家庭還是社會：誰應當承擔當代中國養老服務的責任*

程勝利

家庭還是社會：誰應當承擔當代中國養老服務的責任*

程勝利

隨著快速的老齡化和經濟、社會與家庭結構的變化，以及人們家庭養老價值觀念的轉變，主要靠子女和家庭提供養老服務的中國傳統養老模式已不足以應對當前中國養老服務所面臨的嚴峻挑戰。只有超越現有的養老模式，逐漸淡化子女和家庭養老服務的道德責任和法律義務，政府和社會逐漸承擔起提供養老服務主要責任，才能有效應對當前和未來中國養老服務所面臨的挑戰，確保每一個老年人都能夠享受到他們所需要的養老照顧服務。

中國養老服務 家庭養老 社會養老 政府養老責任

早在20世紀80年代初，費孝通就敏銳地觀察到家庭結構變動對老年贍養方式的影響，提出了著名的“費孝通之問”，即在經濟基礎發生改變之后，“養兒防老”的中國傳統養老模式會不會改變、怎樣改變和向什么方向改變，以及其是否會變得接近或者趨同于西方社會化養老模式的問題①。30多年后的今天，受預期壽命不斷延長和嚴格的計劃生育政策的雙重影響，中國不僅老年人口數量不斷增加，老年人口占總人口的比例也快速提高，同時家庭規模不斷縮小，家庭結構日益核心化，如何為老年人提供養老照顧服務，以使他們安度晚年成為每個家庭和整個社會面臨的重要問題。由此引發了一些關于是堅持傳統的家庭養老模式，還是要建立社會化的養老服務體系的研究和公開討論②③，但是人們對家庭和社會誰應當承擔養老服務的責任并沒有達成一致的意見，30多年前就提出來的“費孝通之問”至今仍然沒有明確的答案，而這正是本文所要嘗試回答的問題。

一、老齡化和中國的老年人口

20世紀80年代以來，由于兩個因素的影響，中國經歷了世界上最快速的老齡化進程。一個因素是預期壽命不斷延長；一個是頒布和實施嚴格的計劃生育政策。

新中國成立以后，隨著經濟社會的發展、生活質量的改善和醫療服務水平的提高，中國人的健康狀況得到了很大的改善，預期壽命不斷增長。1949年新中國剛成立的時候，中國人的預期壽命只有35歲，到1965年，中國人的預期壽命達到50歲，1968年達到了60歲，1993年達到70歲④，2010中國人的預期壽命達到74.8歲，其中男性為72.4歲，女性為77.4歲⑤。

中國從20世紀70年代末開始實施一對夫婦只能生一個孩子的嚴格的計劃生育政策，人口的出生率和自然增長率得到了快速有效的控制。20世紀80年代中國的人口出生率基本上被控制在1.82%-2.33%之間，人口的自然增長率在1.19%-1.66%之間浮動。進入20世紀90年代中國的人口出生率和自然增長率呈現出了明顯的下降趨勢，人口出生率由1990年的2.11%下降到2011年的1.19%，后又小幅回升到2013年的1.21%；人口自然增長率由1990年的1.44%持續下降到2013年的0.49%⑥。根據中國第六次人口普查數據，2010年中國婦女的總和生育率只有1.18，還不到世界平均水平的一半，也遠低于發達國家的平均水平。

兩個因素相互作用的結果就是老年人口的數量不斷增加和老年人口占總人口的比例快速提高：1982年，中國65歲及以上的人口只有4991萬人，占總人口的比例為4.9%；到2014年，中國65歲及以上的人口達到13755萬人，占總人口的比例達到10.1%，其中80歲及以上的高齡老年人口達到2527萬人，占65歲以上老年人口的18.4%⑦。在計劃生育實施之后的短短的30多年，中國由一個年輕的國家快速地變成一個老齡化和高齡化國家，走過了西方發達國家一百多年所走過的歷程，并且這個老齡化的進程還有不斷加快的趨勢，預計到21世紀中葉，中國65歲及以上的老年人口將達到3.31億，占總人口的比例將達到25.6%，其中80歲及以上的高齡老年人口將達到9834萬，占65歲及以上老年人口的比例將達到29.7%⑧。建立什么樣的養老服務體系，為這么龐大的老年人口提供他們所需要的養老照顧服務是中國社會迫切需要面對和解決的問題。

