沸騰的熱土——上海郊區工業的第二次飛躍

■王東榮

(作者系上海市農村經濟學會會長)

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沸騰的熱土——上海郊區工業的第二次飛躍

■王東榮

上海郊區工業的第一次騰飛是在1984－1992年，郊區充分利用了上海國有大工業比較集中的優勢，以工農聯營企業為主要特征的鄉鎮企業如雨后春筍，蓬勃發展。

從黨的十一屆三中全會到1984年期間，上海郊區完成了農業基本經營制度的改革，確立了以家庭承包經營為基礎的雙層經營制度，使蘊藏在廣大農民群眾中的積極性象火山爆發一樣迸發出來。農業經營制度的轉變使農村資金積累大幅度增加，農業剩余勞動力大量增加，為發展鄉鎮企業積聚了資金和勞動力等有利條件，加上當時處在文革結束不久，基本屬于短缺經濟階段，郊區農民群眾要改變貧窮面貌的內生動力十分強大,加上外部環境的改變，迎來了郊區以發展鄉鎮企業為主要特征的第一次工業化浪潮。這一期間，郊區工業走了一條從無到有、從手工作坊型發展成為與城市工業協作配套的門類齊全的發展道路。到1992年，郊區工業總產值達559億元，比1978年的16.3億元增長了34.3倍，占全市當年工業總產值的比重為21%。小平同志在回顧這段歷史時曾深情地講：“農村改革中，我們完全沒有想到的最大收獲就是鄉鎮企業發展起來了，突然冒出搞多種行業，搞商品經濟，搞各種小企業，異軍突起”。郊區鄉鎮工業的發展，不僅壯大了農村集體經濟，也使農村的產業結構從原來的一、二、三產業排序，轉變為二、三、一產業的排序，農村工業化的基礎任務基本完成，農民收入大幅度增長，郊區大部分地區農民住宅從平房翻建成樓房。

1989年后，隨著我國短缺經濟階段的逐漸結束，郊區鄉鎮企業經過三年調整期后，正進入蓄勢待發期間。1992年，鄧小平發表南巡講話，郊區工業發展迎來了大發展的春天，郊區成了一片發展的熱土。大家思想進一步解放，改革開放進一步深化，政策進一步放寬、放活，上海郊區工業抓住機遇，通過大力引進外資，發展私營經濟，吸納城市大工業的產業轉移、鄉鎮集體企業的改制等措施，形成了郊區工業的第二次飛躍。到2002年，上海郊區工業總產值達到4200億元，占當年全市工業總產值8476億元的49.6%，形成了半壁江山的格局。在郊區三次產業中，第一產業的比重為5.4%，第二產業的比重為58.5%，第三產業的比重為36.1%。基本達到了國際上工業化國家的發展水平。

一、引進外資熱潮和工業區建設

1993年3月，根據中共上海市農村黨委的決定，我從中共松江縣委常委、政策研究室主任的崗位上調到上海市農業委員會工業貿易處任處長，當時的農委不僅管農業，而且還管農村工業和第三產業。我到市農委工作后，張燕主任明確對我講，農委管郊區二三產業，著眼宏觀，主要負責研究郊區工業和第三產業的發展方向、戰略布局、政策導向等方面工作，與市有關部門開展郊區工業、第三產業的重大政策協調。當時市政府下屬還有郊縣工業局，主要抓郊區工業的日常業務管理，該局黨的領導歸市經委，業務管理上實行市經委、市農委雙重領導。市經委副主任、郊縣工業局局長周文玄原是市農委副主任調任的，對“三農”工作十分熟悉，與市農委配合默契，因此相互聯系較多，許多會議都請市農委參加，有時還聯合召開。但涉及農村二、三產業改革發展，政策研究協調等以農委為主。

1992年，鄧小平發表南巡講話之后，人們思想大解放，全國上下一片熱氣騰騰，農村干部群眾對引進外資，抓項目投入的積極性空前高漲。在國際上，小平南巡講話后，許多國外、境外企業都想到中國來投資，特別是上海宣布浦東開發開放后，外商的投資積極性空前高漲。郊區各縣紛紛行動起來，經濟開發區如雨后春筍地冒出來，外資投資項目從無到有、從小到大、從勞動密集型到技術密集型，不斷到上海郊區落戶，成了上世紀90年代上海郊區工業發展的亮點。為此徹底改變了上海郊區工業規模小、水平低的格局，基本達到市委領導提出的“繁榮繁華看市區，水平實力看郊區”的要求。

