芻論義務教育福利

馬明

摘要：義務教育福利是國家為保障適齡兒童在義務教育階段受教育權利而通過非商業化的方式提供的物質和服務產品，分為補救性教育福利、基礎性福利、保障性福利和發展性福利，具有基礎性、非功利性、整合性和漸進性等特征，就其發展而言，需要遵循責任主體多元化，補救與普適性政策并重，循序漸進等原則。

關鍵詞：義務教育福利；概念；類型；特點；發展

中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2016）09-0113-02

從1904年頒布《奏定學堂章程》到2006年修訂《義務教育法》，義務教育被作為國之責任、民之義務已有百年時間，作為一項公民權利獲得法律確認也已30年。但時至今日，保障公民尤其是弱勢群體平等接受義務教育的權利，還存在諸多現實問題。抽象權利走向具體權利必須有切實的政策安排和有效執行，實然權利和應然權利之間的距離必須借助具體政策和舉措才可被不斷縮小，教育福利就是權利從抽象走向具體、從應然走向實然的必要途徑。

一、福利的概念界定

“福利”問題發軔于社會學領域，不同學科都對其有各自的理解。在經濟學范疇內，它“是指人類的任何一種基于稀缺資源的需要的滿足程度”[1]；法學中的福利是指“國家給予公民的各種物質幫助和服務”[2]；社會學通常從狹義和廣義兩個層面理解福利，廣義上，它指的是政府針對全體人民物質、精神需要做出的政策制度以政府舉辦或者資助的各種社會服務的措施與項目，狹義上則是針對弱勢群體物質幫助和服務。[3]概而言之，福利具備以下內涵：首先，它以國家為責任主體，旨在滿足全體公民或者弱勢群體的公共需要；其次，其表現形式為物質投入和服務產品；第三，其主要特征在于其非商業性，即免費或者低于成本費用向國民提供的幫助和服務。

義務教育本身就是一種福利，但義務教育福利不等同于作為福利的義務教育。前者是公民的一種基本權利，后者是國家為保障公民此權利而給予的支持與幫助。如果說權利是目的，那么福利就是手段，義務教育就是通過各種福利安排使適齡兒童受教育權利獲得實現、需要獲得滿足。之所以需要這些福利安排，一方面是通過國家對教育資源的統一分配，保證每個人獲得平等的受教育機會，即實現法律意義上的人人平等，另一方面通過此傾斜性福利安排，使弱勢群體獲得與他人相同的就學可能，從而使得義務教育受教育權利不至于成為一種空頭支票。

據此，義務教育福利也應該有廣義和狹義兩層含義。廣義上它是指面向全體適齡兒童的普惠型制度性安排；狹義上它是針對弱勢群體教育權利保障問題。但福利問題的本體價值就在于其現實性，所以落實到實踐層面的義務教育福利，不應有狹義和廣義之分，故而本人理解的義務教育福利既包括普惠型部分，也包括救濟型部分，普惠型福利致力于促成全體適齡兒童的義務教育達到其應然狀態，救濟型教育福利是針對弱勢群體的實然狀態，是補差型的政策傾斜和實踐偏重，二者無從割裂。對它做簡單定義，就是國家為保障適齡兒童在義務教育階段受教育權利而通過非商業化的方式提供的物力、財力和服務。

二、義務教育福利的分類

“義務教育福利的基本目標就是保障公民的受教育權利”[5]。根據受教育權與教育福利的內涵，教育福利可以做如下分類。

補救性教育福利。它是針對弱勢適齡兒童接受義務教育方面提供的幫助和扶持，是一種救濟性福利。所謂“補救”，指的是此部分人群由于各種因素的限制，正常的福利補貼無法使其完成義務教育，故而需要額外補救。就受益群體來看，包括特殊教育學生、欠發達地區兒童、薄弱學校學生、農民工子女，以及城市弱勢群體子女給予的福利支持。就支持內容來看，既包括物質支持，如資金、設備、校舍方面的支持，也包括諸如知識信息上的支持，亦包括精神、情感上的支持。

基礎性教育福利。所謂的基礎性教育福利是針對于受教育權利的實現而必需的基礎設施和師資提供。義務教育得以實施，必然具備最基本教學條件。如財政經費的撥付、構建學校、校舍維修、配置教學設備、免除學雜費、免費師范生制度、教師免費培訓等等。此類福利是義務教育福利中的主體部分，是一種普適性福利，原則上是人人盡享的，也是法律意義上人人享受平等的受教育的權利在具體實踐中的體現。

保障性教育福利。所謂的保障型福利，是指就學兒童在受教育過程中所獲得的非教育類福利，此類福利不在受教育過程中體現出來，卻是義務教育得以進行的客觀保證，屬于外部條件的創設，包括交通便利、校園安全、身心健康等方面。在我國，此等福利是在義務教育獲得一定程度的實現、經濟條件允許、社會需求強烈、進入政府政策視域后才增加的福利內容。

發展性教育福利。義務教育福利是為了保障義務教育權利的實現，但是未必所有的福利安排都是以保障基本的受教育權利為上限。現行的福利制度和實踐中不乏此種內容，而且由于我國區域間經濟發展差異較大，發達地區投入更多物力財力，為當地適齡兒童提供多更優質的教育服務。如珠海市從2007年起實行12年免費義務教育，這是遠遠高出法律或者國家政策規定的標準。

