中外資產評估服務監管比較及啟示

□文/李保嬋　羅　婕

（廣西財經學院會計與審計學院　廣西·南寧）

中外資產評估服務監管比較及啟示

□文/李保嬋羅婕

（廣西財經學院會計與審計學院廣西·南寧）

［提要］ 資產評估服務的監管模式與經濟發展水平、政治體制、法律環境以及資產評估服務水平密切相關。通過對國外資產評估服務監管模式和我國資產評估服務監管模式進行比較分析，從而得到完善我國資產評估服務監管模式的啟示。

資產評估；評估服務監管；監管模式

收錄日期：2016年6月17日

一、國外資產評估服務監管現狀

結合資產評估服務發展水平不同，國外資產評估服務監管模式主要有美國模式、英國模式、德國模式和俄羅斯模式。

（一）美國模式。美國的資產評估行業已經發展了100多年，其發展水平最高，資產評估服務監管包括政府監督管理、行業自律和獨立監管三個內容，稱為“混合模式”。

1、政府監管管理。美國資產評估行業的政府監督管理部門主要是依據《不動產評估改革》成立的聯邦金融制度監察委員會評估分會，簡稱“評監會”，主要職責是：監督各州評估人員注冊制度的實施；監督聯邦金融管理機構與聯邦信托公司所制定的與國有儲備基金利益有關原交易中評估方面法規的實施；推行涉及聯邦權益評估人員的注冊工作；監督評估促進委員會（美國評估自律管理組織聯合體）的工作等。美國各州均設有專職注冊機構，對有能力從事與聯邦儲備基金利益相關資產評估業務的評估人員辦理注冊手續。同時，美國各州所屬郡、縣政府以征收不動產稅為目的，均設有資產評估操作部門，但這些資產評估操作部門并不負責評估行業管理。

2、行業自律管理。美國資產評估服務監管主要以行業自律管理為主，美國資產評估行業自律性管理組織主要有：美國注冊評估協會（AACA）、美國評估者協會（ASA）、美國評估學會（AI）以及其他專業性協會。隨著行業的發展，各協會認識到需要統一資產評估執業標準，在美國評估者協會（ASA）的倡議下，聯合其他協會于1987年成立了美國評估促進會（AF），截至1995年，已有16個評估協會（學會）加入該組織。AF下設評估資格審查部和評估標準部，前者負責對申請加入該協會的會員進行資歷審查，按規定的課程進行考試及后續培訓；后者負責制定、修改全行業的評估標準（USPAP）。美國評估促進會（AF）是美國國會授權為評估準則制定和評估師資格認定的非營利組織，下設三個獨立委員會，即評估師資格認證委員會（AQB）、評估準則委員會（ASB）、評估實務委員會（APB）。ASB為維護評估師和評估服務使用者利益而存在，制定、出版、解釋并修訂或撤銷《專業評估執業統一準則》（以下簡稱USPAP）。1989年1月30日起，USPAP成為整個美國評估行業公認的、普遍接受的專業評估執業標準，也是國際評估界最具影響力的評估準則之一。AF總部設在華盛頓特區，由受托人委員會指導以及董事會成員任命、提供資金支持和監督。

3、獨立監管。就是指由獨立于政府又獨立于行業自律組織的獨立機構承擔的監管，政府設立中間機構并授權其行使監督職能。在2002年，依據薩班斯法案，美國建立了一個獨立機構——美國公眾（上市）公司會計監督委員會（PCAOB），來監管上市公司、注冊會計師定期輪換、全面修訂會計準則等活動，美國證券交易委員會（SEC）負責對PCAOB進行監督。由于資本市場資產評估與上市公司審計具有密切關聯，因此該獨立監管形式也影響了美國資產評估服務的管理。

