我國區域環保督查制度體系、困境及解決路徑

■韓兆坤

我國區域環保督查制度體系、困境及解決路徑

■韓兆坤

區域環保督查制度作為我國環境治理體制的有益補充，在實踐領域中已取得積極成效。在運行過程中，區域環保督查制度盡管已經具備了相對完善的制度體系，但從制度體系整體構架來看仍然存在多方面的不足。從理念、身份、法制、歷史、權力、行動等維度探究我國區域環保督查制度的困境，有利于找出導致困境的關節點，進而構筑科學的區域督查管理體制。

區域環保督查；環境行政管理；自然資源

韓兆坤，吉林大學行政學院博士生，黑龍江大學政府管理學院講師。（吉林長春 130012）

日益惡化的環境問題已成為影響人類生存與發展的重要問題。在我國，伴隨著經濟的飛速發展和城鎮化進程的加速，盡管污染問題在整體上得到了一定程度的緩解和遏制，但各地頻發的污染事件，仍表明我國環境保護問題的緊迫性和嚴重性，環境保護已成為制約我國社會經濟發展的“軟肋”。在這樣的背景下，我國不斷推出各項環境治理舉措，其中，區域環保督查制度的創建和實踐是對我國環保管理體制的重要創新和有益探索，也是環保治理體系內部監督的有益補充。

早在2002年，原國家環保總局就依托南京環境科學研究所和華南環境科學研究所，分別成立了華東、華南環保督查中心，開始對環境保護區域性管理協作進行有益嘗試。到2006年，又正式組建了華東、華南、西北、西南、東北五大區域環保督查機構。2007年又新增華北所，建立了一套覆蓋全國31個省市自治區的環保督查體系。通過區域環保督查系統的不斷實踐，盡管已經取得一定成果和實效，但作為一種新生事物，關于區域環保督查系統的理論研究也日顯迫切，對國家區域環保督查制度的現實問題和發展走向的研究，不僅有益于環保督查制度的完善，更有益于環保工作效果的提升。

一、國家區域環保督查制度建立的必要性

（一）優化環境行政管理體系的必要組成

隨著行政體制改革的不斷變化發展以及對環保問題的日趨重視，我國環保行政管理機構也經歷了從無到有，由從屬到獨立，行政級別由低到高的發展歷程。從20世紀70年代開始，歷經近40年，我國目前已經形成了全國人民代表大會立法監督、各級政府負責實施、環境保護行政主管部門統一監督管理、各有關部門依照法律法規實施監督管理的符合我國國情的環保行政管理體制，為我國環境保護事業發展提供了重要保障。［1］但是，我國的環境管理行政體制仍存著相當多的問題。例如，在現有的層級管理模式下，各級環境保護部門一方面要接受上級環保部門的“業務指導”，另一方面還要接受相應級別地方政府的“直接領導”，尤其是，地方各級政府與環保部門的這種直接隸屬關系會直接影響環保工作的具體開展，在面對優先發展經濟還是保護環境這個抉擇時，地方政府基于相關因素的考量往往選擇前者。在以經濟建設為中心的發展思路指導下，環保部門極易淪為“弱勢部門”，所獲行政資源也極為有限，對區域內環境解決處理的話語權自然也相對較弱。

另外，除了這種直接隸屬關系造成環保部門職能發揮有限，工作難以開展之外，環境保護自身的特殊性也決定了這類職能還廣泛分布在土地、礦產、林業、農業、水利甚至部隊、公安、交通等職能部門，這些部門同樣擁有對環境污染防護實施相應的監督管理權限。在實踐中，各級環保行政主管部門與這些依法分管某類自然資源保護或污染防治工作的分管部門之間如何有效協調，職能界限能否劃清，已然成為無法回避的現實問題。因此，如何擺脫傳統行政層級的權力介入以及協調各方職能主體之間的關系，真正落實“統一監管”職能，需要一種提供協同整合功能的制度體系作為補充，也是優化行政管理體制的一副良方。

