法定條件；而行政行為即將造成公益侵犯的，應由原告就被訴行政行為與即將造成公益損害有因果關系提供初步證據，只有起訴人對此有初步證據才可能提起訴訟。此外，原告還應根據案件具體情況，證明公益受違法行政行為危害的事實；如果原告主張被告濫用職權，原告需舉出濫用職權的事實；如果原告主張被告行政不作為，原告需舉出被告不作為的事實。

[1]辜恩臻.論訴權的性質及其適用[J].法學雜志，2008（3）.

[2]梅宏，胡曉蓮.人民檢察院提起環境公益訴訟的職能定位研究[J].南京大學法律評論，2011（1）：94-104.

[3]劉武俊.評論：明確行政公益訴訟制度的法律地位[N].深圳特區報，2015-01-07.

[4]黃萍，劉偉.環境行政公益訴訟制度的構建[J].人民論壇，2010（17）.

[5]張書玉.環境公益訴訟類型及受案范圍研究[J].法制與社會，2012（5）.

[6]郭全和.西方國家環境行政公益訴訟之借鑒[EB/OL].中國法院網，2012-08-31.

[7]孫洪坤.論建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度[J].東方法學，2014（6）.

On the construction of environmental administrative public interest litigation system in China

ZHANG Ying， ZENG Gang-ji
（Hunan University of Technology，Zhuzhou，Hunan 412008）

Environmental Public Interest Litigation environmental regulation of behavior bears the responsibility of the executive to cause damage of the environment or public welfare，the court allow the interested parties which are of indirect relationship，requiring agencies to perform their statutory duties or stopping its violating litigation activities.Environmental Public Interest Litigation is supervision according to law，effective institutional mechanisms to protect the environment.States should support to improve the relevant system,provide an institutional guarantee for the judicial practice.

environment；public interest；administrative litigation

DF74

A

1671－9743（2016）12－0078－03

2016-09-13

2016年湖南省社科基金年度項目“實施‘環境優先’原則的保障機制研究”。

張 穎，1970年生，女，湖南武岡人，副教授，研究方向：環境法學；曾罡吉，1992年生，男，湖南株洲人，碩士研究生。