我國非政府組織在公共危機管理中的作用

□文/周　運

（長江師范學院管理學院　重慶）

我國非政府組織在公共危機管理中的作用

□文/周運

（長江師范學院管理學院重慶）

［提要］ 近年來，在我國經濟體系不斷發展的情況下，非政府組織占據著越來越高的社會地位，在社會公共事務管理過程中充當著越來越重的角色。尤其在公共危機事件復雜化及常態化前提下，非政府組織在公共危機管理中的功能顯得尤為重要。本文對我國非政府組織在汶川地震中發揮的功能及其所表現出的不足進行探析，并進行對策分析。

公共危機管理；非政府組織；汶川地震

收錄日期：2016年6月30日

一、研究背景

2008年5月12日14時28分04秒，在四川省汶川縣發生了以映秀鎮為震中心的特大地震危機事件，此次地震是新中國成立以來涉及范圍最為廣泛、影響程度最為強悍、救災難度最為巨大的一次地震。這次地震不僅造成了巨大的經濟損失和大面積的人員傷亡，而且在一定程度上影響了我國經濟的穩定發展。在公共危機管理過程中，政府掌握著國家最豐富、最有效的資源，起到了很好的主導作用，但是由于其功能的局限性以及在管理決策過程中的失誤，導致其對危機事件反應不迅速、處理問題效率低下。此時，就需要其他社會力量的介入，而非政府組織本身屬性使其成為所有社會力量的典型代表。非政府組織的積極參與和配合，可在一定程度上緩解政府面臨的壓力，阻止災難的蔓延。同時，非政府組織在公共危機事件中的突出表現可贏得政府和廣大民眾的信任和支持，為其自身發展奠定基礎。

二、汶川地震中我國非政府組織功能探析

（一）非政府組織在公共危機處理過程中的功能

1、輔助政府，廣泛動員社會力量，對危機進行及時處理。公共危機爆發迅速，且不可預測。由于政府決策程序繁雜，在危機發生時，往往出現反應不及時、協調不當、調控不均等問題。而非政府組織大多為基層組織，在危機爆發后能廣泛號召全社會力量，還可以根據“自主參與模式”吸收大量的志愿者，在危機救援中提供志愿者服務，以便更好地完成后勤保障和群眾疏導工作。同時，非政府組織具有靈活性，在危機發生時能迅速反應，做出應對策略，把握危機處理的最佳時機，對危機進行及時處理。

汶川地震爆發后，中國許多非政府組織第一時間參與到抗震救災中。在地震爆發后不到5小時，愛德基金會就已抵達四川，成立了緊急救援隊，迅速開展救援工作，并向災區撥發100萬元人民幣用于購買救災款物。5月13日，一批知名公益組織在南都公益基金會的帶領下聯合一起，發起了“抗震救災，十萬火急，災后重建，眾志成城——中國民間組織抗震救災行動聯合聲明”活動。5月14日，中國青年志愿者協會便號召全社會青年志愿者投身到抗震救災的工作中去，除去專業志愿者，還有一大批來自全國各地的非專業志愿者也都奔赴抗震救災第一線，等等。這些現象表明非政府組織在應對公共危機事件時，能廣泛動員社會力量，對危機進行及時處理，在一定程度上彌補政府人力資源的不足。

2、提供專業化救助。非政府組織的草根性及公益性，能動員更多的社會公眾加入組織，并由于其成員來自社會的各個階層、各個行業，使其擁有各行業的精英，在危機處理過程中，他們能夠提供許多專業化建議和技能。如在汶川地震中，成都的5.12民間救助服務中心為使志愿者有序地參與救災工作，他們依據自身的資源及救助經驗，設立網站，及時收集災區相關信息，為災區提供信息服務平臺及專業化的緊急救援工作。同時，非政府組織還成立了專業的心理咨詢隊伍和醫療服務隊伍，專業化的醫療隊伍大大減輕了地震傷亡程度，彌補了在醫療方面的人員不足問題，對抗震救災工作具有重要的意義。