（二）解決環境保護問題的客觀需求

在經濟發展的同時，我們也付出了高額的環境代價。環境質量作為一種最基本的公共事務，具有典型的地區溢出效應，一個地區的污染物可能會溢出到相鄰的其他地區，相鄰地區的環境質量相互依存，本地區的環境質量還取決于其他地區的污染排放水平。［2］典型的事例如跨界水體污染、大氣復合污染等問題，不僅涉及多個相鄰甚至不相鄰的行政區域，還需要多個行政部門協同解決。如何協調各方利益主體、管理主體之間的協作關系，搭建信息共享平臺、促成環境聯動執法、保障環境應急合作等目標的實現，就需要建立一套綜合性、權威性的地區間和部門間的協調機制。區域環保督查制度的建立可以在制度層面上解決上述問題，化解合作協調困難的窘境。

二、我國的區域環保督查制度體系構成

區域環保督查制度是指為加強國家對地方環保工作的監督與管理，強化對重點領域與突出問題的檢查督辦，國家環保部依照相關法律設立專門性的常設督查機構并配備專門的督察人員，以此監督地方政府對國家環境政策、法規、標準以及環境執法的落實情況，查辦重大環境污染與生態破壞案件，協調跨省域環境保護工作，參與突發環境事件應急響應與處理，負責跨域環保案件的投訴受理為主要職能內容的行政督查制度體系。從目前看，我國區域環保督查制度已經確立一整套相對完備的體系。

（一）督查主體

行政督察必須有專門的常設性督察機構和督察人員。［3］從2002年初次嘗試到2007年華北中心的正式組建，國家環保部的六個區域環保督查主體組建完畢，分別是華東環境保護督查中心（南京）、華南環境保護督查中心（廣州）、西北環境保護督查中心（西安）、西南環境保護督查中心（成都）、東北環境保護督查中心（沈陽）和華北環境保護督查中心（北京）。區域環保督查中心作為區域環保督查體系中的監管主體，隸屬于國家環保部，是國家環保部派出的執法監督機構。

（二）督查對象

環境督查體系實際上是國家為了實現環境保護目標而設置的自上而下的專門性的監督、指導和評估體制，經國家法律授權可以對政府部門（包括環保部門）和社會主體進行環保監督的實體組織，因此，相關政府部門、環保職能部門和涉及環境監管的社會主體都屬于環保督查中心進行督查的對象。

（三）督查依據

2002年原國家環保總局下發的《關于國家環境保護總局華東環境保護督查中心和華南環境保護督查中心掛牌有關事項的通知》（環發［2002］9號）和2006年的《關于印發〈總局環境保護督查中心組建方案〉的通知》（環辦［2006］81號文）兩份規范性文件使華東和華南環保督查中心成為我國最早的區域環境監管的試點機構。之后，為確保它們能夠有效開展工作，又發布了《關于國家環保總局華東環境保護督查中心和華南環境保護督查中心開展工作有關問題的通知》（環辦［2002］135號），對兩個督查機構的工作區域、工作職責、管理機制和工作制度等方面做出了具體解釋。2005年發布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》明確規定：“建立健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制。國家加強對地方環保工作的指導、支持和監督，健全區域環境督查派出機構，協調跨省域環境保護，督促檢查突出的環境問題。”這也實際上成為完善我國環境管理體制的最重要最直接的法律依據。在此之后，2006年原環保總局發布了《關于印發〈總局環境保護督查中心組建方案〉的通知》（環辦［2006］81號），據此，西北、西南、東北、華北環境保護督查中心先后揭牌成立。可以說，上述這些文件的發布，表明從法律角度保障我國環保督查機構和環保督查機制的建立健全。

（四）督查體制

環保督查體系是典型的扁平式管理結構，由環保部直接下設六個中心作為常設機構，具有區域管理的特征。從組織結構上，“區域環保督查中心的建制有些類似于一個規模稍大的環保部司局（核定編制為30～65人）”［4］。一般包括一個行政辦公室以及五個或六個督查處。

（五）督查職能

根據原國家環保總局制定的《關于印發〈總局環境保護督查中心組建方案〉的通知》（環辦［2006］81號）的相關內容，我們可以把環保督查中心的職責內容劃分為四個類別：監督、查辦、協調和應急。監督權包括對國家環境政策法規和標準在地方的落實情況，重點污染源和國家審批建設項目的執行情況，國家自然保護區和重要生態功能保護區的環境執法情況的監督權力；查辦權是指中心有對重大環境污染、生態破壞案件、環境執法的查辦與稽查權限；協調權是指對跨省域和跨流域重大環境糾紛予以協調處理的權限，并負責對這類案件的接訪受理；應急處置權是指參與重特大突發環境事件應急響應與處理的督查工作。

