城市郊區農村居民集中居住布局方式研究

■朱建江

(作者系上海市嘉定區人民政府副區長)

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城市郊區農村居民集中居住布局方式研究

■朱建江

一、城市郊區農村居民集中居住布局方式的概念

城市郊區農村居民集中居住方式的概念形成于我國改革開放后，城鎮化、工業化和農業現代化的潮流中。傳統上，在我國，城市郊區的土地大都以集體所有制為主，國有土地比較少。改革開放后，隨著城市郊區城鎮化、工業化大踏步推進，城鎮集中建設區不斷擴大，所需的建設用地需求不斷增加，城市郊區原城鎮周邊的農用地、集中建設用地逐步被列入城鎮集中建設區規劃和用地范圍，其中也包括農村居民居住的自然村落。為了滿足城鎮化、工業化擴張的建設用地需求，城鎮集中建設區范圍內的農村居民自然村落逐漸被拆遷歸并，由原來自然居住布局形態改變為集中居住布局形態。隨著城鎮化和工業化的推進，交通設施建設的網絡化不斷擴大，高速公路、高鐵、機場、港口等城市對外交通設施建設和城市道路網絡建設，又涉及沿線農用地和集體建設用地（包括農村居民宅基地及房屋）的征用，以及城鎮社會事業等公共服務設施建設，也會涉及集體建設公益用地征用，這些市政基礎設施建設和公共服務設施建設涉及的農村居民居住的自然村落也逐步被集中歸并，由原來自然居住布局形態改變為集中居住布局形態。隨著農業機械化水平提高和農村居民對居住環境要求的提高，農田集中規模連片的要求和農村居民對高鐵、高速公路、高壓線、村企混住等環境敏感區周邊自然村落農村居民也提出了搬遷的要求，散居在基本農田范圍內的自然村落和環境敏感區的自然村落也逐步列入集中歸并，由原來自然居住布局形態改變為集中居住布局形態。

可見，城市郊區農村居民集中居住布局形態的概念是指因城鎮集中建設區規劃擴大，市政基礎設施和公共服務設施項目建設，農田集中連片，環境敏感區對農村居民的生活影響等原因所引發的，農村居民居住的自然村落由自然居住形態向集中居住形態改變的布局形式。農村居住集中居住本質上屬城鎮化范疇，是一種城鎮化的布局方式。因此，農村居民由自然居住形態向集中居住形態轉變，這一種說法也可以表述為農村居民的農村居住形態向城鎮居住形態轉變，這兩句話是同等涵義的。在此，應當說明的是，有人將農村居民自然居住形態向集中居住形態轉變，表述為農村居民自然居住形態向規劃居住形態轉變，我們認為這種表達是不完全正確的。這是因為，中國傳統農村居住布局大都是沒有規劃概念的，這是事實。但中國農村有些道路、河流、建筑是有規劃布局理念的，所以，不能以有無規劃理念來劃分農村居民居住布局和城鎮居民居住布局的界限。城鎮化和工業化在布局上都具有集中的概念，所以農村居民集中布局形態屬城鎮化的布局形態。

二、城市郊區農村居民集中居住布局方式及特征

在城市郊區的農村居民集中居住布局方式在實踐中有三種表現形式。

一是征地動遷方式形成的農村居民集中居住

這種集中居住方式，主要適用于城鎮集中建設區，市政基礎設施和公共服務設施項目建設區范圍。其農村居民的動遷政策是有證宅基地及房屋面積“拆一還一”，房屋安置套數“拆一還三”和農村居民過渡和獎勵費補貼等；在安置面積內農村居民個人一般不出錢。一般情況下動拆遷農村居民每戶可以拿到250平方米左右的三套綠證的動遷商品房，該商品房按各地現行政策規定，在持有3－5年后，可以上市出售。這種集中居住布局方式一般安置在城。農村居民動遷商品房的安置用地資金和建設資金由征地單位出資或列入基礎設施、公共服務設施項目用地成本中。農村居民宅基地扣除安置用地的多余經營性土地，上市拍賣后的土地出讓金扣除土地成本和有關費用外，剩余部分列入地方政府財政收入，可用于基礎設施、公共服務、生態環境的建設資金。征地動遷安置動遷房和土地上市拍賣建設的商品房的政府有關規費一般不予免收。