上世紀90年代初，為適應引進外資的需要，市和區縣都設置了外資委，負責外資項目的審批和管理，同時下放審批權，加快審批速度。市農委、各區縣、鄉鎮都組織了專業隊伍，外出招商引資。1993年之后，市農委也每年組織各區縣工業區、鄉鎮等領導到國外招商引資，由分管主任袁以星帶隊，有時也委托我帶隊。記得規模最大的一次是1994年底到日本的招商，各區縣工業區、鄉鎮等領導以及有關人員60人左右組成一個代表團，招商資料一共裝了50－60只旅行袋。到了日本，從東京到長崎，一路上天天開項目發布會、洽談會，有時一天開兩次，甚至晚上還要拜訪客商。說真話，那次到日本，由于天天開會，沒時間外出逛街，我連對走過的幾個城市是什么模樣都不清楚。我們離開長崎時，余下的招商資料都留給了我國駐長崎的領事館，領事館領事對我們感嘆地說，國內經濟建設的熱潮到來了，看來我們也要研究怎樣服務經濟建設問題了。上海郊區這次在日本招商影響很大，會后來了許多日本企業入駐郊區工業區，其中以松江最多。日本的興業銀行駐上海辦事處也積極推薦了許多日資企業到上海郊區落戶，既為日本企業找到新的投資出路，又擴大了銀行的業務，為此該行駐上海辦事處負責人回日本后還被提升為總行副行長。上世紀90年代的招商引資熱潮，極大地推動了上海郊區的外商投資和外向型經濟發展，是上海郊區歷史上引進工業項目最多的時期。到2002年底，上海郊區共累計批準“三資”企業12833家，占全市“三資”企業的54%，僅1998年到2002年5年間，直接吸引外商投資資金100.73億美元，到2002年底，郊區外商投資企業的從業人員已達57萬人。

上海郊區在這一時期引進外資的勢頭強勁，原因是多方面的，其中一條很重要的原因是大力改善投資環境，加快工業區建設。小平南巡講話后，各區縣、鄉鎮建設工業區的積極性空前高漲，僅1993年，郊區一下子冒出了幾百個工業區，全國的情況和上海情況差不多。過多工業開發區不僅大量占用農田，造成土地資源的巨大浪費，而且給農村的生態環境造成很大的壓力。為此，國務院下發了關于清理整頓開發區的文件，規定各類開發區必須經過省市以上人民政府審批，其他的一律取消，并派出調查小組到各地督查。在這種情況下，時任上海市委書記吳邦國同志在松江召開的各區縣委書記的座談會上提出，為了把基層的積極性保護好、發揮好、引導好，上海郊區9個區縣，每個區縣可以建一個市級工業開發區。當時，市政府分管工業的蔣以任副市長，正從北京參加全國鄉鎮工業大會回來商量貫徹落實的問題，聽到邦國同志提出每個區縣建一個市級工業開發區，把我們找去商量審批問題。但因為審批郊區建市級工業區是第一次，不知道找誰審批，最后商量來商量去，決定采取投石問路的辦法，請我執筆寫一份申請報告送市政府，申請報告由市經委、市農委、市郊縣工業局三家單位出面，要求市政府為郊區每個區縣批準一個市級工業開發區。材料報市政府后，各分管副市長都批示表示支持，黃菊市長批示明確由當時的市計委牽頭組織審批。工業區審批涉及到規劃、土地、環保等相關部門，時任市計委主任華建敏為此還專門召開會議商量，會后又請當時的市農村黨委書記范德官、市農委副主任袁以星、市規劃局局長夏麗卿等一起到有關區縣調研了兩天，統一了思想，并明確請時任市計委總經濟師的胡延照同志牽頭協調，抓緊審批。從此，市級工業區的審批走上了快車道，從松江工業區被第一個審批為市級工業區起，到寶山城市工業園區結束，前后用了3年多時間。上海的市級工業區審批時都做了發展規劃、詳細規劃、形態規劃、土地利用規劃和環境評估。雖然工作量大了點，但對外商投資吸引力很大，外商普遍認為，由上海市人民政府審批的市級工業區正規可靠，規劃齊全、手續完備，在這樣的工業區內投資放心。