二、中國養老照顧服務的價值觀和傳統

中國文化和社會強調家庭在照顧服務中的責任，即家庭具有為每一個成員提供照顧服務的責任。首先在父母和子女之間具有互相照料的責任，父母在子女年幼時具有撫養和照顧他們長大成人，支持他們接受必要的教育和技能訓練的責任，使他們能夠成家立業；反過來，子女，特別是兒子，在父母年老時應當承擔扶養和照顧他們，給予他們經濟上供養、生活上照料和精神上慰藉的責任，使他們能夠安享晚年。這構成了中國延續了幾千年的親子關系的互惠模式或反饋模式。普通中國人常說的“養兒防老”可以說是這種親子關系互惠模式或反饋模式的最通俗，也是最生動的表達，與現代西方社會的父母對子女有撫養義務而子女對父母沒有贍養義務的接力模式形成了鮮明的對比⑨。

此外，中國文化和社會中的家的概念并不限于由父母和未成年子女構成的核心家庭，而是包括祖孫三代，甚至更多代所構成的大家庭。家庭成員之間相互提供照顧服務的責任和義務因此也并不局限于父母和子女之間，而是擴展到祖孫之間、兄弟姊妹之間，有時甚至擴展到叔侄之間。比如祖父母在孫子女年幼的時候有為他們提供照顧服務的責任，作為對子女照顧服務的延伸或者是替代，反過來孫子女在祖父母年老的時候具有為他們提供照顧服務的義務，作為其父母所提供的照顧服務的補充或者是替代。

中國文化和社會對家庭成員間照顧服務倫理責任的強調表現在養老照顧服務方面就是中國特有的子女對父母或祖父母要孝順的價值觀念、中國人特有的養兒防老的心理期待和中國社會老人由子女或其他法定贍養人提供照顧服務的家庭養老傳統。幾千年來在中國文化中占據主流地位的儒家思想所倡導的孝道一方面是這種價值觀念和家庭養老傳統的集中反映，另一方面也從意識形態上發揮著鞏固和強化這種價值觀念和家庭養老傳統的作用⑩。

在中國文化和社會中，由子女或其他法定贍養人為老年人提供所需的照顧服務，使他們能夠享受天倫之樂，安度晚年是孝的重要表現。這并不完全是親子之間基于情感上的親密和愛的表達，或者是基于互惠的一種社會交換，而是一種道德和倫理上的要求，而且這種道德和倫理上的要求還通過法律成為人們必須承擔的法定責任和義務。

孝的觀念及其倫理要求在人的成長過程中通過將文化價值觀內化成為個人人格系統的一個有機組成部分。對于子女來說，如果不贍養老人，包括為其提供經濟上的保障和生活上的養老照料服務，不僅會被社會認為是不孝，并因此受到強烈的道德譴責，而且其自身也會產生羞愧感。對于老人來說，如果子女不孝，結果不僅僅是得不到必要的經濟上的保障和生活上的照料，更嚴重的是因此造成的情感和心靈的傷害。

三、中國養老照顧服務的社會政策

孝的文化價值觀念、子女和家庭贍養照顧老年人的倫理規范在中國現行的法律中得到了具體的體現，子女和家庭提供養老照顧服務因此成為一種法定責任和義務。中華人民共和國老年人權益保障法（2012年）規定：“老年人養老以居家為基礎，家庭成員應當尊重、關心和照料老年人；贍養人應當履行對老年人經濟上供養、生活上照料和精神上慰藉的義務，照顧老年人的特殊需要”。這里的贍養人是指老年人的子女以及其他依法負有贍養義務的人。中華人民共和國婚姻法（2001年）明確規定：“子女對父母有贍養扶助的義務，子女不履行贍養義務時，無勞動能力的或生活困難的父母，有要求子女付給贍養費的權利”。不僅如此，該法還規定：“有負擔能力的孫子女、外孫子女，對于子女已經死亡或子女無力贍養的祖父母、外祖父母，有贍養的義務；由兄、姐扶養長大的有負擔能力的弟、妹，對于缺乏勞動能力又缺乏生活來源的兄、姐，有扶養的義務”。這些法律反過來又強化了孝的文化價值觀和子女與家庭贍養照顧老年人的倫理規范。