（六）督查機制

根據環保督查中心的上述職能，相應的工作機制應主要包括發現機制、應急機制、信息機制以及協調機制。發現機制是指對國家有關環保的政策法規以及各項標準執行落實的事前、事中監督，及時發現、制止和查處違法違規行為。從目前的相關規定來看，督查中心的應急機制主要內含于環保部環境應急響應體系，對發生的重大突發環境應急事件給予業務指導；而信息機制主要包括信息的共享和信息的有效流動，從實際情況看，“在有限的授權下，環保督查中心成為區域信息收集的角色”［5］。督查中心的信息流向一方面是向環保部的定期匯報，另一方面是向環保部對重大事件和委托事項的報告，而獲得的信息共享則十分有限。協作機制的建立是促進合作的最有效途徑，尤其對環保督查中心而言，因為建立它的初衷中最重要的一點就是對跨區域跨流域環保糾紛的有效協調。除了協調跨域糾紛之外，環保督查中心還負責將社會和公眾的環境投訴移送所在地政府或環保部門辦理，并督促相關部門進行處理。

三、我國區域環保督查制度面臨的困境

（一）理念困境

理念的準確、合理定位是一個組織有效履行職能的深層根源，是不斷豐富完善自我的內在動力，而理念的缺失和不明確已成為影響整個督查制度存在、延續和發展的一個重要因素。如何界定理念，實際關系到督查制度在整個環保體系中將要發揮何種作用以及中心的未來走向等重要議題。反觀我國督查制度的現狀，督查主體缺乏主動性、事后處理控制的理念導向已經嚴重影響制約其有效性和權威性，當然，這些問題的形成也存在著深層次的原因。

首先，在督查制度的運作中，督查的對象、手段和機制實際上都是不十分明確的，督查主體并不具有糾查權、審核權等重要權力，沒有實質性的處理權，只享有建議權，并且對相關問題上報后很可能沒有任何反饋，這種在權力鏈條中邊緣化的權力設置使得督查主體的工作積極性大打折扣。另外，上級部門的有限授權，使得督查主體在工作中嚴格遵循“一事一委托”的工作機制，創造性和積極性受到極大壓制。

其次，督查工作中現有的工作理念受體制限制，并沒有真正深入地方環保事務中。環保工作并非是一個孤立的對象，它關系到社會經濟發展的大局，地方的發展實際上牽動著區域全局的規劃、設計、布局，督查工作在地方發展規劃中應以何種理念出發，是否應該在立足于區域發展的宏觀層面設計中把關，而非僅僅滿足于污染后的查處和拘泥于對微觀主體的清查，致力于經濟社會和環境發展的共贏，才是督查工作今后真正需要思考的。

（二）身份困境

基于對督查主體——區域環保督查中心的考查，行政級別設置問題成為影響其職能發揮和效能提高的最重要身份性困境。

第一，行政級別設置不合理。環保督查中心作為環保部的派出機構，為司局級建制，行政級別上與環保部其他司局相同，但從實際的工作看，在具體的業務上區域環保督查中心還要受到相關司局的指導，承擔機關相關司局賦予的任務，這種不合理的行政級別設置導致了一種非常奇怪的現象：本來從行政結構上平行的組織位次關系，卻在實踐中變成了平級機關部門與督查中心的“指導與被指導”的尷尬局面。［6］

第二，行政級別過低。從督查主體的授權主體來看，環保部作為國務院直屬的環保主管部門，僅能對省級環境保護部門進行督查，沒有對省級政府督查的相關權限。那么，作為環保部下設的更低級別的督查中心，在相關規定中被賦予“監督地方對國家環境政策、法規、標準執行情況”以及“跨省區和流域重大環境糾紛的協調處理工作”，那么，督查中心對地方的監督是否包括對省級政府的政策法規落實監督？另外，跨省跨流域的環境糾紛問題很可能要牽涉省級政府間及相關部門間協調事宜，如何保證督查中心對省級政府間關系協調？如何保證不同級別職能部門間有效協調？由此看來，行政位階的低層次性已成為困擾督查主體的一個重要因素。