二是宅基地置換方式形式的農村居民集中居住

這種集中居住方式，主要適用于城鎮集中建設區（小城鎮試點區），基本農田集中連片區（或土地綜合整治區），環境敏感區（包括村企混住區、三高沿線區、環境污染項目影響區等）范圍。其農村居民的宅基地及房屋置換政策與征地動遷基本一致，只是宅基地置換形式的農村居民所獲商品房只要辦好小戶證就能直接上市交易，沒有規定持有期。實踐中，宅基地置換的集中居住一般情況是歸并到集鎮而不集中到城市。農村居民宅基地置換商品房安置基地建設總費用（包括土地成本、前期費用、建安費、配套設施費、管理費、財務費、其它費用等），除小部分（大約30%左右）來自房屋差價和房源銷售收入外，大部分（近70%）建設總費用來源于宅基地建新區和經營性用地出讓區的市區土地出讓金返還、土地出讓收益和財政補貼。例如，某城市郊區有個農村居民宅基地置換項目，宅基地安置基地建設總費用為64530萬元（包括土地成本10174萬元，前期費用1734萬元，建筑安裝費用37295萬元，配套設施費用6291萬元，管理費用1752萬元，財務費用4362萬元，其它費用2922萬元），而資金來源65232萬元（包括出讓地塊市區土地出讓金返還8524萬元，置換基地基準地價返還1836萬元，出讓地塊收益32772萬元，房屋差價和補地價房源銷售收入21500萬元，財政補貼600萬元）。另外，宅基地置換項目，置換區還免收配套費，新增建設用地使用費，耕地開墾費，民防工程建設費，施工、設計、勘察市級交易服務費，綠化保證金等。

三是平移歸并方式形成的農村居民集中居住

這種集中居住方式主要適用于城鎮集中建設區、工業擴建區、環境敏感區范圍。其農村居民宅基地及房屋置換政策，是有證宅基地及房屋面積“拆一還一”和套數“拆一還一”及過渡費、獎勵費等補貼。置換后其房屋有些地方既沒有農村居民宅基地證，也沒有征地動遷房或宅基地置換商品房綠證。這種集中居住往往是按村進行歸并，集中到中心村居住。農村居民集中居住區用地性質仍屬集體所有，沒有進行過征用。平移歸并的農村居民集中居住區建設主體一般是鎮或村，建設資金由鎮財政和村集體經濟或工業項目帶價出資，市政基礎設施、公共服務、環境建設等配套建設費用也由鎮或項目出資。農村居民拿房不出錢。宅基地折舊區置換的土地，扣除平移歸并農民集中居住區安置用地外，其結余土地由平移歸并農民集中居住區出資建設的鎮村或項目征地單位使用。由于該類農村居民集中居住沒有辦理各種規劃、用地、建設手續，因此，政府也沒有有關的規費減免政策。

三、城市郊區農村居民集中居住三種方式的利弊分析

上述三種農村居民集中居住方式，前兩種其積極意義基本相同。一是農村居民均得到了較多實惠。例如宅基地證變成了商品房綠證，房產價值大幅提升；農村居住小區基礎設施和公共服務均得到了加強，居住質量和水平提高；農村居民落實了較高層次的社會保障等。二是土地實現了集約使用，支持了城鎮建設。例如通過征地動遷或宅基地置換，提高安置區容積率，農民住宅占地面積減少，宅基地節余土地支持了城鎮建設。應當說明的是，征地動遷或宅基地置換，按現有建筑面積“拆一還一”和套數“拆一還三”的補償政策看，土地實現了集約使用，但并沒有實現節約使用，即動遷用房和宅基地置換房用地，加上用于城鎮開發的結余土地面積與宅基地折舊區用地面積是一致的，故建設總用地并沒有節約下來，只是建設用地的城鄉布局實現了改變。三是征地動遷并不涉及農田集中連片的規?；瘑栴}，而宅基地置換涉及基本農田范圍，故宅基地置換有助于農業的規?；洜I。四是征地動遷一般不涉及環境敏感區，而宅基地置換有些會涉及環境敏感區，故宅基地置換有助于改善環境敏感區范圍內農村居民的居住條件。

而平移歸并農民集中居住，其意義：一是農村居民居住質量和水平得到一定改善，社會保障水平也得到一定提高。二是農村居民住宅占地面積減少，結余土地指標支持了城鎮建設和工業經濟發展，實現了土地集約使用，但建設用地總面積并沒有減少。三是有助于農業用地集中連片，有助于農業規模化經營等。

同樣，上述三種農村居民集中居住方式也有一些需要改進完善的地方。

一是征地動遷和宅基地置換均實施面積野拆一還一冶套數和野拆一還三冶補償政策袁故由此引發了住宅建筑面積擴大和人口擴大問題遙例如，按每戶0.6畝宅基地，建筑容積率按2計算，0.6畝置換宅基地可建800平方米住宅面積，扣除歸還置換農村居民250平方米，還增加550平方米；800平方米住宅，按平均每套100平方米計算，可為8套，每套住3個人，可住24人，原來一個宅基地250平方米房子，按平均住兩代人計，可住4.5人，這樣一置換，即增加了近20人的居住人口。