通過立法將子女和家庭贍養老人的責任法律化，中國確立了政府養老服務責任的剩余模式，即由子女和家庭，或私人部門承擔大多數老年人的照顧服務的責任，政府只承擔非常有限的養老照顧服務責任，僅為沒有子女和家庭照顧的少數老年人提供養老照顧服務，作為家庭養老照顧服務和私營部門提供的養老照顧服務的補充。具體來說就是政府只為“無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的”“三無”老人提供“吃、穿、住、醫、葬方面的生活照顧和物質幫助”，其他的老年人則需要自我照顧或者由子女和家庭提供養老照顧服務。

按照這種思路和模式，中國建立了主要由養老院和敬老院構成的針對“三無”老人的照顧服務體系。民政部統計數據顯示，截止2013年底，包括各級政府主辦的、私營部門主辦的和非盈利組織主辦的，全國各類提供住宿的養老服務機構共有42475個，擁有床位493.7萬張，每千名60歲以上的老年人擁有床位24.4張，其中包括社區留宿和日間照料的床位64.1萬張。2013年年末各類養老服務機構共收留扶養老年人307.4萬人。

政府養老服務責任剩余模式的結果是政府開辦的養老服務設施嚴重不足，甚至沒有覆蓋到所有的三無老人。截止2013年底，全國農村地區共有符合條件的“三無”老人537.2萬人，受養老服務設施不足的影響，其中只有183.5萬人生活在政府開辦的養老院里，由政府提供扶養和養老照顧服務，其余的353.7萬“三無”老人仍然居住在各自的村莊里，自己照顧自己，無法享受政府提供的照顧服務。

當然，不符合“三無”標準的老年人就更不在政府所提供的養老服務的覆蓋范圍之內了。2013年，全國60歲及以上的老年人口20261萬人，其中80歲及以上的老年人口為2422萬人，占全部60歲及以上老年人口的12.0%，在這些老年人口之中，只有307.4萬人（包括183.5萬“三無”老年人）在全國各級政府主辦的、私營部門主辦的和非盈利組織主辦的各類提供住宿的養老服務機構中接受養老服務，只占全部60歲及以上老年人口的1.5%，也就是說98.5%的老年人口需要自我照顧或者由子女和家庭來提供照顧服務。目前居家養老仍然是絕大多數中國老年人，其中包括大部分的“三無”老人，唯一可以選擇的養老方式，對于需要照顧服務的老年人，子女和家庭是養老照顧服務的主要承擔者。

四、中國老年社會服務面臨的挑戰

隨著中國現代化、城市化的發展和嚴格的計劃生育政策的實施，中國的經濟結構、社會結構、家庭結構和養老價值觀念都發生了巨大的變化：中國由一個傳統的農業社會逐漸發展成為一個現代工業社會，并且正在向后工業社會轉化；由一個年輕型社會快速發展成為一個老齡化社會和高齡化社會；家庭結構日益小型化，核心化；家庭養老的觀念也受到了巨大的沖擊。延續了幾千年的靠子女和家庭養老的傳統和當前政府養老服務責任的剩余模式正面臨著前所未有的挑戰。

1978年，雖然農業只占中國GDP總量的28.2%，第二和第三產業占GDP的比重分別為47.9%和23.9%，但是絕大多數中國人口居住生活在農村，從事農業生產，當時中國農村人口占到總人口的82.1%，城鎮人口只占總人口的17.9%，可以說是一個真正意義上的農業社會。而到了2013年，中國的農業占GDP的比重下降到只有10%，農村人口占總人口的比例也下降到46.3%，超過一半的中國人已經成為城鎮人口，他們主要從事第二和第三產業，第二和第三產業占GDP的比重分別達到43.9%和46.1%。無論從人口的城鄉分布還是從產業的分布來看，中國都已經成為一個城市化的現代工業社會或后工業社會。