3、募集大量款物，整合社會資源，緩解政府各方面的壓力。充分的物資準備是應對公共危機的重要保障。在公共危機發生時，非政府組織能迅速的調動社會力量，凝聚社會資本，有效整合社會資源，利用社會資源來對危機受害者提供援助。5月12日晚8點，中國紅十字會便及時撥發價值78萬元的救援物資；截至5月17日，中國紅十字會已接收來自全國各地近18.3億元人民幣的救災款物，已向災區供應了近4億元的救災物資；截至5月17日，中國慈善總會接收的捐贈物資已突破6億元人民幣。非政府組織通過這樣的方式向社會慈善組織和公益基金組織籌集大量款物，并通過優化整合、合理配置社會資源，大大緩解了在公共危機事件發生時，物資短缺的困境。

（二）非政府組織在公共危機善后處理中的功能。首先，非政府組織為受災群眾提供基本的安全、生活保障。地震讓災區民眾失去家園，失去了生活的保障。因此，在保障災民基本生活的前提下，還需提供專業化的心理干預。對此，非政府組織為受災群眾設立專業的心理干預團隊、心理咨詢機構、各種咨詢熱線等，及時對受災群眾進行心理輔導，提供心理援助，消除因災難而產生的恐懼，同時穩定受災群眾情緒，讓他們敢于面對新的生活及挑戰。此舉在一定程度上也減輕了政府在處理危機事務時的壓力，以及為政府開展其他救助活動提供了便利；其次，非政府組織致力于從事公益事業，擁有廣泛的社會資源。在危機恢復階段，非政府組織可以協助地方政府，給予當地企業一定的經濟援助，使其能夠迅速生產，及時滿足社會公眾的基本生活需要。另外，非政府組織在危機善后處理階段可以積極配合政府，對政府進行監督，使政府的各種信息更加公開、明朗，使其對于穩定社會公眾心理，行使公民權利具有積極的作用；最后，非政府組織可以為政府解決公共危機事件建言獻策。在公共危機管理的整個過程中，對所收集的信息進行調研、分析，總結，發現過程中的缺陷，并針對調研結果進行針對性的改進，提出解決方案、政策建議，交給政府有關部門，為國家宏觀治理危機能力的提升，危機管理的基礎設施的完善以及為非政府組織自己的發展積累經驗。

三、汶川地震中我國非政府組織存在的不足

（一）人力資源管理制度不完善。非政府組織是指以處理社會公共事務，管理社會公共危機為主要目的，旨在保障社會公共利益的非營利性組織。其在處理公共危機事件時很大程度上取決于組織成員的專業性及是否具有較強的服務心。然而從汶川抗震救災實際情況來看，目前我國非政府組織人力資源管理制度仍存在較大缺陷，主要表現為：首先，較多非政府組織層級混亂，組織內部未進行相應的職能管理，導致當公共危機發生時，出現“無人領導，誰都在領導”的混亂窘境，嚴重影響組織運行效率，耽誤對危機的及時處理；其次，由于非政府組織的公共性、服務性及多元化，要求其組織成員必須具有較強的服務性及專業能力，而我國大多數非政府組織在進行人員招募時，并未進行相關的背景調查及綜合素質分析，導致當公共危機發生時，絕大多數組織成員往往不能統籌協調、獨立處理問題；最后，非政府組織具有非營利性的特殊性質，使其難以對組織成員績效進行有效的考核，組織成員在處理公共危機工作任務時難以像企業及營利組織一樣，根據工作人員的工作量來簡單評價其績效。

（二）非政府組織獨立性與自主性欠缺。我國非政府組織數量遠低于世界上其他發達國家，糾其原因即我國非政府組織獨立性與自主性不夠，具體表現在資金來源與登記管理程序兩方面。首先，非政府組織作為非營利機構，其資金來源單一，僅依靠政府的財政撥款，同時由于政府過多的干預，導致其組織活動難以獨立開展。并且在非政府組織開展相關活動時，往往須由政府審批，此舉嚴重阻礙了組織活動及時開展，影響組織的改革與發展。只有真正處理好政府、非政府組織兩者之間的關系，才能切實解決其資金匱乏的難題，進而促進我國非政府組織的發展；其次，非政府組織采取“歸口登記，分級管理”的雙重管理體制，嚴重限制了非政府組織間的競爭，甚至使某些非政府組織游離于法律之外，嚴重影響其處理公共危機事件的及時有效性及其職能的有效發揮。同時，政府的監管不力導致非政府組織登記混亂，一部分非政府組織未獲得審計部門的批準，卻正常行使著非政府組織的權能，造成國家各種資源的浪費，只有真正劃分政府與非政府組織的權限，簡化登記程序才能讓非政府組織更好的發展與改革，更好地為社會公眾服務。