第三，身份認同中的一系列問題。環境問題本質上是社會經濟問題，環保部門的工作涉及面很廣，必須依賴于地方政府的協助，否則工作難度太大、執法成本過高，實際上會導致權力虛置。［7］這就要求在環保體系內部將督查主體和各級環保職能部門間的職能關系，在體系外部建構良好的督查中心與地方政府的工作、信息協調銜接機制。嚴重的職能交疊、相關機制缺失都使督查中心很難準確理清在不干涉地方環保機構工作的前提下充分履行區域督查的職能，致使督查中心在環保部的視野中 “并沒有有效發揮區域督查、協調的作用”，而在各級地方政府的眼中則“是國家的‘耳目’，是問題制造者”，導致區域督查中心存在著嚴重的“組織認同”問題。［5］

（三）法制困境

國家對一套管理制度的建構，依托的最重要因素就是法律，無論組織構成、職能范圍還是運作機制必須有相應的法律文本作為規范，這也是這套制度合理存在的依據。從立法角度來看，不同的立法主體制定的各類不同的法律文本應該具有差別化的法律效力等級。而從目前督查主體設立的法律依據來看，僅僅是通過“通知”形式下發部門規范性文件，既不是法律、行政法規，也不是部門規章，可見立法規格之低。這種低規格的立法，可以說對組織存在的穩定性、職能發揮的權威性、運行效果的有效性等方面都會產生不小的局限性。

另外，相關法律依據的明確性、可操作性有待提高。從目前已有的督查工作可參照的規范性法律文件來看，很多規定內容過于抽象化、原則化，可操作性不強，且缺乏相應的司法解釋和配套規定，尤其是具體程序化內容不足，都導致督查工作在具體開展過程中無所適從，相關規定的粗糙、不細化，也限制了督查工作行動的范圍，不敢“輕越雷池”。例如，區域環保中心的職責權限中提到中心具有 “參與重特大突發環境事件應急響應與處理的督查工作”，也就清楚表明了督查中心在環境事件應急體系中的相應職責。而在最近2015年6月5日環保部施行的《突發環境事件應急管理辦法》全文中并沒有關于督查中心的參與性的明確規定，而且就《辦法》本身來講，盡管對應急管理中的風險控制、應急處置、懲戒措施做了相關規定，但作為完整的突發事件應對體系，卻沒有對具體的參與程序、業務流程、防范措施、協作方式進行詳細說明，尤其針對跨域突發事件的應對，更是僅做出了“共同防范、互通信息，協力應對”等原則性規定，這也說明相關配套法律文件和司法解釋的缺失，如在這類跨界環境糾紛、跨界協調問題上都存在立法空白。

（四）歷史困境

縱觀國際，20世紀很多國家從流域治理開始，經過不斷的發展完善，已經構建了相對完備的區域環保協調機制。放眼國內，2006年建立的土地督察制度也在各方面取得了比較突出的成績。但就我國的環保督查制度而言，不僅運行狀況與國外類似制度相比有諸多不足，甚至效力效果距國內同年建立的土地督察制度也有較大差距，其根源不僅僅局限于督察制度本身，更是與其所處的整個環保行政體制密切相連。

從我國環境保護管理的歷史發展脈絡來看，國家對環保問題的重視程度在不斷強化和提升，但從實際效果來看，中央層面通過環保部對地方的環境保護管理效果有限也是不爭的事實。造成這樣的結果，一方面是由于環保系統自身在垂直管理方面水平較低，另一方面是由于地方環保部門在制度安排等方面嚴重受限于地方政府，導致環保管理權限在國家職能體系分配過程中被一定程度地分割。所有這些都嚴重影響了中央環保部門對各地方各層級環保問題管理的有效性，也客觀削弱了中央一層對于地方環境管理的執行控制力。在這樣的背景下，如果中央環保部門對地方環保管理的強制力度本來就很有限，那么作為中央環保部門督查職能的延伸，區域環保督查中心的組織權威性備受影響，區域環保督查制度的實效性也將大打折扣。