與城市化、工業化和現代化相聯系的不僅是大量農村人口向城市的流動和集中，而且城市之間的人口流動也不斷增多。2014年全國共有人戶分離的人口2.98億，其中流動人口2.53億。調查數據顯示，在這些流動人口中超過70%的是從農村流向城市，同時也有差不多30%的是在城市之間流動，主要是從小城鎮流向大城市；流動的主體是中青年勞動力人口，80、90后流動人口占到流動人口總數的66.6%。不僅很多農村老年人因為子女流動到城市工作和生活而成為留守老人，而且很多城市老人也因為子女流動到其他城市工作和生活而在需要的時候難以得到子女有效的養老照顧服務。

社會發展和計劃生育政策極大地改變了中國家庭的規模和結構，使其日益小型化、核心化。1973年中國家庭規模達到最大，家庭平均人口達到4.81人，此后家庭規模開始縮小，到1982年第三次人口普查時減小到4.41人，1990年第四次人口普查是為3.97人，2000年第五次人口普查為3.44，2010年第六次人口普查為3.10人，到2013年中國家庭的平均人口只有2.98了，戶均人口已經不足三人。與家庭規模不斷減小相伴發生的是家庭結構的核心化和多樣化，兩人家庭和三人家庭成為中國家庭的主體，超過60%的家庭是由兩代人組成的核心家庭，出現了很多單人家庭、丁克家庭和只有老年人的空巢家庭。在全國4.3億個家庭中，有65歲及以上老人的家庭已經超過8800萬戶，超過全國家庭總戶數的20%。另外，計劃生育政策實施30多年之后的今天，計劃生育家庭已經成為中國家庭的主體。2014年，中國的計劃生育家庭已達到3億戶左右，占中國全部家庭總數的約70%。當計劃生育家庭的父母進入老年時，一對由獨生子女組成的夫婦除了要撫養子女，還面臨著要同時照顧4位老人的壓力，為老人提供養老照顧服務將成為他們不可能完成的任務。

伴隨著社會的發展、家庭結構的變化和人口流動性的加劇，人們的家庭觀念以及與之相聯系的養老價值觀也在發生變化，家庭養老的觀念受到了前所未有的沖擊。首先，人們對于離婚的接受度和認可度越來越高，越來越多的人選擇離婚作為解決婚姻和家庭沖突的方式，其結果是離婚率的不斷提升，2013年全國共有350萬對夫婦辦理離婚，比上年增長12.8%，粗離婚率達到2.6‰，比上年增加0.3個千分點。離婚、流動和家庭的小型化造成的家庭不穩定大大地弱化了家庭育幼和養老的功能。其次，家庭關系逐漸由以親子之間的等級和秩序關系為主轉變為以夫妻之間的平等關系為主，老年人在家庭和親子關系中的權威地位逐漸喪失，家庭關系中尊老敬老的傳統觀念逐漸削弱，其中經濟理性的成分逐漸增強，年青一代的養老觀念和養老動機逐漸淡化，由此造成了家庭代際關系的緊張和沖突，家庭養老的困境日漸凸顯。

隨著社會的老齡化和高齡化，失能老人不斷增加構成了對家庭養老模式的另外一個重大挑戰。一項全國性的調查顯示，2010年全國失能老人數量為3300萬人，到2013年這個數字達到3750萬人，當時預計到2015年全國失能老人數量將達到4000萬。其中的很多老人不僅需要一般性的護理和照顧服務，而且需要專業化的醫療護理服務與心理和精神的照顧服務，而這是一般的家庭成員所難以做到的。由于缺乏必要的專業技能，照顧有特殊需要的失能老人，比如老年癡呆癥，不僅使提供照顧的家庭成員身心俱疲，而且使老年人因得不到有效的專業照顧而不能有效地康復或維持良好的生存狀態。