二是征地動遷和宅基地置換袁均打破村自治格局遙例如，征地動遷和宅基地置換前，中國傳統農村村宅統統都是自我服務和自我管理的，現在套型“拆一還三”，同一動遷安置區或宅基地置換區往往是三分之一房屋出售、三分之一房屋出租、三分之一房屋自住，從而人口雜居，熟人社會打破，物業管理費收繳困難，村民自治體系也被打破。如果周邊低效工業用地逐步轉移，就業崗位下降后，還可能出現農村居民房屋空置等問題。

三是宅基地置換集中居住方式袁涉及我國以組隊為單位的集體經濟所有制核算的落實和集體所有權的維護問題遙由于宅基地置換折舊區涉及基本農田范圍和已建的環境敏感區范圍，而宅基地置換建新區往往歸到城鎮，結余經營性土地用地出讓建新區也是在城鎮。而在城市郊區，置換建新區和出讓建新區征用的土地往往是該土地所在的村集體所有。而中國當下土地征用制度，往往低價進高價出，而把這低價進高價出的土地出讓收入通過財政資金的方式返還給折舊區另一個村的農村居民是不應當的，是變相的通過剝奪置換建新區和出讓建新區的村民利益，而補貼給折舊區的村民。在農村集體經濟以隊組為核算單位的條件下，折舊區村民這部分利益是種不當得利，從這個角度講，折舊區宅基地置換的建設資金來源是不合法的。是以犧牲另一個村的村民權益為代價的，是不同組隊集體經濟所有權的平調。

四是宅基地置換集中居住方式袁還涉及公共財政使用的公平性和承受能力問題遙站在公共財政角度，宅基地置換建新區建設資金主要來源于宅基地置換土地出讓收入的返還，用于宅基地安置建新區的住宅建設，也是對于沒有輪到宅基地置換的農村村民或只輪到平移歸并農村村民的不公平。例如，某城市郊區宅基地置換政策中規定，每畝宅基地置換指標價為一百萬元人民幣，而該城市郊區某一個農村居民0.6畝宅基地通過宅基地置換“拆一還一”獲得250平方米的商品房出售收入卻為200萬元，若按宅基地政策確定的指標價0.6畝宅基地應獲得60萬元，多出的140萬元收入其實質就是財政收入或其它村集體經濟收入。如果這筆財政收入是該城市郊區每個農村居民均等享有也就算了，如果只有一部分人享有這種宅基地置換機會才能得到這種變相的財政補貼，那么對沒有機會進行宅基地置換的同一城市郊區農村居民是不公平的，而公平是政府履行職能的底線，也是公共財政分配的底線。那么，為什么這種村與村之間的分配法律公平，同一城市郊區農村居民之間的公共財政分配公平，只在宅基地置換方式中存在，而在征地動遷方式中卻不存在呢，原因有兩點：一是征地動遷的適用范圍地段好，土地級差高，宅基地本身比較值錢；二是動遷宅基地結余土地收入歸財政，用于該城市郊區的市政基礎等公共財政支出，不用于返還宅基地征用村及村民的房屋建設。將宅基地置換的土地出讓收入全部用于宅基地置換房屋的建設，這就意味著財政用于市政基礎設施等支出的減少，這也涉及公共財政承受力問題。從這里似乎可以看出，將基本農田范圍內的宅基地列入宅基地置換范圍是不妥當的，將已建成的環境敏感區列入宅基地置換范圍會錯位昨天的債務主體應承擔的債務責任向地方財政或村民負擔的轉嫁。

五是平移歸并的農村居民集中居住方式袁現在還留有農村居民其置換住宅的權證發放和完善公共配套堯物業管理等問題遙中國社會當下的房地產證只有兩種，一種是國有土地房地產權證，二是農村居民宅基地證。在集體土地上集體建房，其農村居民住宅卻什么權證都不能發，而當下社會的“物權法”其房產均已登記發證作為權屬的保護依據和交易依據。這樣，平移歸并的農村村宅意味著既不受法律保護，又無法流通交易，再加上戶籍遷移以房產權證為依據，戶籍上又附著大量的公共服務，于是沒有房產權證證明，就意味著戶籍遷移困難，同樣也意味著享受公共服務困難。這里，又提出一個新問題，即農村集體建房如果是房屋權證都發放不出來，那么，農村集體建房這種建房形式是否存在也值得研究！另外還有，既然是平移歸并集中居住了，基本公共服務均等化就應該覆蓋到平移歸并的農村居民集中居住區，而這一類平移歸并農村居民集中居住區，基礎設施、公共服務、生態環境、物業管理等也就應該與征地動遷和宅基地置換標準基本相當，而現實卻差距甚遠。同時，既然是平移歸并就應該歸到集鎮中去，歸到中心村仍然沒有達到降低公共配套成本，促進新市鎮或小城鎮集聚發展的目的。