因此，各類投資項目紛至沓來，從1993年起到2002年，郊區9個市級工業區累計引進項目4797個，投資金額1062億元。其中外資項目1254個，投資金額97.64億美元；內資項目3543個，投資金額241.25億元。郊區市級工業區成了郊區工業中項目最多、水平最高、環境最好、集中度和產出率最高的地方。上海郊區9個市級工業區的建設，是推進上海郊區工業化進程中最成功的范例。

上世紀80年代發展鄉鎮企業，與城市工業合作時，農村土地是無償提供的，土地的價值忽略不計。90年代引進外資時，通過研究國際通行規則，大家才發現原來土地是資源，土地是有價值的，土地是農民最大的財富。在引進項目時，土地可以通過出讓的方式取得很大一筆資金，用于郊區工業的發展。在郊區工業區建設前期，大量基礎設施建設需要資金投入，1992年，當時郊區各區縣的財政收入十分有限，每個區縣財政總收入一般都在30-40億元，靠區縣財政投入開發工業區顯然是困難的。松江工業區建設啟動時，縣政府財政撥出300萬元，作為啟動資金，然后向銀行貸款3000萬元，先開發1平方公里左右的土地，引進項目取得土地出讓金后再滾動開發。在松江工業區開發取得經驗的基礎上，各區縣紛紛效仿。

二、私營經濟發展和私營經濟小區

上世紀90年代郊區工業區基礎設施建設的資金，主要來自土地出讓金、銀行貸款、工業區稅收收入。據統計，到2002年底，郊區9個市級工業區規劃面積15599公頃，已經開發建設9136公頃，其中土地出讓地塊1440幅，面積3270公頃。累計基礎設施投入108.52億元，在投入的資金中，土地出讓金36.05億元，占33．2%；工業區稅收留成收入投入22.97億元，占21.2%；銀行及其他借款47.23億元，占43.5%。

上世紀90年代，在大力引進外資和發展外向型經濟的同時，郊區的私營經濟和民營企業也得到了長足的發展，與發展工業區一樣，在這一時期，涌現了一批私營經濟小區和民營經濟城。比較有名的是青浦縣蒸淀鎮的上海富民私營經濟開發區，該開發區成立于1992年7月28日，是上海郊區創辦的第一個非公經濟小區。此時，正是小平南巡講話后不久，青浦縣蒸淀鎮干部群眾突破姓“資”姓“社”的思想束縛，敢試敢闖，率先成立私營經濟開發區，帶動了上海郊區的私營經濟發展，此后，上海郊區一大批私營經濟小區應運而生。如嘉定區馬陸鎮的上海希望經濟城，閔行區魯匯鎮的東方私營經濟小區，松江縣四涇鎮的溫州城、張澤鎮的民發私營經濟小區，奉賢縣四團鎮的天鵬私營經濟小區，金山縣興塔鎮的興塔私營經濟小區，南匯縣的祝橋鎮的祝橋私營經濟小區，寶山區羅涇鎮的寶山私營經濟小區等等。其中，對外影響最大的是青浦縣蒸淀鎮的上海富民私營經濟開發區、嘉定區馬陸鎮的上海希望經濟城。

青浦縣蒸淀鎮的上海富民私營經濟開發區是上海首家成立的私營經濟小區，發展速度快，影響大。到2011年，經過20年的發展，共吸收私營企業8000多家，每年創造工業產值900多億元，上交稅收93億元，使該鎮的GDP在20年中增長了28倍，財政收入增長了90倍。

嘉定區馬陸鎮的上海希望經濟城，成立于1993 年7月，時任中共中央政治局委員、上海市委書記吳邦國在考察該小區時親筆寫了“上海希望經濟城”的題名。對郊區各區縣發展私營經濟起了極大的鼓舞作用。到2002年底，希望城共吸收企業4200戶，9年累計實現銷售收入400多億元，上交稅收12億元。