四、充分發揮非政府組織在公共危機管理中的作用

（一）改進非政府組織人事制度。非政府組織在進行人員選拔時，首先應根據非政府組織自身組織特點，對人員的綜合素質進行考評，之后再進行選拔，嚴格禁止生源、性別歧視，積極尋找專業能力強、服務心好的組織成員。同時，在新成員進入組織后，應嚴格進行組織培訓，強化其專業性，以保證在公共危機事件發生時，能及時避免發生組織混亂、專業性不強等現象的發生；其次應在組織內部嚴格設置職能等級，加強各職能部門的溝通與協調，積極推進組織文化建設，并根據組織自身特色，培養符合組織發展的專業性人才；最后學習國內外優秀非政府組織并根據自身組織文化進行績效考核體系建設。只有對組織成員的績效進行正確評估，組織成員才能收獲信心，更好地為組織服務。同時，通過對組織成員的行為進行肯定，能夠增強其學習及行為動力，加強其在應對公共危機事件時的積極性。

（二）增強非政府組織的獨立性與自主性。長期以來，我國非政府組織行為權限受到政府的干預，大大限制了其功能的發揮，同時由于其資金來源單一，嚴重阻礙了非政府組織的發展。從我國非政府組織現狀來看，政府應簡政放權，增強非政府組織的獨立性與自主性，在保證其合法性前提下，不干預其正常發展與自由發揮其社會功能。同時，非政府組織應在保證自覺遵守相關法律制度的前提下，大膽創新，積極拓寬自身的資金來源與發展途徑，廣泛利用并整合社會公共資源，為社會公眾更好地服務。在公共危機事件發生時，應獨立自主地承擔相應的社會責任，給國家及政府減輕危機治理壓力。

（三）簡化登記程序，規范非政府組織的種類。我國非政府組織實行“歸口登記，分級管理”的雙重管理體制，嚴重阻礙了其自身的發展與改革。正由于其登記程序的繁瑣，導致我國非政府組織數量遠低于世界發達國家，基于此，我國政府應簡化非政府組織登記程序，敢于打破傳統雙重管理體制，大膽進行登記程序改革，登記時無需經由政府反復審查鑒定，可直接設置非政府組織管理登記監管部門，這樣在保證其合法的前提下，大大簡化登記程序。同時應規范非政府組織的種類，目前我國非政府組織呈現出“多但能力不高”的特點，這要求我國登記管理部門應嚴格審查各非政府組織是否真正符合非政府組織申辦條件，淘汰一些不符合規章制度的非政府組織。這樣不僅能節約大量的社會資源，也可讓非政府組織更好發展，減輕政府應對社會公共事務、公共危機事件的壓力，更好地促進社會穩定和諧的發展。

五、結論

在公共危機事件管理中，我國政府仍處于主導地位，但事實表明，非政府組織憑借其獨特的靈活性、專業性、獨立性，為政府在解決公共危機時提供各方面的專業援助。其積極參與在很大程度上降低了政府各方面的壓力，為我國公共危機管理提供了便捷。然而非政府組織在汶川抗震救災中的具體表現表明我國非政府組織仍存在諸多的缺陷，尤其在市場經濟不斷發展的情況下，非政府組織在社會公共事務處理過程中扮演著越來越重要的作用，其必須從自身著手，完善自身的管理體制，提高自身的服務質量及社會公信力，更好地發揮在公共危機管理中的作用，促進我國市場經濟的發展及社會和諧度。

主要參考文獻：

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［3］林靜.汶川地震中非政府組織的發展初論［J］.南方論刊，2011.2.SI.

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