三、義務教育福利的特點

公共福利通常被認為具有追求社會平等與公正、保障和服務對象的全民性、權利和義務的不對稱性、非功利性和服務性等特性[6]，義務教育福利既有公共福利的共性也有自身的特性。

1.基礎性。某些社會福利由來就是具備不可置疑的基礎性，比如，生活保障、健康保障等等，而基礎教育是隨著社會的發展而被視作一種基本需求。一方面是社會的發展使得把基礎教育納入可以公共需求體系成為可能，另一方面是社會的進步也使得基礎教育成為個人生存的一個必要條件，其被納入公共需求成為必然。憲法中規定義務教育是一項基本人權，義務教育法把提供義務教育視作國家的義務所在，公共產品理論把義務教育視作是純粹的公共產品，公共服務理論把義務教育視作基本社會公共服務，這都說明義務教育具有的基礎性，義務教育福利的基礎性特征就源于義務教育的此種屬性。義務教育福利的不力和缺失就意味著義務教育發展的障礙，也就必然破壞義務教育對于個人生存發展、社會存續進步的基礎。

2.非功利性。所謂的福利，本身就是一種非功利性的，因為福利就是免費或者低出成本價格提供的公共產品，與其他公共福利相比，義務教育更凸顯出非功利性。這不是說投入可以不計后果或不考慮其收益率，而是說此種投入不因經濟效益顯著或者政治收益顯著而實施，它以公共需要的迫切程度做取舍。區域間發展差異巨大的存在，使均衡發展成為教育領域的一個大命題，弱勢群體成為民生問題的焦點時，救濟性教育福利則尤為緊迫，義務教育福利向弱勢群體的傾斜是其非功利性的明確體現，當然這不意味著義務教育投入的收益率低，僅說明義務教育福利，首先要著眼于公共需要，優先惠及弱勢，以長遠利益、公共屬性、社會公平主要目標。

3.整合性。“利益整合的需要源于利益沖突，沖突源于差異”。[7]義務教育發展上個體、群體、區域在教育資源占有上的不均衡必然要求國家進行不同主體間的利益整合。“社會整合是指社會利益的協調與調整，促使社會個體或社會群體結合成為人類社會生活共同體的過程”。[8]而福利本身就是一種再分配，它不同于初次分配，它不以貢獻大小作為分配標準，而在普適型福利上追求平等原則，在補救型福利上遵循需要原則。教育具有社會分層、社會流動的社會整合作用，義務教育則是這種整合作用的基礎，義務教育福利是教育資源在全民范圍內的分配，秉承的分配原則決定其社會整合的效果。權利平等常被批評是形式上、虛假的平等，而機會平等是個體擴大自己生存空間、追求自己權益和幸福的可能性條件上的平等。條件的提供就是一種整合作用的發生，義務教育福利久思追求實際機會的平等。

4.漸進性。福利，要受社會經濟和文化發展程度的制約，它不是虛空的、理想化的，不是可以一蹴而就的，而是對可利用資源在公共需要上做的漸進性滿足。就四種義務教育福利相互的關系來看，補救性福利是福利最原初的意圖，即扶植弱勢，沒有這樣的福利安排，弱勢群體就被隔離在社會生活之外，沒有基礎性的保障，義務教育就無法進行，也就稱之不上“義務”，保障性福利則是對義務教育的實施提供更多便利的條件，以使得義務教育的適齡兒童可以不受制于一些客觀約束而被阻止在學校之外，至于發展性福利，則是一種在義務教育達到法定標準之后，國家或者地方政府抑或社會做出的一種“錦上添花”性質的福利待遇。由此可見，四種福利之間在發展上是一種漸進性的，大致的發展趨勢是從低向高發展而來的。另外，各種福利發展路徑亦是如此：政策關懷下弱勢群體的受益人群不斷擴大、義務教育投入不斷增加、義務教育的配套便利條件不斷完善、教育福利質量不斷提高，這些都體現著教育福利發展的漸進性特征。

四、結語

近年來，對教育問題的探討不斷從政治視角轉向經濟視角，進而轉向社會學視角，這日益說明政治需要、經濟效益都日趨讓位于關系個人生存、發展、幸福的民生問題。解決民生問題斷難回避福利問題，義務教育領域問題，諸如權利的保障、均衡發展、教育公平等都無法繞開義務教育福利問題，對于義務教育問題從權利到福利的研究轉向，既是理論研究的一個新突破，也是解決現實問題的時代需求。

參考文獻：

[1][英]漢斯·范登·德爾.民主與福利經濟學[M].北京：中國社會科學出版社，1999：18.

[2]陳國剛.福利權研究[M].北京：中國民主法治出版社，2009：51.

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[4]祝志芬.中國義務教育福利制度的發展及其完善研究[D].武漢：華中科技大學，2011.

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[6]梅艷玲.和諧社會視閾下的社會利益整合機制研究[J].學術交流，2008，（9）：119-123.

[7]鄭杭生.社會學概論新修論[M].北京：中國人民大學出版社，2003：42.