從1992年到1993年，郊區私營經濟開發區呈現蓬勃發展勢頭，但到了1996年也出現了一些問題，主要是開發區個數過多、管理不夠規范等問題。于是在市工商局的提議下，由市農委出面牽頭，與相關部門一起清理規范。市政府辦公廳下發了《關于加強本市私營經濟開發區規范管理若干意見的通知》，文件賦予市農委設立私營經濟開發區的審批權，并要求市農委嚴格把關，與市工商局一起加強管理。之后，市農委和市工商局一起制定了規范管理的相關要求，并進行進一步清理規范，符合條件的才能批準為私營經濟小區（考慮到開發區太多容易引起疑義，審批時一般都改為私營經濟小區）。到2000年，全郊區由市農委批準的私營經濟小區一共有130家左右。此后，在私營經濟小區個數和管理基本穩定的情況下，市農委在清理行政審批權時，主動提出將該項審批權下放到區縣。

郊區私營經濟小區吸引的投資者主要是三類：一是城市到郊區的投資者。1992年之后，正是城市工業結構調整、企業改制的高峰期，不少城市國有企業的領導、科技人員、外勤供銷人員、待業下崗人員，借助小平南巡講話的東風，都想找地方創辦私營企業，郊區私營經濟小區設立之后為私營企業創業搭建了平臺。再加上當時對小、微企業實行定額征稅的辦法，對小微企業創業特別有利，到2002年底，這一類城市到郊區的投資者，約占郊區私營經濟小區落戶企業總量的40%左右。二是外地來滬企業。上世紀90年代，浦東開發后，上海對外開放力度加大，整個城市更加國際化，對國內企業來上海投資的吸引力加大。加上上海市委、市政府提出服務全國，外省市特別是長三角地區不少企業都想進上海投資興業。他們提出，要想走向世界，就需要先在上海試水，要接軌上海。郊區私營經濟小區的低成本開發，給他們提供了十分有利的創業平臺。吸引外省市投資也成了郊區私營經濟小區招商引資的重要目標，到2002年底，外省市投資者，約占郊區私營經濟小區落戶企業總量的30%左右。三是郊區鄉鎮企業和本地投資者。上世紀90年代中期，郊區鄉鎮企業開始改制，一部分企業經營者、中層干部、科技人員、外勤供銷人員等開始考慮另起爐灶辦企業，成了郊區私營經濟小區中首批入駐者。還有一批是通過鄉鎮統一組織的創業者，如青浦縣蒸淀鎮，曾組織本鄉農民在富民私營經濟開發區中創辦羊毛衫編織廠，興辦羊毛衫市場。還有郊區鄉鎮企業經過改制后到私營經濟小區創辦的分廠。到2002年底，郊區鄉鎮企業和本地投資者約占郊區私營經濟小區落戶企業總量的20%左右。

私營經濟小區的設立，對郊區私營經濟發展起了極大的推動作用。到2002年底，郊區累計批準設立私營企業17.08萬戶，在小區中企業有12.33萬戶；在郊區私營企業的從業人員有180.73萬人，在小區中有130.14萬人；郊區私營企業的注冊資金1547.05億元，在小區中有1283.48億元；郊區私營企業的營業收入3207.53億元，在小區中有2456.28億元；郊區私營企業實交稅收113.68億元，小區上交85.59億元。私營企業上交的稅收和工業產值分別接近郊區工業企業上交稅收和工業產值的三分之一。2001年，青浦區私營企業上交稅收已占全區地方財政收入的50%，松江區占40%，嘉定區占37%。私營企業的發展為上海郊區農村富余勞動力的轉移創造了條件，僅2001年，全郊區的私營企業已吸納勞動力60萬人，其中吸納郊區當地勞動力45萬人，約占郊區當年非農就業勞動力的25%。私營經濟已經成為郊區經濟和郊區工業的一個十分重要的組成部分。