（五）權力困境

從權力來源看，授權主體的規格層次會影響到督查工作的有效推行。規范完整、行之有效的督查制度必須有明確的授權，同時也是踐行依法行政的時代要求。一般來說，這種授權應當是法律，至少應當是國務院制訂的行政法規，因此對應的權力來源也就不同。［3］就目前的國內環保督查來講，國家環保局的授權成為它的權力來源，而環保督查工作往往要面對從上至省級政府下至基層的各級督查對象，授權的低等級同環保督查面對督查對象的寬泛性之間儼然形成了一對難解的矛盾。而同樣作為督查體系的土地督查制度，其權力來源于國務院授權，那么在土地督查過程中高等級的授權（代表國務院）也有助于對地方各級政府的土地利用管理開展更有效的工作。

從權力配置角度看，環保部極具保留性的放權也嚴重影響環保督查職能的履行。環保部一系列的規范性文件明文規定，禁止督查中心干預地方政府的日常環保工作，也“不指導地方環保部門業務工作”，授權極其有限。另外，在實際運作中，環保部下屬各司局也會有選擇性地將部分權力委托給督查中心，而保留那些核心的、關鍵性權力，這樣就直接導致督查中心沒有權限開展任何未經環保部批準的重要行動，最經常處理的事務就是環保部司局各部門委托的例行事務。還有就是權力設置交疊的問題，原本地方環保部門在做的工作，督查中心同樣要做，比如目前督查中心做的大量工作實際上就是對具體企業和項目進行檢查，“造成了職能交叉和重復檢查”［8］。

權責匹配關系也折射出一個奇怪的現象：環保督查中心“查出的問題往往直接由地方環保部門負責整改，承擔責任，地方環保部門有時存在一些抵觸情緒”［8］。那么，環保督查中心究竟應該在整個環保體系中承擔什么樣的責任，才算與其擁有的權力相匹配？換言之，環保督查中心之所以權力有限，是否我們應該從承擔責任角度進行重新考量？

從權力運行的效果看，督查活動中的很多功能已經被選擇性忽略。這其中的原因主要有主客觀兩方面。一方面，表現在由于相關規定不完備不明確而導致督查中心對一些功能 “主觀上不想履行”，比如督查中心按規定擁有對重大污染與生態案件的查辦職能，但在實際運作中，督查中心通常會受環保部委托開展 “調查”，但是“辦”就會涉及對具體案件的處置，在原本就缺乏明確規定的有效授權的前提下，督查中心表現極為謹慎，因此“辦”的功能基本被選擇性忽略。另一方面，表現在督查中心被賦予的部分功能由于現有的法律、體制格局而無法履行，造成客觀上不能為的結果。例如，督查中心有一項具體權力就是督查國家風景名勝區和國家森林公園的環境執法情況，而從已有的法律規定來看，二者的執法主體都有明確的規定，分別為建設部和國家林業局的相關行政管理部門，即便督查中心的上級環保部都無法解決的這種客觀現狀，使這項權限的履行成為空談。

（六）行動困境

組織中的各項行為需要依托各種機制來完成，構建完整的運行機制是制度有效存續的保障。從目前整個督查制度已有的各項機制來看，仍存在著相當多的問題亟待改進。

首先，準確、豐富、可靠的信息獲取是組織決策、行動的前提和基礎，而信息機制不通暢嚴重影響督查行動主動性的發揮。在現有的制度運行中，環保部收納的信息會有選擇性地發至督查中心，各級環保職能部門也沒有將各種污染、糾紛信息上報給中心的義務。同環保部各司局、各級環保職能部門相比，督查中心往往成為獲取信息最有限的部門。

其次，缺乏權威性身份、能力資源不足，嚴重限制了督查行動的有力開展。比如一些省份專門針對流域污染問題建立的定期聯系制度，卻不邀請名義上擁有跨域協調權力的督查中心列席會議，督查中心即便參與這類工作，也主要進行一些評價工作，而非參與實質性的調停。這種“幫襯性”的角色使得督查制度行動運轉更受阻力。第三，環保事件的定性和處理對于調查數據、檢測結果的依賴程度非常高，而督查體系中并沒有獨立于地方的檢測系統，即便有相應的采樣和檢測結果，在實際執法中也不具有合法權威性，這一問題的存在也令督查執法行動深陷困境。

