都市現代農業審計淺議

□文/翁國榮　倪貴平　黃建忠

（福州市審計局　福建·福州）

都市現代農業審計淺議

□文/翁國榮倪貴平黃建忠

（福州市審計局福建·福州）

［提要］ 本文從都市現代農業審計相關理論入手，在分析我國都市現代農業審計發展現狀基礎上，結合某審計局和筆者在都市現代農業專項審計工作中的實踐，介紹現階段審計中存在的問題，剖析產生問題的主要原因，并提出推進都市現代農業審計發展建議。

都市現代農業；審計；對策

收錄日期：2016年6月19日

都市現代農業審計在保障農業穩定、促進農村發展、增加農民收入、維護農民切身利益等方面發揮著重要的作用，同時審計層次也能得到提高，審計成果也能得到更好的應用，審計本身也能逐步走向規范化、制度化。深化都市現代農業審計探索工作對提高審計工作的質量，使審計成果能夠更好地服務于農業、農村和農民（“三農”）有著極其重要的意義，對凸顯整個農業專項審計工作的作用和影響力都具有積極意義，進而可以推動整個審計工作發展到新的高度。

一、都市現代農業審計概述

（一）都市現代農業的定義。20世紀30年代，都市農業的概念首次出現在日本，日本學者青鹿四郎在其著作《農業經濟地理》中將“都市農業”作為學術名詞進行了定義，90年代我國引入都市農業的概念。都市農業是現代農業的重要組成部分，它以市場為導向，以經濟效益為主要目標，依靠科技進步，提高技術含量和附加值，實現城鄉結合、經濟社會健康發展。都市農業是城市化和農業發展到一定階段的結合體，是農業和城市發展關系的體現。從我國的情況看，農業和城市的關系呈現出三個階段：城郊農業階段、都市農業階段、都市現代農業階段。都市現代農業是指靠近都市或位于都市邊緣區域，僅僅依靠并服務于都市，以為都市居民提供優質、安全農產品和優美生態環境為主要目的，集生產、生活和生態于一體，符合都市自身客觀要求的可持續發展的現代農業。

（二）都市現代農業審計的內容。都市現代農業審計的內容主要有：一是各級財政（包括農業局等主管部門）是否按照人大通過的預算足額安排都市現代農業專項資金和財政配套資金是否按有關規定及時且足額撥付到位情況；二是項目資金投向是否合理，資金使用是否受到嚴格管理、是否專款專用，資金是否能夠如數到達使用單位或農民手里，有無擠占挪用、虛報冒領、損失浪費等問題；三是建設項目計劃或規劃完成情況，有無未批復建設的項目，有無超計劃、超預算的項目，有無擅自變更規劃等問題；四是專項資金是否按照經過批準的數額向計劃內項目分配，使用單位財務管理和內控制度是否健全有效，是否厲行節約，加強管理，會計核算是否規范、準確；五是都市現代農業制度落實情況，各級黨政機關加強都市現代農業發展的政策和目標是否落實到位，效果是否達到預期。

（三）都市現代農業審計的必要性

1、開展都市現代農業審計是對公共財政資金加強監督的必然需要。都市現代農業專項資金屬于公共財政性資金的一部分，而公共財政是全體人民的財政，這就要求各級政府部門必須對專項資金負責，要時刻以滿足社會公眾的需要為己任。

2、開展都市現代農業審計有利于提高項目單位的資金使用效益。通過都市現代農業審計，可以發現項目單位在專項資金過程中出現的不良現象，并及時改變資金的使用方向和方式，采取適當可行的措施，減少甚至避免資金使用過程中可能出現的違規行為，從而提高資金使用效益。