三、城市產業轉移和吸納城市工業

上世紀90年代郊區工業的快速發展，還得益于上海城市工業的轉移。隨著上海的城市功能調整，1992年之后，上海中心城區的產業結構實現“退二進三”。當時上海中心城區共有工廠2711個，3024個生產點，市政府規劃，中心城區的工廠三分之一遷出，三分之一從第二產業轉為第三產業，三分之一保留。1992年到1994年，上海市累計外搬遷了319個工廠，455個生產點，但到郊區落戶的只有160家左右，而且大部分落戶在城郊結合部。

城市工業向郊區轉移的真正意義在于：通過轉移使市區工業企業和有關部門認識到，上海大工業今后的發展要到郊區，其人流、物流、資金流應向郊區流動；使郊區的領導認識到，依托上海大工業，走相互聯合、優勢互補，共同發展的道路，推進了城鄉融合，是城鄉一體化道路的必由之路。城市大工業向郊區轉移也不能把落后產能原封不動轉移，而是要吸收國外先進技術。于是，上海在城市大工業向郊區轉移中，催生出了一條重要經驗，這就是發展“中中外”企業，即上海城市大工業企業，聯合郊區工業區外出招商，形成由兩個中方單位、一個外方企業合作的中外合資企業。由于這一類企業充分發揮了各自優勢，引進的項目起點高、規模大、產品新、效益好。如松江工業區內的幾個大項目，都是城市大工業的企業集團與國際跨國公司合作的項目，嘉定工業區的汽車項目、南匯康橋工業區耀華皮爾金頓三期項目等，寶山區在工業區審批時，為了突出吸引城市大工業的特點，干脆把工業區的名稱改成寶山城市工業園區。通過城市大工業在郊區工業區中引進了一大批跨國公司項目，給當時的郊區工業區建設增添了新的活力，并為今后幾年郊區工業區的項目上規模、上水平奠定了基礎。經過幾年的努力，到1994年11月，郊區一共引進這類“中中外”企業598家，成為郊區工業發展中新的增長點。

四、鄉鎮集體企業改制和股份制經濟興起

說到上世紀90年代郊區工業的發展，不能不說鄉鎮集體企業的改革。鄉鎮企業在80年代異軍突起時，由于集體所有制相比國有企業全民所有制的機制靈活，發展十分迅速，農村干部和農民群眾的積極性空前高漲，在競爭中對國有企業構成巨大壓力，因此，當時社會上對鄉鎮企業的非議不少。但到了90年代，隨著大量外資進入和私營經濟的發展，鄉鎮集體企業內在的機制體制的缺陷逐步暴露了出來，在競爭中昔日對國有企業的壓力同時也倒向了鄉鎮企業，鄉鎮企業的體制機制不改，就會走向全面衰落。

上世紀90年代中期，上海鄉鎮企業進入了大規模的改制期，改革基本按照抓大放小的思路進行的。首先是開展企業集團的組建工作，從1993年起，圍繞全郊區組建100家市級企業集團、500家區縣企業集團的目標，抓緊進行企業重組，引進技術，嫁接外資等，使一大批鄉鎮企業迅速向規模化、集團化發展。到1996年5月，全郊區已建立106家集團企業，其產值和利潤分別占郊區工業企業產值和利潤的30%左右。

對大部分鄉鎮集體的中小企業，則進行了以股份合作制為主的多種形式改制。到2000年底，上海郊區共有1.91萬戶鄉鎮集體企業，通過組建股份公司、股份合作制、有限責任公司、產權上市交易、嫁接外資、抽資承包兼并等形式，改制了1.75萬戶，占總數的92%。在郊區鄉鎮企業改制中，共盤活了存量資產130.8億元，收回債務30.72億元。鄉鎮企業改制后，企業經營者責任心明顯加強，企業活力明顯提升，企業效益明顯提高。到2002年底，經過改制后的鄉鎮和村級企業的工業產值達到1140億元，占郊區工業總產值的27%。從業人員62萬，利稅總額109.9億元，是郊區工業中不可缺少的重要組成部分。