四、走出困境的路徑選擇

（一）理念重塑，宏觀把控

從各方聯系主體看，督查中心要處理同上級環保部門、區域內各級政府、各環保職能部門、社會主體等之間各種復雜交錯的關系。從縱深發展來看，“環保工作還涉及發展模式、生活方式和社會再生產的全過程，涉及產業政策、能源消費、國土開發、規劃計劃等各項政策措施”［8］。

從活動影響層次上看，督查活動既要追求宏觀上區域整體設計與環保活動的統籌協調，兼顧中觀層面各環境治理主體（政府）對相關法規要求如何落實，又要顧及微觀各監管對象各項環保檢測指標結果。可見，督查活動實際上具有極強的綜合性，所涉及的關系、對象范圍非常廣泛。

從目前的工作實踐上看，督查工作的主要內容都聚焦在微觀，對具體企業、項目進行檢查。那么，如何避免督查工作陷入瑣碎的具體事務中去，需要我們在督查系統中重塑一種宏觀視角對待面臨的工作與問題，站在一定高度上把握經濟發展與環境保護的整體關系，真正深入地方環保事務，揪出環保問題產生的根本原因，改變過去只關心環保治理結果，樹立以追求環境質量改善為初衷的理念導向。

（二）定位清晰，地位獨立

在整個環保行政管理體系的理想設計中，應該保證宏觀、中觀、微觀三個構建層面。環保部在這一體系中應定位為宏觀層面的 “管控者”，擁有對整個體制的宏觀控制管理權力、該體系政策制定的權力、相關問題的最終裁定權力。督查制度體系在該體系中則位于中觀層面，代表環保部，對體系內個主體間甚至體系內外相關利益主體間關系予以協調，是體系中各項政策的“維護者”——監督各項政策法規的落實與執行狀況。各級地方環保部門則作為體系中的最基層，在微觀層面具體執法、獲取數據，對宏觀層面的環保部下達的各項政策規范予以落實，提供環保體系中信息來源的最真實反饋，是名副其實的“踐行者”。

在實際運行中，由于對自身的定位并不明晰，加上權力、體制等各方面的限制，本應定位于中觀層面的督查中心更多履行微觀層面的職責，因此，重新還原在整個環保體系中的定位才是督查制度不違背設立初衷的不二選擇。另外，在一些學者的建議中也提及對督查制度中的主體進行“分局化”的構想，也就是將現有的區域環保督查中心重新設定為環保部的 “區域分局”，地位介于環保部和地方（省級）環保部門之間，在身份上更加獨立，并通過改革賦予其更多的行政權力和更豐富的行政資源，使其成為環保部下設的真正具有權威性和積極主動性的組織實體。

（三）法律保障，規范行為

完備的法律體系建構對督查制度的有效運行起著重要的保障作用。從上文的分析我們可以發現，現存的督查制度在機構設置、組織行為、遵循標準等方面都亟待規范，也需要高規格、高層次的法律保障確立其權威性和合法性。

首先，從我們國家的立法情況看，目前并沒有一部統一的關于派出機構的組織法律，最理想的結果是國家層面能夠出臺一部規范派出機構的法律法規，即便不能在國家層面實現，環保部也應出臺針對督查制度運行主體的部門規章來規范督查中心的設置與運行。

其次，完善現有法律結構，增強督查制度合法性，提高督查制度所依法律規范的可操作性。從環保法律體系中最基本的《中華人民共和國環境保護法》到其他相關污染防治和資源保護的法律法規以及各項單行法律、司法解釋，均未涉及督查制度在整個環保行政管理體系中的職責責任和配套機制問題，這些內容的缺失一方面影響督查制度存在的立法依據，另一方面也影響督查制度在運行過程中與其他管理主體相互配合、相互協調的運行機制，限制督查制度自身功能的有效發揮。在現有法律體系結構中以專業性的立法規定代替過去有失規范性的通知，明確督查制度的法律地位，細化其行為規范、工作機制將對督查制度大有裨益。