3、開展都市現代農業審計有利于發揮審計的決策參謀作用。審計具有宏觀性的特點，可以從其他不同的、更高的層次認識和把握都市現代農業發展中出現的問題。通過審計，可以總體把握都市現代農業發展情況，正確反映各級政府推動都市現代農業發展所采取的措施及其成效，同時嘗試找出有關政策執行中出現的偏差，以及體制機制上的漏洞，然后從審計的角度提出解決問題的建議，為政府決策出謀劃策。

（四）都市現代農業審計發展現狀。現階段都市現代農業審計從審計對象、內容、重點、范圍、組織方式等方面都進行了探索，以促進提高資金使用效益，全面服務“三農”為目標；把預算執行審計與專項審計相結合，同級審與“上審下”相結合，審計與專項審計調查相結合，審計與整改相結合，注重從上層和宏觀角度反映審計發現的問題；現在的審計還很注重審計作用是否真正發揮，對審計問題的整改落實情況進行認真細致的跟蹤檢查；在查處違規違紀問題的同時，對專項資金的使用效益進行了一些嘗試性的探索，使都市現代農業審計的作用得到延伸。如今審計的對象也漸漸向農業、農村和農民的項目擴展，因此都市現代農業審計的理論研究也逐漸在各地活躍起來。

二、都市現代農業審計的著力點

（一）關注各級財政安排的各類專項資金。審計對象的基礎就是資金，審計機關必須關注都市現代農業資金的分配、管理、撥付和使用等各個環節是否合法合規；有無隨意申報項目或更改項目；有無不按批復和計劃隨意撥付資金；撥付環節是否存在“雁過拔毛”的情況；總體投入、投向和構成是否合理合法；資金使用管理是否真實合法，有無擠占挪用。從各地的審計結果來看，上述情況也確實有發生，因此審計過程中必須關注資金撥付、管理和使用過程中的安全性，防止被擠占挪用、虛報冒領，如有發現及時糾正，確保資金完整、不流失。

（二）跟蹤專項資金使用效益。審計機關要從都市現代農業發展的大局出發，加大農業產業化、龍頭企業等資金的監管力度，跟蹤專項資金的使用效益，促進項目建設單位的規范化管理，強化行政和企業監督機制，達到合理使用、提高效益的目的，從而促進黨的惠民政策落實到位。

（三）加強對法規政策和制度計劃等落實情況的審計。有關政策的落實情況歷來都是農業審計的基本任務，也是都市現代農業審計的任務之一，它既包括檢查政策的落實情況，也包括促進政策的執行和落實，更包括促進政策的完善。對都市現代農業的審計，圍繞資金進行審計僅是審計最基礎的方面，更加重要的也更加有意思的卻是要檢查各級政府制定的有關政策和制度的執行及落實情況。

三、現階段都市現代農業審計存在的問題及其原因

（一）存在的問題

1、都市現代農業專項資金分布分散。筆者在審計工作中發現，由于都市現代農業管理由農業、林業、水利、海洋漁業、商務、科技等多部門負責，資金分布極其分散，使得都市現代農業資金使用過程中存在較多問題，進而影響了審計工作的開展。

2、都市現代農業審計定義不明確。當前，大多數人都會認為都市現代農業審計就是對都市現代農業專項資金的審計，這種對定義仁者見仁、智者見智的結果導致了在審計工作過程中，全國各地在都市現代農業審計中選擇審計對象、范圍和內容都大相徑庭，嚴重影響了都市現代農業審計作用的體現。

3、都市現代農業審計內容不明確。前文提及，由于人們對都市現代農業審計的定義還存在不同的認識，因此在進行都市現代農業審計中，審計的范圍難以明確，內容難以確定。經調查發現，現在各地開展的都市現代農業審計多是專項資金的審計，極少涉及都市現代農業發展制度、土地政策、金融政策、農業稅減免政策執行情況的調查研究。

4、都市現代農業審計方式方法不夠完善。以目前都市現代農業專項資金審計的特點為例，常出現的方式多是在項目完成后對資金的投入、管理和使用進行全面的審計，這種方式是可以查處一些違法違紀違規問題，也能促進資金按照都市現代農業發展的有關規定使用，但在防控違法違紀違規問題方面卻力不從心，是典型的“馬后炮”。