回顧上世紀90年代郊區工業發展的歷史，有些經驗和體會值得總結：

一是堅持解放思想搶抓機遇是上海郊區工業實現第二次飛躍的重要前提。1992年小平同志南巡講話之后，我國的改革開放進入了一個新的歷史時期，市農村黨委、市農委和各區縣多次組織郊區干部進行解放思想、轉變觀念、破除姓“資”姓“社”的思想束縛，樹立“三個有利于”的思想觀念，抓住機遇，大膽探索，堅持以建設工業園區為先導，積極引進外資；堅持尊重群眾首創精神，發展私營經濟；堅持深化改革，全面推進鄉鎮集體企業產權制度改革。使上海郊區工業在整個90年代發展中，贏得了主動權，得到了長足的進步，實現了郊區工業的第二次飛躍。

二是市委、市政府對郊區工作的重視，使郊區工業在發展中獲得了了良好的發展環境和政策保證。上世紀90年代，市委市政府提出了工作重心三個轉移的指導思想，即經濟重心由中心城區向郊區轉移，工業發展從中心城區向郊區轉移，基礎設施建設由中心城區向郊區轉移。工作重心三個轉移給郊區的發展帶來了前所未有的機遇。在此同時市委市政府又提出全市的產業結構調整為三二一方針，郊區的產業結構調整為二三一方針，給郊區工業發展創造十分有利的條件。在政策措施上，市政府實行簡政放權，市區實行兩級政府兩級管理，郊區實行三級政府三級管理，給區縣和鄉鎮充分自主權，激發了郊區干部的極大積極性。在每年的農村工作會議時，都要出臺一批具體的扶持政策，這些政策“干貨”都及時掃除郊區經濟發展中的瓶頸問題。在工作指導上，市委市政府領導定期到郊區調查研究，指導各區縣找準工作定位，揚長避短，趨利避害，乘勢而上。這些都給上海郊區工業的大發展創造了良好的環境。

三是市農村黨委、市農委做了大量的卓有成效的推進工作，為郊區工業第二次飛躍起了保駕護航作用。上世紀90年代，市農村黨委作為大口黨委，是郊區各區縣的歸口領導單位。在改革開放的大潮中，堅持解放思想，勇于改革，尊重和支持區縣的各項工作，一般每個季度召開一次縣委書記、縣長會議，或者集中交流經驗，或者組織外出考察學習。每次會議圍繞一個主題進行匯報交流，針對一些共性的突出問題，由市農委與市相關部門進行協調解決。從會議的主題看，研究郊區工業發展的內容要占50%以上。1993年我剛調入農委組織召開的第一個會議是研究郊區工業區的發展問題，并請書記、縣長參觀了松江縣和南匯縣的康橋工業區，這次會議對郊區工業區的發展起到了極大的推動作用。市農委對區縣分管工業的副縣長會議一般一個月開一次，主要是交流經驗、研究問題，提出下一階段工作思路。會議有時在區縣召開，有時結合考察到蘇南地區先進典型單位召開，還組織到山東省學習考察，形式比較活潑。區縣反映很好，他們認為參加市工業部門的會議，大部分研究的是市區工業的改革，如國有大工業的改革，分流下崗人員，研究再就業工程等等，與郊區工業關系不大，是陪會。而參加市農委的會議，研究的是郊區工業的改革發展，研究引進外資、發展私營經濟、鄉鎮集體企業的改制，研究如何吸納市區工業擴散問題，研究如何解決改革發展中的瓶頸問題，針對性強，共同語言多，有利于解決各區縣需要解決的問題。農委工業貿易處的工作主要是調查研究、總結先進經驗、組織會議、研究問題、協調政策。這些工作做好后，在當時市農村黨委、市農委具有統攬郊區工作全局的職能，能召開郊區區縣主要領導來研究這些問題背景下，工作比較順，推動力度比較大。

總結這一段歷史，感到在當時的情況下，市農村黨委、市農委為郊區工業第二次飛躍的推動作用是比較大的。2003年，隨著市郊區工作黨委（2001年起市農村工作黨委更名為市郊區工作黨委）的撤銷，市農委對郊區工業管理職能也隨之淡出。郊區工業是農村經濟的支柱產業，在整個郊區經濟進入轉型發展的關鍵時刻，從此在市級層面上缺少了一個研究郊區二、三產業改革發展的綜合部門，這不得不說是一種遺憾。□

(作者系上海市農村經濟學會會長)