（四）權力落實，權責明確

權力問題實則是影響督查制度有效運行的核心和根本，其具體表現在權能有限、職能界限模糊等方面。權力的大小直接影響組織功能的發揮，有限的權力給督查制度帶來的也必將是有限的能力與資源。實際的情況是，環保部為督查制度設計了一套功能強大的外殼，卻并沒有為督查制度配備足以支撐外殼的“心臟”。因此，真正能夠推動督查制度運轉的動力就是高規格、真正有效的授權。賦予督查制度擁有處理問題的各項權能，將執法權、裁決權、處置權、處罰權等真正落到實處，而不是僅僅只“督”不“辦”，權力架空。

權力界限的明確劃分也是幫助督查制度有效運轉的一個重要內容。當前環保部、督查中心和地方環保部門的工作內容交錯、重疊的現象十分明顯，深層次的原因就是職能界限不清。將各自權限進行清晰劃定，并設計好之間的銜接機制，將是環保行政管理體系管理完善過程中的一個重要內容。另外，督查活動中的責任指向一直也是困擾督查制度的頑疾，督查主體的權能層次過低，導致現行的督查活動過于具體和微觀，以至于發現問題后責任主體必然是地方環保部門，結果造成地方環保部門不可避免對督查主體會存在一定的成見和矛盾，要解決這一問題，只有提高督查活動的權力層級，將督查工作的活動視野放到更宏觀，更具高度的問題上，這樣既便于督查主體真正定位好自身的權力范圍，又有助于強化地方政府對于環保問題的相應責任，減緩地方環保部門的壓力。

（五）理順關系，多方配合

在現有的督查體制中，督查主體是環保部的直屬事業單位，督查中心受環保部領導，對其負責；具體運作流程中，環保部下屬的環監局是督查機構對口聯系和業務指導單位，不是其上級管理單位；督查機構工作的實際開展須受環保部的委托，與環保部之間是行政委托的關系。在這樣的背景下，環保部各司局在實踐工作中往往會將各種非重要性具體事項、例行工作交辦給督查機構，造成督查人員疲于應付這類事務，占用了有限的工作精力。

另外，“一事一委托”的運行機制也對督查工作的內容、方式、方法產生了不必要的束縛，在這樣的機制下，督查主體無法積極開展工作。那么，理順督查機構與其他各方主體的相互關系，避免成為體系的附庸，也是破解現有困境一個重要議題。理順各方關系，最核心的就是管理分工明確。“督查”不同于“監察”，“督查”行為是國家環保督查機構對地方各級政府及其環保職能部門進行的有關環保行政行為的監督檢查；而環保監察則應該是環保職能部門針對環保相關單位和個人進行的環境保護和污染情況的監督檢查。環保督查制度實際上應該是從環境監察中分離出來的專項制度，不應該也不能夠取代地方環保職能部門依法享有的環境監督檢查權。理順關系，還需要各項機制作為保障，包括保證信息機制的通暢，與各司局、地方環保部門實現信息共享，遇重大事件的信息通報；明確應急機制中督查機構的參與身份、參與途徑；完善協調機制，搭建各方環境治理主體的議事平臺，創建更多協調、協商的方式和方法等。

五、結語

環保督查制度是我國環境保護戰略轉型的有益探索，它的存在對我國現有的環境行政管理體制形成了有益補充，強化了國家意志在基層環保事務中的具體展現，它突破舊有行政區劃實現了環境問題的跨界解決與跨界合作，在區域環境治理過程中發揮了積極的作用。當然，環保督查制度存在至今，由于創立時間短，仍然存在各種各樣的問題待需解決，而且其中一些問題并非僅對其自身進行改革就能完全解決，還需要整體的環境行政管理體制甚至是國家行政管理體制進行整體性的改革，因而是一個需要長遠計劃、循序漸進的過程。

［1］沈曉悅，趙艷雪，馬煜姍.環保行政體制改革，路在何方？［J］.環境保護，2011，（6）.

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［3］唐璨.行政督察是我國行政監督的重要新方式——以土地督察和環保督察為例［J］.安徽行政學院學報，2010，（4）.

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【責任編輯：趙 偉】

D630.9

A

1004－518X（2016）05－0193-08

國家社科基金青年項目“區域霧霾治理中府際協同的實現機制研究”（15BZZ051）、教育部人文社會科學基金青年項目“氣候治理中的非政府組織參與研究”（13YJCZH253）