四、完善城市郊區農村居民集中居住布局方式政策措施

根據城市郊區當下三種農村居民集中居住布局方式有關問題，最起碼在下述幾個方面需要予以完善。

1.明確農村村宅安置區布局選址

前面所述，征地動遷和宅基地置換農村居民安置區其選址應是城鎮集建區內，平移歸并的農村居民安置區的選址，有條件也應歸并到城鎮集建區，實在沒有條件下的應歸并到較大規模的中心村落內。尤其需要說明的，在農村地區現在還存在新增宅基地分配的情況，那些已經批準，應建而未建的新增宅基地的農村居民安置住房，應一步歸并到城鎮中心村內，新分配的宅基地不要再按自然居住方式布局了。

2.明確不同農村居民集中居住方式的適用范圍

征地動遷宅基地主要應適用于城鎮集建區，市政基礎項目和公益設施項目建設區和經營性土地項目儲備區等。宅基地置換主要應適應環境敏感區、城鎮集中建設區和農田集中連片區等。平移歸并集中居住主要適用于零星小型自然村落、農田集中連片區、產業用地拓展區等。

3.完善農村居民集中居住有關補償政策

一是居住政策。在保障農村居民集中居住權條件下，完善征地動遷和宅基地置換的面積“拆一還一”和套數“拆一還三”政策，可遵循“拆一還一”中的實物安置加同等地段的貨幣安置相結合的方法，減少農村居民房屋的出租或出售面積；完善套型“拆一還三”安置政策，替代于套型的“拆一還一”加一套房面積自選和不足面積部分加貨幣安置相結合的方法。平移歸并集中居住仍應遵循面積“拆一還一”和套型的“拆一還一”政策。二是社會保障政策。繼續推進“土地換保障”或“留土地加農保”政策。由鎮村提供征地吸勞或城?；蜴偙５模槐Ｕ先藨獙⑼恋爻邪洜I權及土地流轉收入歸鎮村；繼續享受農保政策的應保留土地承包經營權及其土地流轉收入。三是完善物業收費政策。農村居民集中居住后，應建立集中物業管理機制和物業收費機制。

4.推進農村居民集中居住的宅基地的用地結構優化

農村居民宅基地的集中居住歸并用地指標還是應該按宅基地面積“拆一還一”歸還，歸還的用地指標中，除用于農村居民居住安置用地外，其剩余用地指標，在空間上可以布局到城鎮；在地類上可以用于公益性用地、產業用地、盡量少用住宅用地，以控制人口規模的擴大。不要著眼于宅基地歸并的減量和節約，應著眼于宅基地歸并的集約使用和用地結構優化。

5.明確土地出讓收入的使用范圍和規范集體經濟土地收入的核算范圍

在集體建設用地實行征用條件下，土地出讓收入除按規定支出征用土地成本外，其土地出讓的市區收入，土地凈收益，按規定在土地出讓收入中應提的費用應歸財政所有，列入財政國有土地基金預算，可用于征地動遷，宅基地置換和平移歸并集中居住安置區范圍內的市政基礎、公共服務、環境整治，但不能或不能全部用于安置房屋的建設費用。在集體建設用地不實行征用條件下的，集體建設用地直接入市交易，也要按國家地區的規定，處理好土地出讓收入國家（市區縣），集體經濟組織之間的分配，嚴格按照現行農村隊組經濟核算制度，避免農村組隊之間的集體土地收入平調可能引發的社會矛盾。

6.完善農村集中居住房屋權證發放

應當推進征地動遷，宅基地置換和平移歸并農村居民房屋產權證書發放和公共配套服務的均等化。征地動遷房屋權證現在還有上市交易持有期，平移歸并房屋在補辦土地征用手續或繳納有關規費后也應發放房屋權證。因為，這三種農村集中居住方式對農村居民而言其性質是一樣的，因此其房屋權證和公共配套也應該是基本均等的。

農村居民集中居住需要建設用地指標、房屋建設資金和公共配套設施建設資金。不同集中方式需要各類相關規劃，土地和市場等一系列相關因素的配套，并且各種集中居住方式有其相對不同適用范圍和政策。因此，在實踐中，應因地制宜，能快則快，穩步推進，既要處理好政府財政的承受力和基本公共服務的均等化，又要考慮農村居民的接受度，還要考慮集體經濟組織之間、農村居民之間、城市居民與農村居民的公平性?！?/p>

(作者系上海市嘉定區人民政府副區長)