（二）英國模式。英國、澳大利亞、馬來西亞等國資產評估服務監管分為政府監管和民間自律兩個方面。這里主要分析英國資產評估服務監管模式。

1、政府管理。英國政府管理的評估服務主要是在政府征稅過程中提供評估服務，分為中央、大區和區評估辦公司三個層次。中央級評估辦公室設在財政稅務局，主要職能是制定有關政策和管理大區及區級的評估工作。大區級評估辦公室全國共設5個，主要職能是協調其所轄區評估辦公室的工作。區級評估辦公室全國設有95個，具體承擔其所轄區內的稅基評估工作。出于評估服務獨立性的考慮，大區級和區級評估辦公司已經從稅務部門獨立出來。

2、自律管理。英國評估行業協會組織中主要是英國皇家特許測量師學會，該學會的職責包括制定評估行業準則及操作指南，為評估人員提供專業培訓與后續教育，對評估機構和評估人員進行管理，及時與政府部門溝通等。

（三）德國模式。德國的資產評估行業監管是典型的政府干預模式，即以資產評估行業協會自律管理為基礎，由政府進行較大范圍干預的一種監管模式。行業協會主要職責在于維護評估行業形象、對會員進行后續教育及爭取行業利益最大化。德國所有行業的評估均由專門機構——估價委員會（即評估事務所）負責實施，德國的市縣都設有估價委員會，地區設有高級估價委員會，負責轄區內的估價工作。各級估價委員會都設有辦公室，作為辦事機構掛靠同級的地籍局，負責日常組織管理工作。

政府通過聯邦立法與地方立法（如《建設法典》、《不動產交易底價評估條例》、《建設使用條例》等），共同對評估師行業進行管理并對其予以詳盡而嚴格的規定。如資產評估人員在專業范圍以外的評估項目中使用印章、證件，將按刑事訴訟法或反不正當競爭法的有關規定予以處罰；資產評估人員在公布他從事的業務以及在進行宣傳時，如存在招攬顧客的嫌疑，也將受到反不正當競爭法的處罰；資產評估人員在評估中未履行應盡的義務時，也將按造成損失性質的不同，分別按照蓄意或過失兩種不同標準予以論處。每個市、縣均設有估價委員會，地區設有高級估價委員會，負責轄區內的估價工作。

（四）俄羅斯模式。俄羅斯評估行業管理主要由兩部分組成，政府監管和自律組織。聯邦政府和行政機構的監管是最高監管機構，政府具有制定法律法規規范行業行為的權利和義務。俄羅斯早在1998年就出臺了《俄羅斯聯邦評估法》，確立了政府管理與自律組織管理相結合的管理體制，規定了在涉及屬于俄聯邦、各級政府、自然人、法人的評估對象的交易行為中對評估行為進行管理的法律基礎。出于增加監管的有效性考慮，從2008年開始，俄羅斯聯邦評估活動實施強制自律監管，成立了非國家調控的評估行業監管機構——評估事業全國委員會，通過這個委員會制定統一的評估方法，協調和配合評估自律組織與國家機構以及客戶之間的關系。目前，俄羅斯在努力構建三層的評估行業監管體系，包括國家政府管理、自律組織建設和法律約束。

二、中國資產評估服務監管現狀

由于歷史原因造成管理體制和經濟發展水平不同，中國資產評估服務監管要分中國大陸資產評估服務監管模式和中國香港模式。

（一）中國大陸資產評估服務監管。中國大陸資產評估服務監管經歷了三個發展階段：

1、政府監管階段。為了對中國大陸資產評估服務進行監管，國有資產管理局于1990年成立了資產評估中心，以行政監管手段行使對國有資產評估的管理權，資產評估的主要職責是為國有資產產權交易提供服務。1991年國務院發布《國有資產評估管理辦法》（91號令），為建立國有資產評估項目管理制度、資產評估資格管理制度等提供了法律依據。此階段資產評估行業規模小、人員少，是在政府托管下開展工作的，政府除不進行具體的資產評估業務外，直接監督評估機構的執業，監管的重點是評估項目和評估機構。