五、中國養老社會服務的最新發展

為應對人口快速老齡化所引發的養老服務需求不斷增加和家庭養老服務功能日益弱化所造成的養老問題，中國政府和社會在繼續強調家庭在提供養老服務責任的同時，也在嘗試通過在社區提供有限的公共服務和發展社會化的養老服務產業的方式來減輕家庭養老的負擔和壓力。

2012年新修訂的《老年人權益保障法》首次提出“國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系”，確認了政府在提供養老服務上的責任，并在“家庭贍養與扶養”之外專門新增了“社會服務”一章，明確提出地方各級人民政府和有關部門應當將養老服務設施納入城鄉社區配套設施建設規劃，并采取措施發展城鄉社區養老服務，建立適應老年人需要的生活服務、文化體育活動、日間照料、疾病護理與康復等服務設施和網點，就近為老年人提供服務；各級地方政府和有關部門應當鼓勵、扶持專業服務機構及其他組織和個人，為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務。

國務院為此專門下發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發［2013］5號），明確提出到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。以居家為基礎就是強調老年人獨立生活和家庭提供養老服務的價值和目標；以社區為依托就是強調發展社區服務，在社區層面上建立符合標準的日間照料中心、老年人活動中心等服務設施，為老年人提供生活照料、醫療護理、精神慰藉、緊急救援等養老服務；以機構為支撐就是在辦好公辦保障性養老機構的基礎上支持社會力量舉辦養老機構，目標是到2020年全國社會養老床位數達到每千名老年人35-40張，大幅增強為有需要的老年人提供機構養老照顧服務的能力。

根據國發［2013］5號文件的要求，各省、市、自治區政府都制定了各自的發展養老服務業的意見，開始發展以社區為基礎的養老服務體系，為老人提供日間照料服務和上門照顧服務，同時鼓勵和扶持社會力量，包括NGO和私營部門，設立養老服務機構，為有需要的老人提供專業化的機構照顧服務。比如北京市提出的目標是到2020年，90%的老年人在社會化服務協助下通過家庭照顧養老，6%的老年人通過政府購買社區照顧服務養老，4%的老年人入住養老服務機構集中養老；而武漢市提出的目標則是全市90%的老人在家庭養老、5%的老人在社區養老、5%的老人在機構養老。

目前中國各地已經開始建立支持居家養老的社區服務體系，同時開始嘗試建立社區老人日間照顧中心。據民政部統計，截至2014年底，全國共有各類社區服務機構31.1萬個，社區服務機構覆蓋率45.5%；其中包括社區養老服務機構和設施18927個，互助型的養老設施40357個。另外在公辦的保障性養老機構之外，社會力量，包括NGO和私營部門開辦的養老服務機構也有一定的發展，全國現有的42475個各類養老服務機構中，有大約70%的是非盈利機構和私營部門開辦的。

以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系的提出與發展在一定程度上為居家養老提供了支持和補充，緩解了家庭養老服務的壓力，但是遠遠不能滿足當今中國社會巨大且快速增長的社會養老服務需求，不能有效應對老齡化和社會、家庭結構變遷對傳統的家庭養老方式帶來的挑戰，因為該服務體系的實質仍然是政府承擔最小養老服務責任的剩余模式，其所強調的是仍然是以居家為基礎，即90%的老年人口居家養老，他們要么自我照顧，要么由子女和家庭承擔在養老服務中的責任，社區養老和機構養老服務僅僅為居家養老提供幫助和支撐，作為居家養老的補充，其中社區可以為大約6%的老年人提供養老服務支持，而只有3.5-4%的老年人可以在養老機構接受機構養老服務，其中政府公辦保障性養老機構僅僅只發揮托底作用，重點為“三無”老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養、護理服務，而這部分老年人只占需要機構養老的老人的很少的一部分，大部分需要機構養老的老人只能通過NGO或私營的養老機構來提供養老服務。