5、都市現代農業審計工作質量有待提高。由于我國政府審計屬于雙重領導體制，個別領導出于地方經濟發展和地方保護主義的角度，都市現代農業審計中發現的諸如資金的違紀違規現象極容易受到地方政府的影響，審計結果質量難以保障。

6、都市現代農業項目建設單位財務管理不夠規范。由于很多農業企業，特別是合作社的財務管理很不規范，未建立正規的財務制度，甚至還有采用流水賬的方式記賬，白條報銷也較多，這些資金是否真正地用于都市現代農業，在判定上給審計人員造成了極大的苦難。

（二）產生的原因。縱觀都市現代農業審計存在的問題，其產生的原因主要有以下幾個方面：（1）由于有些地方政府對農業的基礎地位認識還不夠充分，不夠到位，也缺少對農業、農村和農民問題的關注，造成對都市現代農業工作的重視程度不夠；（2）由于都市現代農業審計是比較新的課題，有關配套法律法規制定還不夠健全，都市現代農業審計還沒有實現制度化和規范化；（3）都市現代農業審計的理論研究未能跟上業務發展的步伐，未能很好地解決審計業務進行中出現的各種問題，也不能指導當前的審計業務，更不能預測未來的審計實務，難以對都市現代農業審計活動進行綜合地總結、概括；（4）審計人員專業素質還不高。目前，農業審計人員大多為財會專業背景的人員，對資金管理和使用情況的審計得心應手，而在計算機審計、制度審計等方面卻差強人意。審計內容和審計方法的老套造成審計成果難以體現宏觀管理層面的東西，也就難以為領導和相關部門做出科學的決策提供有價值的參考依據。

四、都市現代農業審計完善建議

（一）加強法制建設，為深化都市現代農業審計提供保障。（1）進一步完善審計條例，明確都市現代農業資金審計的范圍和內容，保障都市現代農業審計不走偏；（2）研究完善都市現代農業審計流程，以適應都市現代農業資金分布部門多、涉及項目類型多等特點。

（二）加強隊伍建設，提高審計人員綜合素質。各級審計機關要結合當年的審計計劃，對現有的審計人員進行針對性的培訓，并錄取有一定專業背景的審計人員，配足審計力量，提高審計人員調查研究、“解剖麻雀”等方面的能力，進而建立一支作風嚴謹、素質過硬、踏實肯干的審計隊伍。

（三）探索效益審計。經過多年的審計，各部門、各單位財務管理水平已得到普遍提高，而效益審計則成為今后審計工作的重點發展方向，針對都市現代農業資金使用效益比較低的現狀，如何開展效益審計需要我們去探索。都市現代農業審計人員可以在項目實施過程中結合都市現代農業自身特點，嘗試制定效益評價的指標和標準，探索效益審計做法。

（四）創新審計方法，突出審計重點。都市現代農業專項資金審計要在內容上與項目保持一致，多角度關注資金撥付使用情況，多渠道調查資金去向。都市現代農業專項資金審計涉及部門多，資金量大，使用資金的農民分散在各個村落，調查取證困難。這就要求我們創新審計方法，抓住農業專項資金審計的重點，延伸調查疑點。

（五）深化都市現代農業資金審計方式。（1）由事后“馬后炮”審計向事前、事中、事后“全方位”的審計方式的轉變，將都市現代農業專項資金全程在審計的監督之下，可以發現專項資金使用管理過程中出現的不良現象，并及時改變資金的使用方向和方式，提高資金的使用效果；（2）由突擊性審計向經常性審計和突擊審計相結合轉變；（3）由單一性審計向整體性審計轉變；（4）由財政收支審計向財務收支、經濟責任、專項審計相結合的形式轉變。

主要參考文獻：

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F239.61

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