2、行政監督和行業自律監管并重階段。中國資產評估協會于1993 年12月正式成立，標志著中國資產評估行業自律管理組織的誕生。隨后中評協頒布了《資產評估執業人員自律守則》、《中國資產評估協會會員管理暫行辦法》、《中國資產評估行業評估糾紛調處工作規則》、《資產評估操作規范意見（試行）》、《在若干城市試行國有企業破產有關資產評估問題的暫行規定》等一系列規章制度。這一時期的行業監管的特點是：行政監管和行業自律監管部門是合二為一的，當時的中國資產評估協會與原國家國有資產管理局資產評估中心是合署辦公，既行使對評估機構的行政監管，又行使對評估機構的自律監管。

2004年以后，中評協下發了《資產評估執業質量自律檢查辦法》、《資產評估行業談話提醒辦法》、《會員誠信檔案管理辦法》、《資產評估執業行為自律懲戒辦法》等行業自律監管辦法，初步建立了資產評估執業行為自律監管體系。

3、向行業自律監管為主體的過渡階段。1998年國家國有資產管理局被撤銷，相應的資產評估管理工作移交到財政部，中國資產評估協會劃歸財政部管理。2004年2月，財政部決定中國資產評估協會繼續單獨設立，標志著中國資產評估行業從此進入了符合國際慣例、適合評估行業發展的行業自律監管時期。2005年5月11日，財政部發布《資產評估機構審批管理辦法》（財政部令第22號），這是新時期政府部門制定的資產評估行業的重要部門規章，對資產評估機構及其分支機構的設立、變更和終止等行為進行規范。

目前，中國評估市場業務主要有資產評估、房地產評估、土地估價、礦業權評估、舊機動車鑒定估價、保險公估等諸多業務。由于歷史原因，評估市場的行業自律監管部門并不是一個部門，而是存在五個部門，包括中國資產評估協會、中國房地產估價師協會、中國土地估價師協會、中國礦業權評估師協會、商務部和中國保險行業協會。

2014年8月12日，國務院發布《關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》（國發［2014］27號），取消了注冊資產評估師等11項職業資格許可和認定事項，該文件決定取消注冊資產評估師職業資格認定和許可事項，并非取消注冊資產評估師職業資格，更不是取消資產評估行業，而是通過對職業資格管理方式的改革，賦予了行業協會更多的管理職能，進一步強化了行業自律管理。

（二）中國香港資產評估服務監管。中國香港的資產評估行業監管屬于行業自律模式。香港特區政府一般不存在對測量師的監管問題，評估結果也無須得到政府部門的確認。但對涉及眾多投資者利益的一些重大評估項目，評估人員資格需要得到政府部門的認可。如對上市公司進行評估，政府就有評估師必須是香港測量師學會會員等規定。

三、中外資產評估服務監管比較

（一）共同點。（1）評估行業管理的主要形式是行業自律性管理。無論中外資產評估服務市場，都有評估行業自律性組織，盡管不同國家自律性組織名稱不同，但是這些自律性組織都為資產評估服務市場監管的主要組織，主要是對評估行業的人員資格、后續培訓、執業標準、職業道德等方面進行相應的規范管理，以及為評估人員和客戶提供相應服務；（2）行業自律管理主要是對資產評估行業從業人員的管理，包括評估人員職業資格考試和認定、評估人員的注冊管理、評估人員的后續培訓、評估行業職業道德規范的建立、評估糾紛的調解與仲裁等等，這些管理內容都與評估人員有關。

（二）不同點。（1）美國對于資產評估行業監管，增加獨立監督管理形式，這種獨立監管形式能避免政府直接監管帶來的行政權力過大的弊端，也能保留政府對評估行業的間接管理，不至于出現“無政府狀態”，還能有效利用這些部門的力量來解決由于市場失靈、法律體系不完善帶來的執業質量問題；（2）美國、英國等市場經濟發達國家的評估行業自律性組織都經歷了從分散走向聯合統一的發展道路，實行統一管理，有利于評估行業統一行業準入條件、執業行為、執業標準和服務規范，也有利于消除評估行業的內部壁壘，為客戶提供更規范、更優質的服務；（3）與德國資產評估行業監管的政府干預模式相比，目前中國積極推進簡政放權、加快行政體制改革，資產評估協會自律管理加強，政府通過職業資格管理方式的改革，將資產評估師考試、管理等政府職能交給資產評估協會。在新政策研究和行業制度設計方面，特別是行政職能承接、行業管理模式、人員考試培訓、會員登記和機構管理等方面，協會的自律管理職能不斷強化；（4）與俄羅斯資產評估行業監管相比，中國目前尚未正式出臺《資產評估法》，俄羅斯的《俄羅斯聯邦評估法》規定，評估對象包括單項實物資產和動產集合，即企業資產等特定類型資產；財產或單項資產的所有權和其他重要權利；請求權及債務；著作、服務、信息；其他法律規定允許流通的民事權利主體等。