六、結論與討論

由上面的分析我們可以做出以下結論和討論：首先，中國已經進入老齡化社會，并且人口老齡化仍然在加速進行當中。中國具有世界上最龐大的老齡人口和高齡人口，但是中國目前的養老服務仍然主要由子女和家庭來提供，政府在養老服務方面只承擔非常有限的責任。目前中國的養老服務政策屬于典型的剩余模式，即政府只承擔為沒有子女與家庭可以依靠，也無收入來源的老人提供照顧服務。

其次，社會發展、家庭結構和價值觀念的變化對傳統的由子女和家庭提供養老服務的模式提出了前所未有的挑戰。傳統的由子女和家庭提供養老服務的模式已經不能有效解決中國日益嚴重的養老問題，無法真正實現《中華人民共和國老年人權益保障法》所提出的“老有所養”的目標。強調子女和家庭在老年人照顧服務方面的責任與義務有情感上的合理性，也符合中國特有的養老文化價值觀和儒家倫理道德的要求，但是社會的發展和家庭的變遷已經使為老人提供養老服務成為子女和家庭無力承擔也難以完成的任務。

第三，現在政府提出的建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系的政策具有現實的可操作性，可以在一定程度上為居家養老提供支持和補充，在一定程度上緩解家庭養老的壓力，但是不能真正解決當前和未來中國社會所面臨的嚴重的養老問題。

第四，只有超越傳統的和現有的強調子女和家庭承擔養老服務責任、政府只承擔非常有限的養老服務責任的養老服務的剩余模式，逐漸建立起政府承擔提供養老服務主要責任的養老服務的制度模式28，在這個過程中，子女和家庭在養老服務中可以繼續發揮情感支持和撫慰等作用，但應逐漸淡化子女和家庭養老服務的道德責任和法律義務，使親子關系由現有的“反饋模式”逐漸演變成“接力模式”，才能化解中國當前和未來所面臨的養老服務的挑戰，并從根本上解決中國社會發展和家庭變遷所造成的養老問題，確保每一個老年人都能夠享受到他們所需要的養老照顧服務，真正實現老年人權益保障法所提出的“老有所養”的目標。

①費孝通：《家庭結構變動中的老年贍養問題——再論中國家庭結構的變動》，北京：《北京大學學報（哲學社會科學版）》，1983年第3期。

②陳賽權：《中國養老模式研究綜述》，長春：《人口學刊》，2000年第3期。

③朱旭東：《老齡化時代養兒防老，還是社會養老》，［2014-09-19］，半月談網，http://www.banyuetan.org/chcontent/zx/shxw/2014919/112736.htm1。

④國務院：《中國人權發展50年》，［2003-01-20］，國務院新聞辦公室2000年2月發布，新華網：http://news.xinhuanet.com/zi1iao/2003-01/20/content_697853.htm。

⑤國家統計局：《我國人口平均預期壽命達到74.83歲》， ［2012-09-30］，國家統計局網站，http:// www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201209/t20120921_30330.htm1。

⑥國家統計局：《2014中國統計年鑒》，北京：中國統計出版社，2014年。

⑦國家統計局：《2014年國民經濟和社會發展統計公報》， ［2015-02-26］，國家統計局網站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.htm1。

⑧國家統計局：《中國人口老齡化—事實與數據2013》， ［2015-07-08］，http://www.unfpa.cn/zh/pub1ication/中國人口老齡化—事實與數據2013。

⑨費孝通：《家庭結構變動中的老年贍養問題——再論中國家庭結構的變動》，北京：《北京大學學報（哲學社會科學版）》，1983年第3期。

⑩李玉玲：《養老模式選擇：從傳統向現代的轉型——基于2007年中國公民價值觀調查》，昆明：《學術探索》，2007年第6期。

［責任編輯 左曉斯］

C913

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1000-114X（2016）04-0203-08

程勝利，山東大學哲學與社會發展學院教授，博士。濟南 250100

*本文系國家社會科學基金項目“社會服務的國際比較研究”（項目號14BSH111）的階段性成果。