四、對完善我國資產評估服務監管模式的啟示

（一）立法層面：制定出臺《中國資產評估師法》。評估、會計、律師是市場經濟中相互不能替代的三個重要的專業服務行業，會計領域、律師領域都有了全國性的統一法律規定，而與之鼎足而立的評估領域，目前還沒有專門的法律，與評估應有的法律地位不相稱。比如，評估師、評估機構、評估自律組織的法律地位與相應的職責，評估協會履行簡政放權后的自律職能的法律保障等問題，都需要一部全國性的專門法律來規范。資產評估法的出臺，將進一步完善中國法律體系，填補經濟法領域的一大空白。同時，也可以對公司法、證券法、企業國有資產法、物權法等法律中有關資產評估的法律規定的實施起到重要的支撐，有利于從源頭上理順我國評估行業管理體制，保障資產評估行業可持續地健康發展。

（二）制度層面：完善資產評估協會管理體制。資產評估協會完善自身管理體制，降低監管的執行成本，提高監管效益，通過科學合理設置內部機構能有效降低在監管過程中的執行成本。同時，行業協會建立實時動態監管制度和市場信息監管體系，通過要求評估師事務所必須要實時進行業務報備，監管協會能夠實行實時在線動態監管，提高監管的及時性。同時，借鑒英、美發達國家的自律性組織聯合統一的做法，把現有的五個評估服務監管部門合并，在未能合并前，應建立不同評估專業協會之間的溝通、協調和合作機制，提高監管效率。

（三）實踐層面：推行獨立監督形式。目前，對從事證券期貨中介業務的資產評估機構和從業人員的監管是中國證監會，證監會是經政府授權的法定監管部門，履行的是法定監管職責，證監會的監管有利于維護證券市場秩序，有利于保護投資者及社會公眾的合法權益。此外，為了加強對資產評估協會的監督，應增加審計署對資產評估協會進行定期或不定期檢查，以便客觀科學地評價資產評估協會的監管效果。

（四）合作層面：加強各個國家自律監管部門的合作。國際合作與競爭日趨擴大，準則趨同，市場交融，我國評估行業走出去勢在必然，國際化已成為行業發展的必然選擇。目前很多跨國并購案例暴露出已有的評估準則、評估技術不能完全滿足跨國并購業務的評估需求，這在客觀上要求資產評估協會需要增加與其他各國的資產評估自律監管部門的合作，優化評估準則、創新評估技術，進行評估標準的協調，有利于降低評估服務成本和提高評估服務質量，服務于國家的全球化發展戰略。

主要參考文獻：

［1］賀邦靖，劉萍.中國資產評估國際交流與借鑒［M］.中國財政經濟出版社，2013.

［2］郭化林.中國資產評估監管制度安排與效率研究［M］.中國社會科學出版社，2016.

［3］姜楠.我對資產評估行業發展的幾點看法［J］.中國資產評估，2015.2.

C931

A

本文為2015年度廣西壯族自治區高等學校科學研究項目一般項目：“我國注冊資產評估師服務市場監管的實現機制與效果評價研究”階段性成果（KY2015YB271）；2015年度廣西哲學社會科學規劃研究課題：“廣西評估服務市場監管研究”階段性成果（15FGL01）；2016年度廣西資產評估研究中心專項科研課題B類項目：“中國資產評估市場監管效率研究”階段性成果（GXAERC2016B01）；2016年度廣西自治區級大學生創新創業項目：“基于經濟學的廣西資產評估服務市場監管機制研究”階段性成果（201611548103）